Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in decisione, ritualmente notificato e depositato, il Comune di San Piero Patti ha impugnato il provvedimento in epigrafe, con il quale l’Assessorato regionale Lavoro, Previdenza Sociale, Formazione Professionale ed Emigrazione ha disposto l’addebito ed il recupero, a carico del Comune ricorrente, della somma di Euro 102.762,49 (di cui Euro 49.893,00 per sorte capitale ed Euro 52.869,49 per interessi legali), a saldo della gestione del cantiere di lavoro n. 8707346ME2269, istituito con D.A. n. 633 del 19.11.1987.
Il provvedimento si basa sulle risultanze del verbale di collaudo negativo del 27.12.2003 e della nota di revisione amministrativa allegata al verbale stesso, da cui risulta che non è stato possibile eseguire il collaudo delle opere e la revisione amministrativo -contabile di cui all’art. 13 della L.R. 191993 n. 25 perché l’ente gestore non ha trasmesso tutta la documentazione richiesta dal collaudatore con nota del 03.12.2003, e in particolare i disegni contabili, il computo metrico e il consuntivo analitico dei materiali.
Il Comune ricorrente ha censurato la disposizione di addebito e recupero delle somme erogate per la gestione del cantiere, in quanto l’Assessorato intimato avrebbe dovuto prima revocare il decreto di finanziamento e solo successivamente ordinare la restituzione delle somme.
Il decreto impugnato sarebbe poi illegittimo perché il collaudo non poteva essere disposto a distanza di tredici anni dalla comunicazione da parte del Comune, nel 1990, dell’avvenuta ultimazione dei lavori, considerato che proprio a causa del lungo periodo di tempo trascorso il Comune non era riuscito e reperire tutta la documentazione relativa al cantiere, già trasmessa all’Assessorato nel 1987 e nel 1990.
Ha dedotto in subordine l’illegittimità della pretesa concernente gli interessi legali, calcolati con decorrenza dalla data del decreto di finanziamento, attesa la responsabilità dell’Amministrazione che ha ritardato ben 13 anni prima di avviare la procedura di collaudo; sicché, tutt’al più, la decorrenza degli interessi legali andava fissata dal dicembre 2003, epoca della relazione negativa del collaudatore.
L’Assessorato regionale Lavoro, Previdenza Sociale, Formazione Professionale ed Emigrazione costituito in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso.
Con motivi aggiunti al ricorso introduttivo, il Comune ricorrente ha impugnato per invalidità derivata la cartella di pagamento con la quale la S.S. S.p.A. Ag. di Messina ha intimato il pagamento di Euro 73.038,82, in dipendenza del decreto assessoriale di addebito e recupero impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio.
La S.S. S.p.A., costituita in giudizio, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva nel presente giudizio, perché estranea, in qualità di concessionario del servizio di riscossione dei crediti, alla formazione dei ruoli, di competenza degli enti impositori. Ha chiesto, nel merito, il rigetto dei motivi aggiunti.
All’odierna udienza pubblica il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Il Collegio ritiene di dover preliminarmente affrontare la questione relativa alla sussistenza della giurisdizione amministrativa nella vicenda in controversia.
Come è noto, la giurisprudenza, anche di questo Tribunale, ha avuto modo di affrontare più volte il problema del riparto della giurisdizione sulle controversie relative alla concessione e revoca di contributi pubblici o altri incentivi economici, affermando che rilevano i normali criteri di riparto, fondati sulla natura delle situazioni soggettive azionate, con la conseguenza che, qualora la controversia sorga in relazione alla fase di erogazione del contributo o di ritiro della sovvenzione sulla scorta di un addotto inadempimento del destinatario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti denominati come revoca, decadenza, risoluzione, purché essi si fondino sull’asserito inadempimento, da parte del beneficiario, alle obbligazioni assunte a fronte della concessione del contributo; il privato vanta invece una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, se la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio, o se, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse (ex multis recentemente Consiglio Stato, sez. V, 10 novembre 2010, n. 7994; C.G.A. Sicilia, sez. giurisd., 21 settembre 2010, n. 1232; cfr. anche questo TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 16 dicembre 2010, n. 4744).
Tanto premesso in linea generale, ritiene tuttavia il Collegio che nella fattispecie in esame sussista la giurisdizione del giudice amministrativo.
Nel caso in esame, infatti, vertendosi in materia di cantiere di lavoro per disoccupati, non viene in rilievo un rapporto obbligatorio instauratosi tra il privato beneficiario e l’ente finanziatore a seguito della concessione del contributo, con la consequenziale attribuzione della cognizione dell’eventuale inadempimento del beneficiario alla giurisdizione del G.O, bensì un’attività, quella del cantiere di lavoro per lavoratori disoccupati, che è dalla legge qualificata come attività propria riferibile all’amministrazione regionale e non all’ente gestore.
La disciplina dei cantieri lavoro è rimessa in tutti i suoi aspetti all’amministrazione regionale, così che detti cantieri si configurano come strutture del tutto estranee all’apparato organizzativo istituzionale degli enti concessionari e sottratte al potere organizzatorio dei medesimi, dotati, al riguardo, di poteri di mera gestione.
L’istituzione dei cantierilavoro risponde, infatti, ad una esigenza politico sociale di carattere generale, avendo come finalità la lotta alla disoccupazione, finalità cui la legge regionale n. 17 del 1968 abbina, quale ulteriore finalità di interesse generale, la realizzazione o la sistemazione di opere di pubblica utilità e di interesse pubblico o sociale che si pongono in connessione diretta con il raggiungimento delle finalità istituzionali degli enti pubblici ai quali è affidata la gestione dei predetti cantieri (art. 1 L.R. n. 17 del 1968).
Ora, non può non rilevare il Collegio che nessuna potestà pubblica autonoma esercitano gli enti gestori in relazione al cantiere loro affidato, non verificandosi nessun trasferimento di poteri autoritativi dall’amministrazione regionale agli enti affidatari per il raggiungimento delle finalità pubbliche sottese all’istituzione del cantiere medesimo, e restando quindi la titolarità del cantiere e l’esercizio delle funzioni connesse in capo all’amministrazione regionale, dal potere di istituzione del cantiere, dalla vigilanza e controllo e dalla connessa potestà sanzionatoria, al collaudo delle opere eseguite, come del resto è dimostrato nel caso di specie dalla circostanza che pur essendo stato chiuso il cantiere il 3.12.1988, e rendicontata la gestione nel 1990, l’amministrazione regionale ha esercitato il potere di collaudo ben tredici anni dopo, nel 2003.
Ai comuni e agli enti gestori dei cantieri restano compiti di carattere esecutivo, consistenti nella gestione del finanziamento per conto dell’amministrazione regionale e nell’obbligo di rendicontazione finale.
Ne deriva, pertanto, che trattandosi del perseguimento di finalità pubbliche di cui resta titolare l’amministrazione regionale anche dopo l’istituzione del cantiere lavoro, non si instaura tra Regione e Comune – gestore un rapporto che segue le sorti dell’ordinario rapporto obbligatorio di diritto civile, riconducibile alla giurisdizione ordinaria, bensì una relazione intersoggettiva di diritto pubblico, in cui la posizione dell’ente gestore di fronte al potere autoritativo ed unilaterale, anche di autotutela, dell’amministrazione regionale rimane di interesse legittimo.
La giurisdizione appartiene pertanto al giudice amministrativo.
Va condivisa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva nel presente giudizio della S.S. S.p.A. quale concessionario della riscossione, in quanto la cartella di pagamento notificata al Comune ricorrente risulta impugnata non per vizi propri, imputabili al concessionario, ma per invalidità derivata da quella del provvedimento regionale impugnato con il ricorso introduttivo.
La Serit è infatti un semplice "adiectus solutionis causa" estraneo alla situazione sostanziale dedotta in giudizio, che fa capo esclusivamente all’Autorità regionale che ha emesso il provvedimento, unico soggetto legittimato passivo nel presente giudizio.
Ne consegue l’estromissione della S.S. S.p.A. dal presente giudizio.
Nel merito il ricorso è fondato, con riferimento alla censura con la quale il Comune ricorrente lamenta la lesione dell’affidamento oramai maturato in capo all’ente gestore, dopo oltre un decennio dal completamento (1988) e dalla rendicontazione(1990) dei lavori, considerato che proprio a causa del lungo lasso di tempo trascorso prima che l’Assessorato provvedesse al collaudo delle opere, il Comune non è riuscito a reperire tutta la documentazione relativa al cantiere chiuso quindici anni prima del collaudo, nel 1988.
L’impugnato provvedimento assessoriale si fonda, infatti, sull’esito negativo del collaudo e richiama in particolare la nota di revisione amministrativa allo stessa allegata, nella quale il collaudatore dichiara di non potere accertare la regolarità amministrativacontabile perché l’ente gestore non ha trasmesso i disegni contabili, il computo metrico, il consuntivo analitico dei materiali, documenti richiesti dal collaudatore con la nota del 03.12.2003.
Emerge, tuttavia, dall’esame della documentazione di causa che con nota in data 20 settembre 1990, ricevuta dall’Assessorato il 25.09.1990, il Comune inviò all’Assessorato intimato il documento originale,oltre che una copia, del rendiconto di gestione relativo al cantiere in questione, corredato dai titoli giustificativi delle spese, dalla relazione tecnica, dal computo metrico, nonché dal registro presenze e libro matricola, unitamente alla deliberazione della G.M. del Comune di S. Piero Patti di approvazione del rendiconto di gestione n. 501 del 2.6.1990.
Quanto agli elaborati progettuali, è in atti la nota n. 6428 del 31 marzo 1987, con la quale il Comune trasmise tali elaborati all’Assessorato; inoltre, nella nota dell’11.12.2003, con la quale il Comune ha riscontrato la richiesta di documentazione del collaudatore, quest’ultima circostanza è puntualmente rappresentata.
Avendo, pertanto, il Comune adempiuto all’obbligo di trasmissione all’Assessorato regionale del lavoro, della previdenza sociale, della formazione professionale e dell’emigrazione della relazione consuntiva finale dei lavori eseguiti, così come impone l’art. 13 della L.R. n. 25 del 1993, nessun addebito poteva l’Amministrazione regionale disporre a carico del Comune ricorrente per la mancata produzione al collaudatore, nell’anno 2003, di documenti di cui l’Assessorato medesimo era in possesso già dal 1990, ben tredici anni prima.
Peraltro, la circostanza che la documentazione fu all’epoca regolarmente inviata non è contestata dall’Amministrazione regionale, né nell’arco del lungo periodo di tempo trascorso tra l’invio della rendicontazione conseguente alla chiusura del cantiere e la nomina del collaudatore, risulta che l’Assessorato abbia mosso rilievi di qualsiasi natura all’ente gestore in merito al cantiere in questione.
L’amministrazione regionale, in sostanza, anziché fornire essa stessa al collaudatore tutta la documentazione a suo tempo ricevuta dal Comune, sanziona oggi l’ente gestore perchè non è stato in grado, dopo ben tredici anni dall’invio dei documenti all’Assessorato, di reperirli tutti.
Ciò che l’Assessorato non spiega è il perché abbia atteso tredici anni prima di effettuare il collaudo delle opere, opere di cui non è contestata l’esecuzione, dovendosi pertanto ritenere che siano state conseguite le finalità di cui all’art. 1 L.R. n. 17 del 1968.
Né l’amministrazione ha specificato perché il collaudatore precedentemente nominato nel 1996 abbia restituito la documentazione nel 1998 senza aver proceduto all’espletamento dell’incarico; in ogni caso, è indiscusso che l’Assessorato ha atteso altri cinque anni fino alla nomina del nuovo collaudatore nel 2003.
Sicchè ritiene il Collegio che, avendo dimostrato il Comune di S. Piero Patti di avere ottemperato agli obblighi imposti dalla legge a suo carico in relazione al cantiere di lavoro per cui è causa, ed avendo ulteriormente dimostrato di avere fornito al collaudatore tutta la collaborazione possibile, i ritardi dell’amministrazione regionale nel disporre e nell’effettuare il collaudo del predetto cantiere non sono imputabili al Comune, e pertanto non possono risolversi in suo danno, restando invece ogni conseguenza pregiudizievole a carico dell’Amministrazione procedente.
Ne deriva, conclusivamente, che il gravame oggi in esame deve essere accolto, con assorbimento dei motivi non esaminati e con conseguente annullamento dell’impugnato decreto n. 44 del 16 febbraio 2007 dell’Assessorato Lavoro, Previdenza Sociale, Formazione Professionale ed Emigrazione della Regione Siciliana.
Le spese possono essere compensate, considerato che la controversia è tra soggetti pubblici.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
– dispone l’estromissione della S.S. S.p.A. dal presente giudizio;
– accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnato decreto n. 44 del 16 febbraio 2007 dell’Assessorato Lavoro, Previdenza Sociale, Formazione Professionale ed Emigrazione della Regione Siciliana.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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