Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. – La Cooperativa edilizia a r.l. "Rasula Alta", d’ora in poi "Cooperativa", impugna la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha respinto il ricorso, collettivamente proposto in primo grado dall’odierna appellante e da altra cooperativa, denominata "Bancal", onde ottenere l’annullamento sia della deliberazione della commissione straordinaria dell’8 agosto 2003, n. 32, recante il diniego dell’approvazione del programma costruttivo presentato dalle ricorrenti ai sensi dell’art. 25 della L.R. n. 22/96, sia della deliberazione della medesima commissione in data 15 luglio 2003 avente ad oggetto la "rielaborazione parziale del p.r.g. a seguito del voto C.R.U. n. 460/97 – adozione definitiva", nonché della nota del dirigente del settore urbanistica del 10 luglio 2003 e del verbale della commissione edilizia comunale del 24 luglio 2003.
2. – Si è costituito, per resistere all’impugnazione, il Comune di San Giovanni La Punta.
3. – All’udienza pubblica del 17 marzo 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
4. – Nella sentenza impugnata è la narrativa, non contestata, dei tratti salienti della controversia. Per quel che rileva ai fini del presente giudizio giova riferire che le cooperative ricorrenti in primo grado, con istanza del 2 agosto 2003, prot. 20927, presentarono al Comune di San Giovanni La Punta un programma costruttivo unitario in area adiacente la locale via San Basilio. In particolare, il suddetto programma prevedeva la realizzazione di 40 alloggi sociali per la cooperativa appellante e 18 per la cooperativa Bancal e fu elaborato, ai sensi del citato art. 25, individuando una localizzazione dell’intero intervento in zona E – area per attività agricole.
Nell’inerzia del Comune, le ricorrenti chiesero all’Assessorato regionale al territorio e ambiente la nomina di un commissario ad acta per la definizione del procedimento di approvazione del programma costruttivo, ma il commissario non approvò il programma perché, appena insediatosi, fu nominata la predetta commissione straordinaria, la quale assunse i poteri del Consiglio comunale.
Il Dirigente del Settore urbanistica, il 10 luglio 2003, redasse la relazione istruttoria al programma costruttivo, rilevando che, con la deliberazione n. 28 del 7 marzo 2003, era stato adottato, con modifiche e prescrizioni, il piano regolatore generale e che l’intervenuta adozione dello strumento urbanistico e la specifica previsione di aree riservate all’edilizia residenziale pubblica non consentivano più la localizzazione dei programmi costruttivi in zone a diversa destinazione ed, in particolare, nelle zone agricole del territorio comunale. Lo stesso dirigente affermò inoltre che il programma in questione non era assentibile, ai sensi dell’art. 25 della L.R. n. 22/1996, per la parziale disponibilità di aree residue, destinate ad edilizia residenziale pubblica dal p.r.g. adottato nel 1995.
5. – Le cooperative interessate contestarono il diniego, loro opposto, avanti il T.A.R. della Sicilia, adducendo l’argomento della mancanza, all’epoca della presentazione dell’istanza relativa al programma edilizio finanziato, di aree destinate all’edilizia residenziale pubblica nel territorio del Comune intimato (in base al P.R.G. allora vigente); il Tribunale tuttavia respinse il ricorso. Di qui l’odierna impugnazione poggiante su quattro articolati motivi di censura e recante altresì la riproposizione della domanda di risarcimento del danno.
6. – Con il primo mezzo di gravame la Cooperativa nega la rilevanza dell’intervenuta adozione del P.R.G.C. e insiste sul punto della corretta localizzazione dell’intervento in zona agricola a norma del predetto art. 25, in quanto le aree per gli interventi di edilizia residenziale pubblica erano, in realtà, già esaurite da tempo. A riprova di tale assunto l’appellante richiama le dichiarazioni del Sindaco del Comune resistente e del dirigente dell’Ufficio urbanistica, contenute nella deliberazione n. 56 dell’11 agosto 2008, di variante al P.R.G.C., nelle quali si darebbe conto – a mo’ di confessione extragiudiziale – dell’effettivo esaurimento delle aree disponibili già nel 2003. Muovendo da tale presupposto la ricorrente si duole dell’eccesso di potere che affliggerebbe il diniego impugnato in prime cure e pure l’erroneità della sentenza nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto di poter superare siffatta evidenza sulla base di una nota dell’U.T.C., prot. n. 2300, del 24 marzo 2004, relativa a circostanze di fatto giammai opposte alla Cooperativa in sede procedimentale. In questo modo, a detta dell’appellante, sarebbe stata inammissibilmente integrata la motivazione del rigetto.
Soggiunge la Cooperativa di non aver formulato in primo grado alcuna censura in ordine all’inapplicabilità alla fattispecie dell’art. 41 della L.R. n. 7/2003, profilo sul quale il Tribunale si sarebbe comunque pronunciato in violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato.
La risalente indisponibilità delle aree comproverebbe anche l’illegittimità della pretesa comunale di smembrare il programma costruttivo, ancorché proposto unitariamente dalle due cooperative ricorrenti. Rileva ancora la deducente che, in favore di altra impresa, certa cooperativa GESIM, il Comune avrebbe, in ispregio della parità di trattamento, espresso un parere favorevole per la realizzazione di 100 alloggi in zona destinata a verde agricolo.
7. – Con il secondo motivo di impugnazione l’appellante ribadisce che il T.A.R. avrebbe erroneamente posto a fondamento del rigetto del ricorso la citata nota, del 2004, dell’U.T.C., e non anche la perizia di parte che invece avrebbe asseritamente dimostrato la non veridicità dell’asserzione in ordine alla disponibilità di ulteriori aree.
8. – Con il terzo motivo di appello si censura il provvedimento originariamente impugnato e anche la sentenza di rigetto (per omessa motivazione) in ragione della pretesa violazione dell’art. 25 della L.R. n. 22/1996, non avendo il Comune appellato approvato alcun piano di zona ai sensi della L. n. 167/1962.
9. – Infine, con il quarto mezzo di gravame, la Cooperativa deduce che, una volta intervenuto il diniego, il Comune avrebbe poi utilizzato il medesimo programma costruttivo per redigere la pianificazione attuativa.
10. – L’appello è infondato e, quindi, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità dell’originaria impugnativa riproposte in secondo grado dal Comune resistente.
11. – Ai fini della dimostrazione dell’infondatezza del gravame occorre muovere dalla considerazione del contenuto precettivo del più volte citato art. 25 della L.R. 6 aprile 1992, n. 22. La disposizione ha sostituito il testo dell’art. 2 della L.R. 6 maggio 1981, n. 86 (Interventi per incrementare e accelerare l’edilizia pubblica e privata nuova e di recupero) che, a seguito dell’interpolazione, recita: "1. Limitatamente all’utilizzazione dei finanziamenti assegnati per la realizzazione di interventi di edilizia sovvenzionata, convenzionata e convenzionata-agevolata, i comuni che seppur obbligati a dotarsi di piani di zona o programmi costruttivi ne siano ancora privi o non dispongano di sufficienti aree all’interno degli stessi, sono tenuti ad approvare i programmi costruttivi di cui all’articolo 5 della legge regionale 28 gennaio 1986, n. 1 con le procedure, i termini e le modalità previste dal medesimo articolo. …
3. Qualora risultino esaurite od insufficienti le zone residenziali di espansione previste dagli strumenti urbanistici vigenti, limitatamente all’utilizzazione delle risorse finanziarie in qualunque forma destinate entro il 31 dicembre 1996 alla realizzazione di interventi di edilizia sovvenzionata, convenzionata e convenzionata-agevolata, i programmi costruttivi di cui al precedente comma 1 possono interessare zone destinate a verde agricolo contigue ad insediamenti abitativi e suscettibili di immediata urbanizzazione.
4. In presenza di piano di zona adottato, i programmi costruttivi di cui al comma 1 devono allocarsi prioritariamente all’interno dello stesso piano. Nel caso in cui lo schema di massima del Piano regolatore generale approvato abbia individuato le aree relative alla formazione del piano di zona, i programmi costruttivi devono essere allocati prioritariamente all’interno delle stesse aree". In sostanza, la norma ammette la possibilità di localizzare programmi costruttivi in zone destinate a verde agricolo (se contigue a insediamenti abitativi e suscettibili di immediata urbanizzazione) a condizione che risultino esaurite o insufficienti le zone residenziali di espansione previste dagli strumenti urbanistici vigenti. Precisa tuttavia l’ultimo periodo del comma 4 che, nei casi in cui sia stato approvato lo schema di massima del Piano regolatore generale, i programmi costruttivi devono comunque essere allocati prioritariamente all’interno delle aree relative alla formazione del piano di zona.
L’interpretazione dei commi 3 e 4 della riferita disposizione postula una valutazione congiunta delle regole ivi dettate. Il senso complessivo della previsione, esattamente messo in luce dal primo Giudice, è che la localizzazione di programmi costruttivi in zona agricola costituisce oggetto di una potestà discrezionale, di carattere eccezionale e sottoposta a stringenti vincoli legali, spettante ai singoli Comuni.
L’eccezionalità della previsione è evidente: le zone destinate a verde agricolo non sono, per la loro natura, idonee ad accogliere insediamenti di e.r.p.: nondimeno il Legislatore regionale ha ammesso una deroga alla pianificazione nel caso, e solo nel caso, in cui i Comuni ritengano che sull’incapienza dei relativi strumenti urbanistici generali prevalga comunque un’esigenza, particolarmente avvertita, di soddisfare i fini sociali che giustificano il ricorso all’edilizia residenziale pubblica.
L’eccezionalità spiega dunque la previsione dell’ampia discrezionalità amministrativa che innerva la disposizione: la deroga contemplata dall’art. 2 della L.R. n. 86/1981 presuppone invero che i Comuni effettuino una delicata ponderazione tra l’interesse pubblico a non alterare l’assetto urbanistico delineato dai propri strumenti programmatori, quand’anche in fieri, con l’interesse, pariordinato, alla realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Le superiori considerazioni conducono al reciso ripudio della tesi, sottesa alle difese dell’appellante, secondo la quale la sola inesistenza di aree disponibili, dovrebbe orientare le scelte dell’amministrazione.
Contro tale impostazione va invece affermato che la localizzazione dei programmi costruttivi su aree destinate a verde agricolo non costituisce mai un obbligo per i Comuni, ma, al più, può essere l’esito di una scelta discrezionale delle amministrazioni, rientrante nella loro estesa potestà di conformazione del territorio comunale.
Si è anche precisato sopra che siffatta localizzazione in deroga incontra taluni limiti legali: questi sono posti dal comma 4 dell’art. 25, là dove è stabilito che dall’approvazione dello schema di massima del Piano regolatore scaturisce, a carico del Comune, l’obbligo di considerare come prioritaria l’allocazione dei programmi costruttivi secondo le direttive programmatorie in corso di definizione. A tal riguardo occorre innanzitutto osservare come il citato comma miri a una tutela dinamica del potere di pianificazione urbanistica, dando rilievo non soltanto agli strumenti vigenti, ma anche a quelli in corso di formazione, in maniera così da non pregiudicare gli assetti urbanistici in fieri. Sotto altro aspetto il vincolo della prioritaria allocazione rende ancora più stringente l’obbligo motivazionale dell’amministrazione eventualmente intenzionata a dar corso, nonostante l’esistenza di uno schema di massima del piano regolatore, a una richiesta di localizzazione in deroga di un programma costruttivo.
12. – I superiori rilievi, una volta calati nella fattispecie sottoposta all’esame del Collegio, sorreggono il giudizio di infondatezza dell’impugnazione. Ed invero, nel caso specifico, il diniego avversato poggiava, tra l’altro, sulla decisiva argomentazione che la sopravvenuta adozione dello strumento urbanistico (che è ben più di uno schema di massima) e la specifica previsione di aree riservate all’e.r.p. non consentivano la localizzazione dei succitati programmi costruttivi in zone agricole.
Tale motivazione è congrua e da sola sufficiente al rigetto della domanda della Cooperativa appellata, non configurandosi, nella ridetta scelta comunale di non consentire la deroga, l’eccesso di potere denunciato.
13. – D’altra parte nemmeno fu manifestazione di un viziato esercizio di discrezionalità la precedente richiesta dell’amministrazione di rielaborare il programma costruttivo, attraverso la separazione degli autonomi interventi delle due cooperative. Questa soluzione era stata suggerita dal Comune in considerazione del fatto che residuavano delle aree di espansione residenziale che avrebbero consentito la distinta approvazione dei due programmi, qualora separatamente realizzati.
Orbene, a fronte dell’ampio potere discrezionale del Comune di negare la deroga richiesta (del quale si è dato sopra conto) e considerati i beniinteressi oggetto del bilanciamento riservato all’amministrazione è del tutto evidente come l’interesse privato a conseguire economie di scala – che, a detta dell’appellante, avrebbe giustificato la presentazione di un progetto unitario – non potesse in alcun modo risultare meritevole di prevalente valorizzazione; correttamente pertanto l’amministrazione non ne ha tenuto conto, pur avendo al contempo prospettato alle cooperative ricorrenti l’opportunità di una differente localizzazione attraverso una rielaborazione dei progetti.
Condivisibilmente pertanto il primo Giudice ha osservato che: "(n)ella specie, la Commissione straordinaria ha usato del potere-dovere assegnatogli dal Legislatore, ponderando l’interesse pubblico generale della comunità locale a non destinare le residue zone verdi ad ulteriori interventi edilizi, e ciò si appalesa non censurabile specie in presenza di uno strumento urbanistico in itinere che non sarebbe stato corretto condizionare con ulteriori insediamenti in zone agricole. … Sotto tale specifico profilo va ricordato che a termini dell’art. 25, comma 3, della L.R. n. 22/1996, la preferenza dei soggetti interessati per un’area agricola piuttosto che un’altra non costituisce elemento determinante della localizzazione del programma costruttivo, ma solamente presupposto per l’attivazione dei Comuni al solo fine di provvedere, con onere di motivare adeguatamente le proprie scelte in caso di rigetto e, comunque, facendo appropriato uso dei consueti poteri (tecnico-discrezionali) in materia di pianificazione urbanistica, specie laddove si tratti di non pregiudicare definitivamente, con l’allocazione dei programmi costruttivi, le scelte operate dal Comune in sede di pianificazione urbanistica generale (adozione del PRG) che sia ancora in itinere; ipotesi, questa, che trova una sua specifica disciplina nel già ricordato comma 4 dello stesso art. 25, laddove si consente di allocare i programmi costruttivi nelle aree destinate ad ERP nello schema di massima del PRG e vieppiù – implicitamente – nel PRG già formalmente adottato (come, appunto, nella presente fattispecie).".
14. – Le superiori premesse conducono, come accennato, al rigetto integrale dell’impugnazione. In ogni caso il primo, fondamentale motivo di appello dovrebbe comunque essere respinto, posto che l’appellante non ha dato prova della carente istruttoria sulla quale poggerebbe il diniego. Il primo Giudice ha giustamente dequotato il riferimento ai contenuti della deliberazione n. 56/2008, richiamando i principi generali secondo i quali la legittimità degli atti va desunta dallo stato dei fatti e dalle motivazioni contenute nel provvedimento impugnato, rimanendo estranei al sindacato giurisdizionale richiesto al T.A.R. (e ora devoluto al Collegio), le valutazioni effettuate in sede di approvazione di atti venuti in essere cinque anni dopo le vicende amministrative dalle quali ha tratto origine la controversia.
Sono poi superate, attesa la loro irrilevanza ai fini del decidere (stante quanto sopra osservato), le questioni relative: alla rilevanza da accordare alla nota dell’U.T.C., prot. n. 2300, del 24 marzo 2004 e alla contrapposta perizia di parte; all’applicabilità alla fattispecie dell’art. 41 della L.R. n. 7/2003; alla pretesa disparità di trattamento rispetto alla cooperativa Gesim (disparità di trattamento che comunque è negata dal Comune, in ragione del fatto che le aree furono assegnate a tale cooperativa nel 2002 e, dunque, prima dell’adozione del P.R.G.C.) e al successivo utilizzo, da parte dell’amministrazione, del progetto presentato dalle ricorrenti.
15. – Ritiene poi il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, ivi inclusa la domanda di risarcimento del danno, in quanto recessivi rispetto ai precedenti rilievi o comunque ininfluenti e irrilevanti ai fini della decisione.
16. – In conclusione, la sentenza gravata ben resiste alle censure dedotte con l’impugnazione e merita integrale conferma.
17. – Il regolamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese processuali del secondo grado del giudizio, in favore del Comune appellato, liquidate in Euro 6.000,00 (seimila/00). Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 17 marzo 2010, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.
Depositata in segreteria il 2 luglio 2010.
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