Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con deliberazione n. 169 del 2 agosto 1995, il Consiglio comunale di Roma approvò il bando per l’affidamento in concessione della realizzazione e della gestione, in aree di proprietà comunale abbandonate ed in aree verdi non o insufficientemente attrezzate, dei c.d. "Punti Verdi Qualità" – PVQ per far fronte alle esigenze della cittadinanza.
Per l’area contraddistinta con la sigla 13.12, denominata Parco dei Pescatori in Ostia Lido – Castelfusano, in esito alla gara de qua risultò aggiudicataria l’Associazione I.P.L.S. (oggi, I.P.L.S. s.r.l., corrente in Roma). Detta Associazione fu quindi autorizzata dal Comune, per lo svolgimento delle attività concesse ed in forza della determinazione dirigenziale n. 38 del 13 febbraio 1997, ad accedere all’area in parola, di superficie pari a mq 93.282 e distinta al NCEU, fg. 1101, all. 312, partt. 122 parte, 129 parte, 118, 117, 124, 119, 50 parte. In virtù, poi, della deliberazione consiliare n. 84 del 7 maggio 1998, l’area de qua era stata ampliata fino a pervenire alla superficie di mq 99.000 per la realizzazione di parcheggi. In tale area, tuttavia, l’ASL RM/D di Roma, ritenendola di pertinenza dell’Ospedale Grassi di Ostia per trasferimento a suo tempo avvenuto dal patrimonio comunale, aveva già intrapreso lavori per l’ampliamento della struttura ospedaliera, i quali furono bloccati dall’intervento della Polizia municipale appunto perché intervenuti in un terreno comunale adibito ad altro scopo.
Avverso gli atti della procedura e d’aggiudicazione testé menzionati, di cui essa assume di aver avuto conoscenza in occasione dell’intervento della P.M., l’ASL RM/D si grava innanzi a questo Giudice, con il ricorso n. 2749/1999 RG in epigrafe. Al riguardo l’ASL ricorrente deduce in punto di diritto sei articolati gruppi di censure, essendo alcune parti dell’area concessa, in origine di proprietà comunale, già da tempo ad essa trasferite dal Presidente della Giunta regionale in attuazione dell’art. 23 della l. reg. Lazio 16 giugno 1994 n. 18 per l’erogazione dei servizi igienicosanitari. Con il successivo ricorso n. 5941/1999 RG in epigrafe, l’ASL RM/D, non avendo ottenuto dal Comune altre aree in compensazione di quelle concesse alla controinteressata, dichiara d’aver però avuto contezza dell’ordinanza n. 11 del 18 gennaio 1999 (con cui il Sindaco di Roma ha ordinato a quest’ultima l’accesso all’area Parco dei Pescatori, per l’esecuzione della bonifica, del rilievo planoaltimetrico e dei sondaggi geognostici, nonché la recinzione di detta area) e di altri e presupposti provvedimenti, tra cui i pareri favorevoli della Soprintendenza ai BB.AA. di Roma (nota prot. n. B11632 del 19 novembre 1998) e dell’Assessorato regionale all’urbanistica (nota prot. n. 6997 del 9 ottobre 1998), che qui impugna, deducendo ulteriori profili di censura. Infine, con il ricorso n. 16852/1999 RG in epigrafe, l’ASL RM/D impugna la deliberazione n. 1626 del 6 agosto 1999, con cui la Giunta comunale di Roma ha autorizzato la ricorrente all’immissione in possesso di due aree site in Roma, Ostia Lido, limitrofe all’Ospedale Grassi, con contestuale parziale revoca del conferimento patrimoniale all’AMA s.p.a. disposto con la deliberazione giuntale n. 3478 del 2 settembre 1997, giacché tale atto, in apparenza favorevole alla pretesa attorea, in realtà consolida la concessione alla controinteressata dell’area in contestazione.
Resiste in giudizio il Comune intimato, che conclude per il rigetto della pretesa qui azionata, ché la porzione dell’area in contestazione fu destinata all’ampliamento dell’Ospedale Grassi solo dopo la conclusione della gara per la concessione a terzi. Pure la Società controinteressata s’è costituita nel presente giudizio, eccependo in modo articolato l’infondatezza della pretesa attorea.
Con ordinanza collegiale n. 882 del 28 maggio 2010, la Sezione, previa riunione dei ricorsi in epigrafe, ha ordinato all’ASL ricorrente incombenti istruttori per l’integrazione del contraddittorio processuale a favore della INSPORT s.r.l., corrente in Roma, concessionaria dell’area in questione insieme alla Polisportiva I.P.L.S. s.r.l.
Alla pubblica udienza del 27 ottobre 2010, su conforme richiesta delle parti ed integro ora essendo il contraddittorio tra queste ultime, i tre ricorsi in epigrafe sono congiuntamente assunti in decisione dal Collegio.
Motivi della decisione
Con i tre ricorsi in epigrafe, già riuniti per evidenti ragioni di connessione soggettiva, nonché di presupposizione cronologica e funzionale tra gli atti via via gravati, l’ASL RM/D di Roma contesta l’utilizzazione, mediante concessione a terzi previa gara, dell’area già di proprietà del Comune di Roma e, a suo dire, da tempo passata nella sua disponibilità (perché destinata all’erogazione dei servizi igienicosanitari), denominata Parco dei Pescatori in Roma, Ostia Lido e limitrofa al locale Ospedale G.B. Grassi.
Nella specie, l’area in questione è stata inserita in un elenco di beni, che il bando impugnato con il ricorso n. 2749/99 RG espressamente definisce di proprietà comunale, da concedere a terzi, in esito ad apposita gara, per la realizzazione dei c.d. "Punti Verdi Qualità" – PVQ, allo scopo di far fruire alla cittadinanza aree verdi attrezzate. Ebbene, in disparte la perfetta buona fede del concessionario odierno controinteressato -che ha offerto e ha ottenuto la concessione nella certezza di quanto dal Comune aggiudicatore ha espresso nel bando, soccorre sul punto quanto risulta dai dati catastali circa la proprietà dell’area de qua.
In particolare, in base alla nota prot. n. 6148 del 17 novembre 1998, la Conservatoria del patrimonio comunale ha chiarito che solo una porzione dell’area stessa, a suo tempo interamente alienata dal Demanio statale al Comune di Roma, è risultata devoluta alla Regione Lazio per la costruzione del citato nosocomio ostiense. Viceversa, il lacerto di terreno non adoperato a quest’ultimo scopo è rimasto di proprietà comunale, indipendentemente dal fatto che, a suo tempo, le relative particelle furono occupate dalla Regione in applicazione del decreto presidenziale n. 72 del 1983 per la costruzione dell’Ospedale, ché tal evento di per sé solo non implica alcun’automatica soggezione loro all’art. 23, c. 1, I per. della l. reg. Lazio 16 giugno 1994 n. 18. La norma per vero prevede il trasferimento, al patrimonio delle ASL e delle Aziende ospedaliere, tra l’altro solo di quei beni immobili che, alla data d’entrata in vigore del Dlg 30 dicembre 1992 n. 502, già facevano parte del patrimonio dei Comuni o delle Province "… con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali…". Insomma, fin ab origine tali particelle non sono mai state effettivamente destinate alle USL per l’erogazione dei servizi igienicosanitari, né per fornire rendite patrimoniali alle ASL -giusta trasferimento alla ricorrente con esplicito decreto del Presidente della Giunta regionale, tant’è che per oltre dieci anni rimasero incolte e non utilizzate da chicchessia. Sicché non v’è alcuna legittima possibilità che l’ASL RM/D di Roma ne possa affermare la titolarità quale pertinenza del predetto nosocomio, a’sensi del combinato disposto degli artt. 23 e 24 della l.r. 18/1994 e dell’art. 5, c. 1 del Dlg 502/1992, appunto perché il lacerto d’area rimasto non è stato inserito nell’elenco dei beni comunali da assegnare all’ASL ricorrente.
Né basta: sebbene l’area in questione interessi a quest’ultima per realizzarvi l’ampliamento del parcheggio esistente, in realtà essa non fu coinvolta nel progetto originario di costruzione dell’Ospedale medesimo e, dunque, non v’è mai stata, al tempo in cui si sono verificati i fatti di causa, l’attualità della destinazione dell’area stessa ai fini igienicosanitari ex art. 23, c. 2, lett. a) della l.r. 18/1994. A sua volta, l’ampliamento de quo riguarda un progetto approvato solo il 4 giugno 1998, ossia ben dopo non solo all’impugnata deliberazione con cui il Comune indisse la gara per la relativa concessione, ma addirittura dopo l’avvenuta aggiudicazione definitiva. È appena da osservare che tal progetto, appunto approvato nel 1998 e solo dal quale all’area è per la prima volta è stata impressa la destinazione a funzioni sanitarie, è ben successivo all’istituzione (1996) della Riserva statale del Litorale romano, il cui DM 29 marzo 1996 ha modificato l’assetto urbanistico di zona, mercè la creazione in loco d’una zona "N" ad hoc.
Sfugge allora al Collegio, una volta assodata l’assenza di titolarità sull’area de qua, in che cosa mai si sostanzi l’interesse dell’ASL a contestarne la pretesa violazione dell’originaria destinazione d’uso urbanistico.
Per un verso, tal censura è formulata in modo da investire genericamente tutte le aree destinate ai PVQ e, quand’anche la si volesse intendere per quanto di ragione, in ogni caso il Comune ha usato al riguardo l’art. 1, IV c. della l. 3 gennaio 1978 n. 1 (applicabile ratione temporis alla vicenda), per il quale l’approvazione del progetto è adozione di variante allo strumento urbanistico, se l’area era destinata a servizi diversi da quelli indicati dalla deliberazione consiliare. Per altro verso, la censura non tiene conto del jus superveniens stabilito per effetto dell’istituzione della Riserva statale citata, né della nuova destinazione di zona colà recata in virtù della creazione dei PVQ e del relativo bando di concessione. Per altro verso ancora, non è sufficiente predicare l’approvazione d’un progetto (nel 1998), quale quello d’ampliamento, che non si basa sul serio e rigoroso accertamento previo non solo della disponibilità in sé dell’area d’intervento, ma della stessa possibilità di poterlo attuare in relazione alle vigenti (dal 1996) norme vincolistiche. È appena da osservare che le opere pubbliche, nel senso indicato dall’art. 1 della l. 1/1978, possono essere oggetto d’affidamento tanto in appalto, quanto in concessione di costruzione e gestione da parte del concessionario, con remunerazione a favore di questi (in corrispettivo, a tariffa o prezzo, o in esenzione fiscale per beni da restituire alla P.A. aggiudicatrice).
Restano così assorbite le questioni poste con i ricorsi n. 5941/99 RG e n. 16852/99 RG che rinviano alla pretesa esistenza d’un titolo, in capo all’ASL ricorrente, sull’area de qua, comprese quelle che ne contestano alla controinteressata l’immissione in possesso e la recinzione, al fine di realizzarvi le opere strumentali alla concessione, nonché l’uso della procedura ex l. 1/1978.
Inoltre, con riguardo specifico al ricorso n. 5941/99 RG, stanti le citate premesse, è malamente invocata allora l’omissione delle formalità procedimentali ex art. 7 della l. 7 agosto 1990 n. 241, in quanto l’ASL è terza rispetto sia alla gara, sia al conseguente rapporto concessorio sull’area.
Né varrebbe invocare, come fa l’ASL, l’assenza di compensazione, a seguito della perdita dell’area medesima, giacché a ciò il Comune intimato ha invece provveduto in forza della deliberazione n. 1626 del 6 agosto 1999. Con tal atto, la Giunta comunale di Roma ha autorizzato l’ASL ricorrente all’immissione in possesso di due aree site in Roma, Ostia Lido, limitrofe all’Ospedale Grassi, sì da consentirle la realizzazione del parcheggio per quest’ultimo. La deliberazione n. 1626/99 è stata sì impugnata per mero tuziorismo dall’ASL ricorrente (ricorso n. 16852/99 RG) e sol perché essa ha inteso, così facendo, evitare il consolidamento della concessione della controinteressata sull’area in contestazione. Poiché, però, la deliberazione d’individuazione dei PVQ e del bando per la relativa assegnazione sono immuni dai vizi rappresentati, tal gravame, nella parte in cui le varie censure non risultino già assorbite, è privo di un apprezzabile interesse.
Giusti motivi giustificano la compensazione, tra tutte le parti, delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma (sez. II), definitivamente pronunciando sui ricorsi n. 2749/99 RG, n. 5941/99 RG e n. 16852/99 RG, come in epigrafe proposti e qui riuniti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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