Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in esame, il ricorrente – ufficiale in servizio permanente della Marina Militare, in servizio presso MARISTAT UCOM – ha impugnato i seguenti atti:
a)provvedimento della M.M. UGP n. 60269, datato 9 luglio 2009, notificato il 4 agosto successivo;
b)provvedimento della M.M. UGP n. 72319, datato 2 settembre 2009.
L’interessato premette in fatto che:
in data 4 dicembre 2008, all’epoca in servizio presso la sezione aerea P180 di Pratica di Mare, inoltrava istanza di trasferimento a domanda chiedendo di poter essere assegnato presso un Comando/Ente a terra sede di Roma;
in corrispondenza della nota (2) del fac simile di domanda così scriveva: "per impiego personale navigante pilota su aeromobili flotta di stato AIB Dipartimento protezione civile";
l’istanza trovava esclusiva motivazione nella situazione di disagio nella quale improvvisamente egli si era venuto a trovare nel prestare la propria attività lavorativa presso la sezione aerea P180 di Pratica di Mare;
l’istanza veniva accolta dall’amministrazione con messaggio datato 9/12/2008;
pochi giorni dopo veniva movimentato nella sede di Roma presso l’ufficio Storico dello stato Maggiore in attesa di essere definitivamente trasferito presso la sede richiesta;
poiché a distanza di sei mesi dal trasferimento de quo la P.A. non notificava al ricorrente il provvedimento "per impiego personale navigante pilota su aeromobili flotta di stato AIB Dipartimento protezione Civile", al quale era condizionato il trasferimento presso la sede di Roma, il R. con nota del 1 giugno 2009 chiedeva "l’annullamento dell’ordine di trasferimento";
l’U.G.P. così riscontrava la richiesta: "… si comunica che la designazione per l’impiego su aeromobili della flotta AIB… è tuttora valida; lo svolgimento del 1^ corso addestrativo è stato rinviato e sarà riprogrammato a cura del D.P.C. come stabilito dal foglio in riferimento echo. Le disposizioni d’impiego presso l’Ufficio per la Comunicazione, restando a disposizione del DPC per l’attività di AIB secondo i programmi propri dello stesso Dipartimento saranno dunque confermate";
successivamente, con nota del 2 settembre 2009, lo stesso UGP comunicava al ricorrente che:
"Ad interazione di quanto già rappresentato all’interessato con il foglio in riferimento B, si riportano di seguito gli elementi di situazione resi noti dal DPC e le osservazioni di questo UGP che definiscono la posizione di impiego del C.F. R..
Il corso addestrativi programmato per l’impiego dei piloti militari designati a prestare servizio a bordo degli aeromobili della flotta AIB è stato annullato per problematiche contrattuali (…) tale situazione ha comportato che nessuno dei piloti… abbia potuto partecipare alla Campagna AIB 2009 (…).
Per completezza si precisa che la nota (2) riportata nel fac simile dell’istanza che richiede di indicare gli eventuali motivi della richiesta, fa evidentemente riferimento ai motivi di ordine professionale/familiare e non a motivi di servizio (quale il possibile reimpiego in altro incarico (…). Precisato quanto sopra si evidenzia che il trasferimento del C.F. R. è stato ordinato in accoglimento della sua istanza di trasferimento a Roma (…). L’accoglimento della istanza è stata resa possibile in virtù della concomitante esigenza della F.A. di ricoprire la posizione di capo sezione archivio storico e fotografico presso l’ufficio per la comunicazione che è l’incarico primario assegnato al C.F. R. (…). La designazione per l’impiego ulteriore (…) presso la Protezione civile resta valida ed è confermata. Il ritardo nell’attuazione del programma di partecipazione alla Campagna AIB (…) non può essere imputato quale motivo di annullamento delle disposizioni relative all’incarico principale".
Il ricorrente, nel gravarsi avverso i menzionati atti, deduce un unico, articolato motivo di gravame per eccesso di potere sotto vari profili.
Come seguono le censure:
1)l’amministrazione, pur confermando l’impiego del R. presso "aeromobili della flotta AIB" non ha individuato alcuna data per tale impiego che addirittura rimette alle statuizioni di altro organo;
2)tale generica previsione poiché rimanda ad momento assolutamente incerto ("… sarà riprogrammato a cura del DPC") si pone in palese violazione della richiesta avanzata dal R. con l’istanza di trasferimento del 4 dicembre 2008 così come accolta con messaggio MARIUGP9/12/2008;
3)la richiesta di trasferimento avanzata dal R. era espressamente ed esclusivamente condizionata all’impiego presso il Dipartimento per la protezione Civile;
4)poiché la condizione non si è avverata il conseguente provvedimento di trasferimento non può che essere annullato;
5)nessuna logica avrebbe potuto indurre il R. a chiedere un trasferimento incompatibile con il proprio profilo professionale che non gli consente di svolgere l’attività di pilota.
Si è costituito il Ministero della difesa per mezzo dell’Avvocatura di Stato.
La difesa erariale, oltre a confutare i motivi di ricorso, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto un duplice ordine di rilievi:
a)difetto di notifica al controinteressato C.F. Sante Buccitti;
b)mancata impugnativa del provvedimento di trasferimento nella parte in cui non è, in esso, fatto alcun cenno né all’incarico ulteriore presso la Protezione civile né ad eventuali termini per lo svolgimento delle attività inerenti il servizio di volo sugli aerei Canadair.
Con ordinanza collegiale n. 6062 depositata il 22 dicembre 2009, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare.
Il Consiglio di stato, sez. IV, adito per l’appello cautelare, ha riformato, con ordinanza n. 2541 del 4 giugno 2010, l’ordinanza di primo grado.
Con memoria depositata il 16 dicembre 2010, il ricorrente ha riarticolato i vizi di ricorso.
Con memoria depositata il 27 dicembre 2010, l’Avvocatura di Stato ha replicato alle argomentazioni di parte ricorrente meglio illustrando la situazione di fatto e le modalità organizzative dell’impiego militare.
L’interessato ha contro replicato con memoria del 30 dicembre 2010.
All’udienza del 19 gennaio 2010, la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
Con il ricorso in esame, il ricorrente contesta il proprio trasferimento presso la Sezione Archivio storico e fotografico dell’ Ufficio per la Comunicazione.
L’oggetto del contendere non è l’atto originario con il quale il R. venne trasferito presso un Comando/Ente a terra su domanda del 4 dicembre 2008, bensì, il provvedimento con il quale l’intimata amministrazione lo ha confermato nell’incarico assegnatogli (capo sezione archivio storico e fotografico dell’ufficio per la comunicazione) nonostante il suo mancato impiego preso il Dipartimento per la Protezione Civile.
Giova una breve riepilogazione dei fatti per come desunta dalla documentazione di ricorso.
Nel novembre del 2008 l’amministrazione militare prospettò agli ufficiali piloti in servizio presso la sezione aerea P180 di Pratica di Mare la possibilità di essere impiegati quali piloti presso il Dipartimento di Protezione civile.
Il R. – nell’incarico di capo sezione e capo equipaggio – chiese di essere preso in considerazione per un impiego triennale nell’ambito del concorso dei piloti militari all’attività A.I.B. svolta su aeromobili del DPC.
L’amministrazione lo invitò a formulare apposita dichiarazione di disponibilità all’impiego.
Nella circostanza, egli dichiarò " di essere disponibile, qualora selezionato, a formulare eventuale istanza di trasferimento nella sede di servizio che verrà ritenuta più idonea per lo svolgimento dell’attività in argomento".
Fu così che il ricorrente presentò l’istanza di trasferimento su fac simile predisposto dall’amministrazione avendo cura di annotare, in continuità e coerenza con le ragioni sottese ai motivi di avvio del procedimento ad istanza di parte, le finalità stesse del trasferimento "per l’impiego personale navigante pilota su aeromobili flotta di Stato AIB – Dip. Prot. Civile".
L’amministrazione accolse l’istanza assegnando il ricorrente:
a)alla 1^ Sezione Archivio storico e Fotografico Ufficio per la Comunicazione con incarico di Capo Sezione;
b)e, per la sola attività di volo, alla SEZAER P180.
Il ricorrente veniva movimentato nella sede di Roma presso l”Ufficio storico dello Stato Maggiore.
A distanza di sei mesi dal trasferimento, l’amministrazione non provvedeva ad impiegare il R. su aeromobili flotta di Stato AIB Dip. Prot. Civile né lo impiegava come pilota e così il militare chiedeva l’annullamento dell’ordine di trasferimento. L’amministrazione, conculcata a mezzo atto di diffida, così rispondeva "… si comunica che la designazione per l’impiego su aeromobili della flotta AIB… è tuttora valida; lo svolgimento del 1^ corso addestrativo è stato rinviato e sarà riprogrammato a cura del D.P.C. come stabilito dal foglio in riferimento echo. Le disposizioni d’impiego presso l’Ufficio per la Comunicazione, restando a disposizione del DPC per l’attività di AIB secondo i programmi propri dello stesso Dipartimento saranno dunque confermate";
successivamente, con nota del 2 settembre 2009, lo stesso UGP comunicava al ricorrente che:
"Ad integrazione di quanto già rappresentato all’interessato con il foglio in riferimento B, si riportano di seguito gli elementi di situazione resi noti dal DPC e le osservazioni di questo UGP che definiscono la posizione di impiego del C.F. R..
Il corso addestrativi programmato per l’impiego dei piloti militari designati a prestare servizio a bordo degli aeromobili della flotta AIB è stato annullato per problematiche contrattuali (…) tale situazione ha comportato che nessuno dei piloti… abbia potuto partecipare alla Campagna AIB 2009 (…).
Per completezza si precisa che la nota (2) riportata nel fac simile dell’istanza che richiede di indicare gli eventuali motivi della richiesta, fa evidentemente riferimento ai motivi di ordine professionale/familiare e non a motivi di servizio (quale il possibile reimpiego in altro incarico (…).
Precisato quanto sopra si evidenzia che il trasferimento del C.F. R. è stato ordinato in accoglimento della sua istanza di trasferimento a Roma (…). L’accoglimento della istanza è stata resa possibile in virtù della concomitante esigenza della F.A. di ricoprire la posizione di capo sezione archivio storico e fotografico presso l’ufficio per la comunicazione che è l’incarico primario assegnato al C.F. R. (…). La designazione per l’impiego ulteriore (…) presso la Protezione civile resta valida ed è confermata. Il ritardo nell’attuazione del programma di partecipazione alla Campagna AIB (…) non può essere imputato quale motivo di annullamento delle disposizioni relative all’incarico principale".
In punto di fatto, il Ministero della difesa sostiene che:
l’impiego del R. presso l’ufficio storico non era affatto vincolato ad alcun servizio ulteriore e particolare;
l’Accordo applicativo della Convenzione per l’impiego dei militari prevede che il "periodo di servizio AIB in cui verrà impiegato il personale militare navigante pilota è a carattere non continuativo";
l’incarico presso l’ufficio storico ha carattere primario e non può assolutamente ritenersi condizionato all’espletamento dell’incarico secondario di pilota;
la richiesta di trasferimento ha trovato la sua esclusiva motivazione nella situazione di disagio nella quale improvvisamente si trovava il R.;
il provvedimento ordinativo con cui è stato disposto l’impiego del ricorrente nella sede di Roma non individuava alcun arco temporale entro cui si dovesse attivare la frequenza del Corso AIB e la successiva attività antincendio presso la Protezione civile;
l’impiego del ricorrente presso l’ufficio storico è adeguato al ruolo ed al grado rivestito: il R. è ufficiale di Corpo dello Stato Maggiore della Marina ed è impiegato presso l’ufficio storico in una posizione organica adeguata al grado posseduto (Capitano di Fregata) ed al Corpo di appartenenza nella quale è subentrato in sostituzione di un Capitano di vascello del medesimo Corpo di Stato Maggiore.
Il ricorso è fondato nei sensi che seguono.
Per inquadrare l’esatta fattispecie nell’ambito della quale è originato l’odierno ricorso, il Collegio non può prescindere dall’esame complessivo dei fatti che hanno originato l’avvio del procedimento di trasferimento.
Il ricorrente si è indotto ad instare l’amministrazione perché sollecitato dalla prospettiva, ingenerata dalla stessa amministrazione, di essere impiegato, in continuità logica e funzionale con la professionalità posseduta, come pilota presso il Dipartimento di Protezione Civile (servizio antincendi).
Il R. svolgeva servizio come Capo Sezione e Capo Equipaggio della Sezione Aera P180 di Pratica di Mare. Egli ha chiesto il trasferimento per continuare a svolgere – presso altro ente: il Dipartimento di Protezione Civile – la propria attività di pilota, corrispondente al profilo professionale posseduto.
Pare evidente, pertanto, che la sua richiesta di assegnazione ad un "Comando/Ente a terra" ne postulava l’assegnazione all’impiego come pilota per i servizi di Protezione Civile. E’ in questi sensi, ad avviso del Collegio, che deve essere letta ed interpretata, secondo i comuni canoni dell’ermeneutica, l’istanza del ricorrente. Lo impone, peraltro, il dovere di lealtà e di mutua reciprocità che caratterizza il rapporto tra amministrazione e dipendente, anche nel particolare ambito militare.
Deve ritenersi che il R. abbia accettato il trasferimento unicamente in questa prospettiva e sulla base del suddetto presupposto.
Ne deriva, come prima considerazione, che nessun onere di impugnativa gravava su di lui al momento della notifica del provvedimento ordinativo di trasferimento dovendosi intendere la movimentazione presso la sede di Roma causalmente collegata, per volontà delle parti, all’impiego presso il Dipartimento di Protezione civile.
Nel momento stesso in cui ha avuto consapevolezza che il corso addestrativo su aerei CANADAIR non si sarebbe più svolto, il ricorrente si è peritato, avuta percezione della lesività, di chiedere l’annullamento del trasferimento successivamente onerandosi di impugnare il diniego opposto dall’intimata amministrazione.
La difesa erariale sostiene che il ricorso andava notificato anche al C.F. Buccitti comandante della sezione aerea P180 di Pratica di Mare avvicendato nel comando dal ricorrente in esito al reintegro richiesto.
In realtà, un siffatto onere sarebbe stato ineludibile se il ricorrente avesse impugnato, o avesse avuto l’onere di impugnare, il provvedimento ordinativo di trasferimento in cui compariva il nominativo del C.F. Buccitti. Sennonché, la doglianza per cui è causa reca ad oggetto la nota/messaggio di conferma del trasferimento che l’amministrazione ha adottato all’esito di un rinnovato procedimento istruttorio valutativo della situazione di fatto in cui, però, il C.F. Buccitti non compare come controinteressato in senso formale.
Nel merito della controversia, ciò che rileva in via dirimente è la circostanza per cui il R.:
è stato assegnato ad un Comando della Forza Armata non deputato al volo;
neppure è stato impiegato, in attività c.d. secondaria o ulteriore, come pilota di aereo.
Tali circostanze risultano per tabulas dagli atti di causa ove scorso il curriculum del ricorrente, il servizio da lui sempre prestato e la professionalità acquisita. Ed infatti, il R. dal giorno del trasferimento non è stato più impiegato come pilota e la sua assegnazione a SEZAER P180 "per la sola attività di volo" (cfr messaggio datato 11/12/2008) è rimasta solo sulla carta, in via di assegnazione meramente formale.
Pertinente, pertanto, s’appalesa il profilo di censura rubricato in fatto sub n. 5). Ed invero, a seguito del trasferimento presso l’Ufficio Storico e Fotografico e della mancata assegnazione all’impiego cui la domanda era preordinata per volontà comune delle parti, il R. ha finito per essere assegnato ad un incarico incompatibile con il proprio profilo professionale che non gli ha consentito, né gli consente, di svolgere l’attività di pilota, ancorché questa la si volesse intendere come secondaria o ulteriore rispetto ad un incarico principale in quanto pur sempre connotante la qualifica professionale posseduta dal militare.
Ne consegue, che illegittimamente l’amministrazione ha confermato il ricorrente nella sede di Roma in carenza dei presupposti che avevano giustificato il trasferimento.
La circostanza che il corso addestrativo programmato per l’impiego dei piloti militari designati a prestare servizio a bordo degli aeromobili della flotta AIB sia stato annullato per problematiche contrattuali, se può esonerare l’amministrazione da eventuali profili di responsabilità, non vale certo a legittimare l’impiego del ricorrente presso un comando/ente non deputato al volo e, perciò, in compiti funzionalmente incompatibili – in assenza di qualsiasi servizio in attività di volo – con il profilo professionale posseduto dal R..
Illogica ed incoerente con i presupposti di fatto, sviata nella causa nonché lesiva del principio di affidamento, di lealtà e di mutua reciprocità s’appalesa, dunque, la determinazione impugnata che va, pertanto, in questi sensi, annullata con l’effetto che la domanda del ricorrente – formulata nell’atto introduttivo del giudizio e strumentale al proprio reintegro nella sede ed incarico operativo precedentemente ricoperti – merita di essere accolta.
Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Condanna il Ministero della Difesa al pagamento delle spese processuali che si liquidano in Euro 2.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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