Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. Con delibera del Consiglio superiore della magistratura in data 22 settembre 2004, resa su parere conforme del Consiglio giudiziario del 3 novembre 2003 – esternata con d.m. 14 ottobre 2004 – il dr. L.T., giudice presso il Tribunale di Camerino, è stato dichiarato non idoneo ad essere ulteriormente valutato ai fini della nomina a magistrato di cassazione con decorrenza 30 giugno 1999; il giudizio negativo è stato fondato sulla valutazione del servizio prestato dal magistrato nel periodo giugno 1992 – giugno 1999; il Consiglio, pur riconoscendo come "…buone le doti di preparazione, di laboriosità e diligenza, di versatilità nello svolgimento delle funzioni sia civili che penali e di disponibilità a sopperire alle esigenze d’ufficio…", ha analizzato gli episodi posti a base di un trasferimento per incompatibilità ambientale e tre sanzioni disciplinari (due ammonimenti ed una censura), giungendo alla conclusione che tali circostanze di fatto rappresentino "…un’evidente deviazione rispetto al dovere di equilibrio e di autocontrollo cui deve essere sempre ispirata la condotta del magistrato".
1.1. Con d.P.R. 22 maggio 2007 è stata definitivamente respinta l’impugnativa del dr. T., introdotta con ricorso straordinario al Capo dello Stato, avverso la dichiarazione di inidoneità del 2004; sono rimasti così cristallizzati sia gli accertamenti di fatto (ed i presupposti procedimenti disciplinari e paradisciplinari), che le valutazioni espresse dal Consiglio (per completezza si rileva che gli effetti della delibera consiliare del 2004 e degli atti connessi non sono mai stati sospesi).
1.2. In data 29 settembre 2004 il dr. T. ha chiesto di essere dichiarato idoneo ad essere ulteriormente valutato ai fini della nomina a magistrato di cassazione con decorrenza 30 giugno 2002, essendo maturato il triennio successivo al periodo giugno 1999 – giugno 2002 ai sensi dell’art. 6, l. 20 dicembre 1973, n. 831 – Modifiche dell’ordinamento giudiziario per la nomina a magistrato di Cassazione e per il conferimento degli uffici direttivi superiori -.
Con missiva dell’8 ottobre 2004 ha sollecitato l’apertura del relativo procedimento.
1.3. Nella seduta del 16 febbraio 2005 il Consiglio giudiziario di Ancona:
a) ha reso nuovamente parere negativo dopo aver valutato come positive, anche se non superiori alla media, le doti di preparazione e capacità professionali dimostrate nel triennio di riferimento;
b) ha ritenuto che non fossero stati acquisiti elementi per ritenere superata la precedente valutazione negativa relativamente al parametro dell’equilibrio e dell’autocontrollo;
c) ha registrato due episodi significativi sul piano disciplinare (giudizi fortemente denigratori contenuti nell’autorelazione, acquisita ai fini della nomina, denotanti una disistima generalizzata verso il C.s.m., l’Associazione nazionale magistrati, le istituzioni giudiziarie ed il personale di magistratura; la pretesa di non tenere udienze in aule di giustizia ove fosse presente il crocifisso non accompagnato da simboli di altre religioni), ma essendo relativi ad un periodo di tempo successivo al triennio di osservazione, non li ha posti a base del parere limitandosi ad una segnalazione.
1.4. In data 17 luglio 2006 la quarta commissione consiliare, rilevata la pendenza di procedimenti disciplinari e penali e l’adozione di un provvedimento di sospensione del dr. T. dalle funzioni e dallo stipendio a far data dal 31 gennaio 2006 (cfr. ordinanza della sezione disciplinare del C.s.m. 23 novembre 2006 confermata dalla pronuncia delle sezioni unite della Corte di cassazione 30 luglio 2008, n. 20601), ha sospeso la procedura di promozione.
1.5. A seguito di numerosi solleciti, diffide e denunce penali (in data 20 maggio 2006, 16 agosto 2006, 28 settembre 2006) il C.s.m ha riattivato il procedimento e con delibera del 25 ottobre 2006 ha dichiarato il dr. T. non idoneo ad essere ulteriormente valutato ai fini della nomina a magistrato di cassazione con decorrenza 30 giugno 2002.
La delibera del C.s.m. fonda il proprio decisum su due autonomi ordini di argomentazioni: il primo, nel condividere pienamente il parere del Consiglio giudiziario del 2005, apprezza negativamente le doti di equilibrio, riserbo e correttezza dimostrate dal magistrato a far data dal giugno 1992 e fino al giugno 2002; il secondo ordine di argomentazioni si basa, invece, sul giudizio fortemente negativo relativo ai due episodi verificatisi successivamente al triennio di riferimento.
La delibera consiliare è stata esternata con d.m. 17 novembre 2006.
2. Il dr. T. ha impugnato la delibera del C.s.m. del 2006 ed il conseguenziale d.m. articolando quattro autonomi motivi.
3. L’impugnata sentenza – T.a.r. del Lazio, sezione I, n. 9540 del 3 novembre 2008 – ha respinto con dovizia di argomenti tutte le censure compensando le spese di giudizio.
4. Con ricorso notificato il 17 dicembre 2009, e depositato il successivo 11 gennaio 2010, il dott. T. ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza del T.a.r. reiterando criticamente tutte le doglianze disattese dal T.a.r. e sviluppando profili nuovi (pagine da 10 a 24 del gravame).
5. Si sono costituiti il Ministero della giustizia ed il C.s.m. deducendo l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.
6. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica dell’8 giugno 2010.
7. L’appello è infondato e deve essere respinto.
7.1. Preliminarmente la sezione osserva che il thema decidendum è circoscritto dalle censure sollevate in primo grado, non potendosi tenere conto dei profili nuovi – alcuni dei quali suffragati da eventi o documenti successivi all’emanazione del provvedimento impugnato – sollevati per la prima volta nel ricorso in appello in spregio al divieto di motivi nuovi sancito dall’art. 345, comma 1, del codice di procedura civile (cfr., fra le tante e da ultimo, Cons. St., sez. IV, 6 maggio 2010, n. 2629); per semplicità espositiva la sezione seguirà, pertanto, l’ordine dei motivi sviluppati in primo grado.
8. Prima di scendere all’esame delle singole censure, conviene ricostruire brevemente il quadro delle norme e dei principi forgiati dalla giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. III, 16 giugno 2009, n. 1731/09; sez. III, 7 aprile 2009, n. 456/09; sez. IV, 7 giugno 2005, n. 2921; 13 luglio 1998, n. 1089; 2 novembre 1993, n. 960; 11 luglio 1985, n. 275), che hanno governato il micro settore del giudizio di idoneità per la nomina a magistrato di cassazione disciplinato dalla l. n. 831 del 1978 (successivamente abrogata dal d.lgs. n. 160 del 2006).
In sede di valutazione della idoneità per la nomina a magistrato di Cassazione il giudizio del C.s.m. può e deve estendersi al vaglio di ogni elemento utile a formulare la migliore valutazione complessiva della professionalità dell’interessato.
Del tutto correttamente, tra gli aspetti meritevoli di rilievo, sono incluse anche le eventuali condotte individuali che in precedenza siano state accertate ed abbiano formato oggetto di un procedimento penale, disciplinare, o di trasferimento per incompatibilità ambientale.
L’arco della carriera del magistrato interessato dalla valutazione è tutto quello precedente, con il limite dei periodi esterni, a seconda dei casi, all’ultimo settennio o triennio di scrutinio.
I fatti già colpiti da sanzione ben possono rilevare anche in un diverso contesto valutativo non configurando una inammissibile duplicazione di sanzione in ragione della mancanza di una prestabilita finalità punitiva, bensì costituendo un accertamento inteso al ben diverso scopo di un completo apprezzamento obiettivo della personalità professionale del magistrato, attraverso la disamina di tutti gli elementi atti a ricostruirla.
Ai sensi dell’art. 2, l. n. 831 cit., il giudizio di idoneità ai fini della promozione alla qualifica di magistrato di Cassazione dev’essere formulato sulla base del parere del Consiglio giudiziario distrettuale; questa disposizione non si può ritenere osservata per il solo fatto che il parere risulta, in qualche modo, preso in esame dal C.s.m., ma occorre invece che quel parere, benché non vincolante, risulti aver costituito il punto di partenza della disamina compiuta dal C.s.m., assumendo, nell’ iter logico della deliberazione, la funzione di "tesi" cui può eventualmente seguire l’"antitesi" consistente in tutto ciò che può essergli opposto sul piano del fatto o su quello del giudizio può essergli opposto. Invero tale parere, pur non essendo vincolante, rappresenta il necessario punto di partenza della valutazione affidata al C.s.m.; pertanto è illegittimo il provvedimento negativo del C.s.m. solo quando sia carente una compiuta valutazione del parere del Consiglio giudiziario e un’esplicita considerazione degli elementi cognitivi contenuti nel parere stesso (circostanze queste che non ricorrono nel caso di specie).
Ai sensi dell’art. 1 della medesima legge, per la nomina a magistrato di Cassazione devono essere valutati i seguenti elementi:
a) preparazione e capacità tecnicoprofessionale;
b) laboriosità e diligenza dimostrate nell’esercizio delle funzioni;
c) precedenti relativi al servizio;
d) inoltre può essere apprezzato "….nelle forme e con le modalità più idonee ed anche con accertamenti diretti… ogni ulteriore elemento di giudizio che sia reputato necessario per la migliore valutazione del magistrato".
Si è al riguardo chiarito che la valutazione negativa dell’aspirante può derivare anche da singoli elementi, purché atti a denotare un difetto grave sia pure in uno solo degli ambiti previsti dalla legge.
Tra questi elementi vanno certamente considerati i precedenti disciplinari; infatti, il giudizio affidato all’organo di autogoverno dalla legge n. 831 può e deve estendersi al vaglio di ogni elemento utile a formulare la migliore valutazione complessiva della professionalità del singolo, onde non si vedono ragioni per dubitare che tra gli aspetti meritevoli di rilievo possano essere incluse anche le eventuali condotte individuali che in precedenza abbiano formato oggetto di un provvedimento disciplinare, potendo i fatti già colpiti da sanzione disciplinare rilevare anche in questo diverso contesto valutativo, non configurandosi una inammissibile duplicazione di sanzione (vietata dal canone del ne bis in idem), in quanto non viene effettuata con una prestabilita finalità punitiva, ma costituisce un accertamento proteso al ben diverso scopo di un completo apprezzamento obiettivo della professionale del magistrato, attraverso la disamina di tutti gli elementi atti a ricostruirla.
Tra i detti elementi di valutazione va pure considerato l’equilibrio, inteso come condizione comportamentale che deve connotare la condotta del magistrato nello svolgimento delle sue funzioni.
La riscontrata carenza di equilibrio può condurre ad una valutazione di professionalità negativa, non sussistendo l’obbligo per l’Amministrazione di compararla con gli altri elementi di valutazione.
La natura del giudizio rimesso al C.s.m. è ampiamente discrezionale, anche in ragione della rilevanza costituzionale dell’organo; il suo giudizio può essere sindacato dal giudice amministrativo solo ab externo, in presenza di una situazione di abnormità o manifesta irragionevolezza, con esclusione di qualsiasi sconfinamento nel merito delle valutazioni ad esso riservate.
8.1. Con il primo motivo dell’originario ricorso proposto davanti al T.a.r. (pagine 10 – 12), si evidenzia l’eccesso di potere, sotto il profilo della contraddittorietà e perplessità della motivazione, in cui sarebbe incorso il C.s.m. deliberando di sospendere il procedimento di nomina sebbene i procedimenti sanzionatori pendenti avessero ad oggetto condotte del ricorrente successive al triennio di riferimento; si lamenta, inoltre, l’incoerenza del C.s.m. che prima ha atteso un anno per deliberare, poi ha disposto la sospensione della procedura di nomina per acquisire le risultanze disciplinari, quindi ha riattivato la procedura, ritenendo superflui gli accertamenti disciplinari vertenti su fatti esterni al periodo di valutazione, ed infine ha posto tali fatti a base della dichiarazione di inidoneità; il C.s.m. non avrebbe poi doverosamente vagliato il triennio di servizio senza tener conto della innegabile attenuazione degli elementi negativi posti a base della precedente delibera, specie alla luce delle doglianze sollevate con il ricorso straordinario al Capo dello Stato.
8.1.1. Il motivo è sia inammissibile che infondato e deve essere respinto nella sua globalità.
8.1.2. Le doglianze che si concentrano sulla sospensione del procedura di nomina a magistrato di cassazione sono inammissibili perché si sarebbero dovute appuntare nei confronti del provvedimento di sospensione (mai impugnato) e non della delibera conclusiva della procedura; l’eccessiva lunghezza della procedura e la violazione dei termini massimi di conclusione dello stesso non costituisce, per giurisprudenza costante, vizio di legittimità dell’atto conclusivo del procedimento, specie in considerazione della ricostruzione giuridico economico della carriera con le decorrenze di legge.
Del resto, come emerge dalla precedente ricostruzione dei fatti salienti di causa, è stato lo stesso ricorrente a sollecitare in modo energico la riattivazione della procedura, circostanza questa di cui non si può ora dolere.
Quanto ai vizi riferiti al contenuto della valutazione negativa operata dal C.s.m. si rinvia, per brevità, a quanto illustrato al precedente punto 8 ed a quanto si dirà al successivo punto 8.4.; qui è sufficiente rilevare che il C.s.m. ha correttamente accertato che il ricorrente aveva dimostrato di essere carente, ed in misura estremamente significativa, del profilo dell’equilibrio con riferimento all’intero arco della carriera ricompreso nel periodo dal 1992 al 2002.
I fatti accertati nel procedimento disciplinare e paradisciplinare, sono da considerarsi gravi, in quanto sono consistiti nella violazione del dovere di equilibrio e correttezza, doti che devono sempre accompagnare la vita professionale e personale del magistrato.
8.2. Con il secondo motivo (pagine 12 – 19) si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 4 e 6, l. n. 831 del 1973, dell’art. 27 della Cost., delle circolari consiliari n. 1275/1985 (capo II, n. 2) e n. 12624/1986, difetto di motivazione, violazione degli artt. 2, 3 e 19 della Cost. e degli artt. 9 e 14 della l. n. 848 del 1955; nella sostanza il ricorrente si duole, sotto molteplici aspetti, della scelta del C.s.m. di basare il proprio giudizio negativo anche su fatti e comportamenti verificatisi successivamente al periodo di riferimento (giugno 1999 – giugno 2002); in particolare stigmatizza che siano state apprezzate condotte ancora al vaglio della magistratura penale, in violazione del principio della presunzione di innocenza (pagina 14 del ricorso di primo grado).
8.2.1. Il motivo è improcedibile.
8.2.2. Come si è visto in precedenza la delibera impugnata si fonda su due motivazioni autonome.
Attesa l’inaccoglibilità delle censure di carattere procedimentale esaminate nel precedente punto 8.1. ed anticipando il giudizio di infondatezza delle restanti censure che colpiscono il primo ordine di argomenti utilizzato dal C.s.m. per negare la promozione, è evidente che alcun interesse residua in capo al ricorrente in ordine all’esame delle doglianze che si appuntano sulla illegittima valutazione di fatti successivi al triennio di riferimento; sul punto la sezione non intende discostarsi dal consolidato indirizzo giurisprudenziale in base al quale se il provvedimento impugnato risulti sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, ove ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze (cfr. fra le tante, Cons. St., sez. VI, 17 luglio 2008, n. 3609; sez. IV, 8 giugno 2007, n. 3020).
Per completezza si segnala che il dr. T., condannato in primo e secondo grado per il reato previsto dall’art. 328, co. 1, c.p. (rifiuto di atti d’ufficio), è stato assolto dalla Corte di cassazione perché il fatto non sussiste in quanto è stato accertato che "la condotta addebitata al T. si è concretizzata nella violazione di doveri funzionali, riverberatasi esclusivamente, come la stessa sentenza impugnata riconosce, sull’organizzazione interna dell’ufficio e non sull’attività di rilevanza esterna, diretta a garantire il servizio giustizia" (cfr. Cass., pen., sez. VI, 17 febbraio 2009, T.).
8.3. Con il terzo motivo (pagine 19 – 21), si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 6, l. n. 831 del 1973 e della circolare n. 1275 del 1985 (capo III, nn. 20 e 21); afferma il ricorrente che il parametro dell’ "equilibrio", cui il C.s.m ha ancorato la sua valutazione negativa, non è previsto da alcuna norma; che, in ogni caso, la valutazione andava effettuata prendendo in esame solo il triennio 1999 – 2002; che era sicuramente illegittimo il giudizio negativo fondato sulla mancanza di elementi positivi sopravvenuti nel triennio di riferimento; che mai un solo atto o comportamento che palesasse difetto di equilibrio ed autocontrollo era stato posto in essere durante l’intero arco della sua carriera.
8.3.1. Il motivo è infondato e deve essere respinto.
8.3.2. Per confutare le tesi del ricorrente è sufficiente richiamare, per brevità onde evitare inutili appesantimenti discorsivi, i principi illustrati al precedente punto 8.
8.4. Con il quarto ed ultimo motivo (pagine 22 – 38) si lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 4, e 6 della l. n. 831 del 1973, della circolare consiliare n. 1275 del 1985 (capo II, n. 2), difetto di motivazione e travisamento dei fatti, violazione degli artt. 21 Cost., 9 e 10 della convenzione europea sui diritti dell’uomo nonché dell’art. 3, d.lgs. n. 109 del 2006; sostiene il ricorrente che il Consiglio avrebbe dovuto tenere conto di tutte le mende mosse in sede di ricorso straordinario alla prima valutazione negativa (in data 22 settembre 2004), apprezzando analiticamente le reali risultanze dei procedimenti disciplinari specie alla luce dell’art. 3, d.lgs. n. 109 del 2006 che avrebbe reso irrilevanti, ai fini disciplinari, i comportamenti tenuti fuori dall’esercizio delle funzioni.
8.4.1. Il motivo è infondato.
8.4.2. Come in precedenza rilevato, la delibera consiliare ed il connesso decreto ministeriale di esternazione, recanti il giudizio negativo per gli anni 1992 – 1999, sono rimasti consolidati a seguito del rigetto del ricorso straordinario al Capo dello Stato; parimenti intangibili sono i provvedimenti sanzionatori ed il trasferimento per incompatibilità ambientale posti a base dei giudizi negativi del 2004 e del 2006.
E’ pertanto da respingersi il tentativo surrettizio del ricorrente di porre nuovamente in discussione gli elementi fattuali e valutativi recepiti dalla delibera del 2006.
Del tutto inconferente è il richiamo all’art. 3, d.lgs. n. 109 del 2006 trattandosi di disposizione inapplicabile ratione temporis.
9. In conclusione l’appello deve essere respinto.
Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:
– respinge l’appello e per l’effetto conferma la sentenza impugnata;
– condanna l’appellante a rifondere in favore del Ministero della giustizia e del C.s.m. le spese, gli onorari e le competenze del presente grado di giudizio che liquida nella misura complessiva di euro 3.000 (tremila/00), oltre accessori come per legge (spese generali al 12,50%, I.V.A. e C.P.A.).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2010 con l’intervento dei Signori:
Gaetano Trotta, Presidente
Vito Poli, Consigliere, Estensore
Salvatore Cacace, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.