Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
A. ric. n. 1602/2006.
Il signor Ba., nato il (…), in servizio dal 1976, a seguito di un intervento chirurgico subito nel 2002, su richiesta del Comando provinciale dei vigili del fuoco di Agrigento veniva sottoposto a visita dalla Commissione medico ospedaliera di Palermo che, con verbale 10 giugno 2003, n. 2441, lo riteneva idoneo al servizio d’istituto.
Il 15 marzo 2005 (verbale n. 509) la Commissione medica, a seguito di visita richiesta dall’interessato il 22 ottobre 2003 per il riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, dichiarava il Ba. non idoneo al servizio di istituto ma idoneo al servizio amministrativo contabile.
Con ordine di servizio 22 aprile 2005, n. 125, l’interessato veniva trasferito dal 2 maggio 2005 al settore amministrativo dove permaneva fino all’interruzione del servizio (10 novembre 2005 per malattia).
Detto ordine di servizio formava oggetto di tentativo di conciliazione presso l’Ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione di Agrigento e, poi, di ricorso al Tribunale di Agrigento e, quindi, alla Corte di cassazione per regolamento di giurisdizione.
Con decreto ministeriale 13 marzo 2006, n. 340, il Ba. veniva collocato a riposo dal 15 marzo 2005 per inidoneità fisica (che era stata confermata dalla Commissione medica con nota 3 agosto 2005, non supportata secondo il ricorrente, da visita medica di pari data) e con nota 18 aprile 2006, n. 162381, veniva chiesta all’INPDAP la liquidazione della pensione provvisoria.
Il 9 maggio 2006, prima della notifica del decreto n. 340 intervenuta il 9 giugno, il Ba. comunicava al Comando di accettare, con riserva della definizione del giudizio pendente avanti al Tribunale di Agrigento, l’impiego presso gli uffici amministrativi. La richiesta veniva disattesa con nota ministeriale 1 giugno 2006, n. 58469, notificata il 13 dello stesso mese.
Con ricorso al TAR Sicilia l’interessato impugnava: a) la nota 3 agosto 2005 della Commissione medico ospedaliera di conferma del giudizio di inidoneità permanente ed assoluta; b) il decreto ministeriale 13 marzo 2006, n. 340 di risoluzione del rapporto di lavoro dal 15 dello stesso mese; c) la nota ministeriale 1 giugno 2006, n. 58469, di rigetto della richiesta, con riserva, di reimpiego nel ruolo amministrativo.
Con nota 14 luglio 2006 (3 giorni prima della trattazione del ricorso), n. 2133/5601, l’Ufficio sanitario ministeriale del Dipartimento dei vigili del fuoco, richiesto l’11 luglio 2006 dall’interessato di un parere in ordine alla compatibilità degli esiti dell’intervento chirurgico di laminectomia L1-L2 con l’idoneità al servizio di istituto, affermava che "gli esiti dell’intervento non determinano alterazioni anatomo-funzionali significative e, dunque, sono da ritenersi compatibili con il servizio operativo nel Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco".
Il ricorso veniva dichiarato inammissibile nella parte in cui censurava la valutazione di inidoneità fisica disposta dalla Commissione medica il 15 marzo 2005 per tardività dell’impugnativa. Veniva respinto nella parte relativa alla risoluzione del rapporto perché dipendente da detta valutazione negativa censurata tardivamente.
La sentenza è appellata in questa sede per i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e di motivazione, arbitrio e difetto di presupposto.
L’appellante deduce che col ricorso di primo grado avrebbe promosso un’azione di mero accertamento della sua idoneità alla permanenza in servizio, soggetta al termine di prescrizione; ciò gli avrebbe consentito di non impugnare nei 60 giorni dalla conoscenza il giudizio della Commissione.
Aggiunge che il giudizio della Commissione non avrebbe dato conto dei criteri adottati nell’espletamento dell’accertamento sanitario, occasionato da richiesta di accertamento di dipendenza di infermità da causa di servizio.
Sottolinea che la nota 3 agosto 2005 della Commissione di conferma del giudizio di inidoneità è stata formulata senza che fosse stata preceduta da una visita medica.
Deduce, infine, che l’erroneità del giudizio della Commissione sarebbe avvalorata da quanto espresso dall’Ufficio sanitario del Ministero che, in risposta ad una sua richiesta, ha dichiarato l’insussistenza di incompatibilità col servizio operativo.
2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 6 del D.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, in difetto di una richiesta di accertamento dell’idoneità al servizio.
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 ed 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ed eccesso di potere per difetto di istruttoria. È mancato l’avviso di avvio del procedimento.
B. ric. 1362/2008.
L’1 febbraio 2007 il signor Ba. chiedeva la riammissione in servizio a norma dell’art. 135 del decreto legislativo 13 ottobre 2005, n. 217. La richiesta veniva respinta con nota ministeriale 23 aprile 2008, n. 56019, del Dipartimento dei vigili del fuoco, Direzione generale per le risorse umane per ragioni di opportunità.
Detta nota veniva impugnata dal’interessato con ricorso al TAR, con richiesta di annullamento e di risarcimento danni, per i seguenti motivi:
1) Violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, per mancato preavviso dell’adozione di un provvedimento negativo.
2) Violazione e falsa applicazione: a) dell’art. 135 del D.Lgs. n. 217 del 2005; b) dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990; c) dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990; d) dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, economicità e di non aggravamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria. L’idoneità sarebbe stata già verificata e non sarebbe comprensibile l’asserito ostacolo derivante dalla brevità del nuovo periodo di servizio.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della costituzione e del principio dell’affidamento derivante dal giudizio di idoneità espresso dall’Ufficio sanitario del Ministero.
Il ricorso veniva accolto dall’adito Tribunale per mancanza del preavviso di rigetto, per contraddittorietà col giudizio di idoneità espresso dall’Amministrazione l’11 luglio 2006 e per irrilevanza delle ragioni relative all’approssimarsi del tempo per il collocamento a riposo.
Detta sentenza è stata appellata in questa sede dal Ministero che ne chiede l’annullamento, col favore delle spese, per le seguenti ragioni:
1) il preavviso di rigetto era inutile perché il provvedimento di rigetto adottato non poteva avere diverso contenuto, con conseguente violazione della legge soltanto formale;
2) incongrua valutazione degli atti procedimentali dai quali risulterebbe l’inesistenza di valida certificazione di idoneità dell’interessato.
C. ric. 1223/2009.
Dopo il deposito di detta sentenza, la Direzione centrale per le risorse umane del Dipartimento dei vigili del fuoco, con nota 19 novembre 2008, n. 66367, comunicava il preavviso di rigetto della richiesta di riammissione in servizio, rigetto che si concretizzava nel decreto ministeriale 8 gennaio 2009, n. 1.
Con ricorso al TAR l’interessato chiedeva l’annullamento, col favore delle spese, di detto decreto nonché il risarcimento danni, per i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 septies della legge 7 agosto 1990, n. 241; violazione dell’obbligo conformativo ed elusione del giudicato. Eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione, difetto di presupposto e travisamento dei fatti. Violazione del principio di buon andamento ed imparzialità. Il provvedimento sarebbe nullo perché in elusione della detta sentenza del TAR.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 135 del D.Lgs. n. 217 del 2005, dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e dei principi di proporzionalità, economicità e di non aggravamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria. L’Amministrazione non avrebbe tenuto conto di quanto accertato l’11 luglio 2006 dall’Ufficio sanitario.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione e del principio dell’affidamento, sempre con riferimento all’accertamento di cui sopra.
Con nota ministeriale 10 aprile 2009, n. 55260, il Dipartimento dei vigili del fuoco invitava il Comando provinciale di Agrigento di inviare a visita della Commissione medico ospedaliera il Ba. per verificarne l’idoneità; detto Comando disponeva l’invio con nota 20 aprile 2009, n. 0004166. Dette note venivano impugnate avanti al TAR per violazione e falsa applicazione dell’art. 21 septies della legge n. 241 del 1990, dell’obbligo conformativo ed elusione del giudicato e del principio di buon andamento ed imparzialità. Eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione e dei presupposti e travisamento dei fatti.
Con sentenza 24 giugno 2009, n. 1115, il gravame veniva accolto con annullamento dei provvedimenti impugnati tanto col ricorso quanto con i motivi aggiunti.
La sentenza viene appellata in questa sede dall’Amministrazione, con richiesta di annullamento col favore delle spese.
Deduce che: – il 3 agosto 2005 la Commissione medico ospedaliera di 2° grado confermava l’inidoneità espressa il 15 marzo 2005 dalla Commissione di primo grado;
– il giudizio espresso dall’Ufficio sanitario del Ministero sarebbe irrilevante perché non proviene da una Commissione medica ma da un singolo sanitario.
Resiste al ricorso, con due memorie, l’appellato deducendo:
– che la visita del 15 marzo 2005 è stata disposta in accoglimento della sua richiesta 22 ottobre 2003 intesa a verificare la dipendenza da causa di servizio dell’infermità in relazione alla quale nell’ottobre 2002 era stato operato;
– che il 9 maggio 2006 aveva accettato l’impiego presso gli uffici amministrativi con riserva dell’esito del contenzioso; la richiesta veniva respinta con nota ministeriale 1 giugno 2006, n. 58469;
– che l’11 luglio 2006 veniva sottoposto a visita medica presso l’Ufficio sanitario ministeriale e ritenuto idoneo;
– che con nota ministeriale 19 novembre 2008, n. 66367, gli era stato inviato il preavviso di rigetto di richiesta di re immissione in servizio;
– che la sentenza n. 1887/2006 ha definito il giudizio "volto all’annullamento anche del parere reso in data 3 agosto 2005 e con il quale la Commissione Medico Ospedaliera di Palermo aveva espresso il giudizio di inidoneità".
Il 14 ottobre 2009 l’appellato ha prodotto copia della nota 8 ottobre 2009, n. 344, del Comando dei vigili del fuoco di Agrigento, di comunicazione della riassunzione del Ba. dal 6 ottobre 2009, con assegnazione alla Sezione C della sede centrale.
Motivi della decisione
A. In linea preliminare il Collegio ritiene che i ricorsi vadano riuniti per evidenti ragioni di connessione.
B. La vicenda relativa al contenzioso in esame si articola in due momenti.
1. Il primo momento è interessato dal primo ricorso e riguarda: la visita da parte della Commissione medico ospedaliera del 15 marzo 2005, il provvedimento col quale l’Amministrazione informa l’interessato che potrà continuare a prestare servizio nel ruolo tecnico amministrativo ed il provvedimento di collocamento a riposo.
a) L’interessato riconosce che il giudizio della detta Commissione è stato censurato dopo i 60 giorni dalla conoscenza ma deduce che tale circostanza non è determinante ben potendo egli, nel termine di prescrizione, chiedere l’accertamento della sua illegittimità.
La deduzione non può essere condivisa dal momento che il detto giudizio non concretizza un atto paritetico ma un atto autoritativo impugnabile nei termini di decadenza. La giurisprudenza costante, alla quale il Collegio aderisce, ha ritenuto infatti che il ripetuto giudizio delle commissioni mediche ha natura autoritativa, contenuto tecnico discrezionale ed effetti assolutamente vincolanti rispetto alla successiva determinazione formale adottata dall’amministrazione (Consiglio di Stato, Sezione IV, 30 dicembre 2003, n. 9155, e Sezione VI, 4 luglio 1994, n. 1129, e questo Consiglio 31 maggio 2002, n. 274).
Resiste, pertanto, alla dedotta censura il capo di sentenza nel quale è stata dichiarata tardiva l’impugnativa del giudizio medico.
b) L’Amministrazione, considerato che l’interessato era stato ritenuto inidoneo al servizio di istituto ma idoneo al transito nel ruolo amministrativo contabile, ha offerto ripetutamente al Ba. la possibilità di passare a tale ruolo assegnandogli, però, un termine per l’accettazione. Detto termine non è stato rispettato e, quindi, correttamente lo stesso è stato ritenuto decaduto da tale possibilità. Anche il secondo capo di sentenza resiste, pertanto, alla dedotta censura.
c) L’interessato, con decreto ministeriale 13 marzo 2006, n. 340, è stato collocato a riposo con decorrenza 15 marzo 2005; ciò in considerazione: – del giudizio di inidoneità assoluta al servizio d’istituto dichiarata dalla Commissione medica ospedaliera il 15 marzo 2005 e confermata il 3 agosto 2005 su richiesta 25 maggio 2005 del Comando provinciale di Agrigento; – e della mancata tempestiva adesione al passaggio al ruolo tecnico amministrativo.
Poiché tanto la circostanza della inidoneità al servizio d’istituto quanto la mancata incondizionata adesione al passaggio di ruolo non sono contestabili, anche il capo della sentenza relativo al collocamento a riposo resiste alle dedotte censure.
2. Dalla nota 14 luglio 2006, n. 2133/5601, dell’Ufficio sanitario del Dipartimento dei vigili del fuoco del Ministero dell’interno, di riscontro a nota 6 luglio 2006, n. 60034 della Direzione centrale risorse umane, Sezione III bis, risulta quanto segue.
L’11 luglio 2006 si è presentato all’Ufficio sanitario il Ba., di propria iniziativa, richiedendo un parere in merito alla compatibilità degli esiti dell’intervento chirurgico di laminectomia L1-L2 con l’idoneità al servizio di istituto alla luce del giudizio di inidoneità formulato dalla C.M.O. di Palermo.
Il Dirigente superiore medico di detto Ufficio "ripercorrendo l’iter clinico e medico legale del nominato in oggetto, sulla base delle informazioni direttamente rese dall’interessato nonché della documentazione da questi esibita e dall’esame clinico effettuato dal Direttore medico Dott. Lucio Bertini, specialista di Medicina legale e delle Assicurazioni" confermava che l’interessato nell’ottobre del 2002 si era sottoposto al noto intervento chirurgico.
Detto Dirigente poi, premesso che avverso il giudizio di inidoneità espresso il 15 marzo 2005 "l’interessato richiede a questo Ufficio un parere … in relazione a quanto è stato possibile accertare medico-legalmente sulla base degli elementi disponibili" dichiarava che "gli esiti dell’intervento non determinano alterazioni anatomo-funzionali significative e, dunque, sono da ritenersi compatibili con il servizio operativo".
Sul presupposto che detta nota contenesse un giudizio di idoneità di valore superiore a quello di inidoneità delle Commissioni mediche, l’interessato richiedeva all’amministrazione la riammissione in servizio a norma dell’art. 135 del decreto legislativo n. 217 del 2005.
La richiesta è stata disattesa con nota ministeriale 23 aprile 2008, n. 56019, impugnata col secondo ricorso ed annullata nella considerazione che l’Amministrazione non aveva mandato all’interessato il preavviso di rigetto.
In adesione a detto rilievo, il Ministero, con nota 19 novembre 2008, n. 66367, riscontrata dall’interessato con memoria 11 dicembre 2008, comunicava il preavviso di rigetto; ciò comporta l’improcedibilità per sopravvenuto difetto d’interesse dell’appello contro la sentenza n. 1254 del 2008.
Ricevute le osservazioni con riferimento a detto preavviso, con decreto ministeriale n. 1 del 2009 veniva respinta la richiesta di riassunzione per inidoneità. Il rigetto è motivato con la considerazione che l’avviso dell’Ufficio sanitario di cui alla nota 14 luglio 2006 non è idoneo a superare il giudizio di inidoneità delle Commissioni mediche ospedaliere.
La detta motivazione non è stata condivisa nella sentenza appellata che, però, non resiste alle censure dedotte dall’appellante.
L’Ufficio sanitario, anzitutto, si è occupato dell’argomento senza esservi legittimato. Il Collegio non rinviene alcuna norma che legittimi detto Ufficio ad esprimere pareri su richiesta di privati nè l’appellato ha indicato la fonte della legittimazione.
Il nostro sistema affida la competenza ad esprimere giudizi di idoneità ad organi collegiali (le Commissioni mediche) e giammai ad organi monocratici. Nella fattispecie il parere è stato espresso dal solo Dirigente dell’Ufficio sanitario.
I giudizi sull’idoneità presuppongono delle visite che l’Ufficio sanitario non ha effettuato né collegialmente né individualmente. Il Dirigente del ripetuto Ufficio non dichiara di avere sottoposto a visita l’interessato e l’esame clinico che sarebbe stato effettuato dal dott. Bertini, a prescindere dalla sua natura individuale, ha verificato solo la effettuazione nell’ottobre del 2002 dell’intervento chirurgico. Egli ha espresso un parere sulla scorta delle informazioni e della documentazione fornite dall’interessato.
In conclusione, l’opinione espressa dal ripetuto Dirigente è assolutamente ininfluente per le ragioni esposte e correttamente l’Amministrazione ha respinto la richiesta di riassunzione per irrilevanza del detto parere di idoneità.
L’appello è, quindi, fondato e va accolto, con conseguente annullamento della sentenza appellata.
C. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale:
– riunisce i ricorsi indicati in epigrafe;
– respinge il primo (n.1602/2006)
– dichiara improcedibile il secondo (n. 1362/2008);
– accoglie il terzo (n. 1223/2009) e, per l’effetto, annulla la sentenza appellata.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo il 2 febbraio 2010, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale, in camera di consiglio, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, presidente, Paolo D’Angelo, estensore, Gabriele Carlotti, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.
Depositata in segreteria il 2 luglio 2010.
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