Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il colonnello dell’Arma dei carabinieri G.T. (all’epoca dei fatti per cui è causa tenente colonnello), ha proposto appello avverso la sentenza del T.a.r. del Lazio, sez. I bis, n. 5990 del 4 luglio 2007, che ha respinto tutte le censure di violazione di legge e di eccesso di potere in senso relativo avverso la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado di colonnello per l’anno 2001, essendosi classificato al 63° posto su 143 ufficiali in valutazione, con punto di merito 27,28 a fronte di un numero massimo di promuovibili pari a 30; il ricorrente ha contestato in particolare la posizione dei parigrado G. B. (30° con punto 27,60), A. B. (14° con punto 27,76) e A. C. (6° con punto 27,84).
1.1. Per completezza, si evidenzia fin da ora che con sentenza del medesimo T.a.r. del Lazio n. 5873 del 3 luglio 2003 erano state respinte le analoghe doglianze proposte dal colonnello T. nei confronti della mancata iscrizione nel medesimo quadro di avanzamento; questa Sezione, con decisione n. 7398 del 28 dicembre 2005, ha annullato con rinvio, per difettosa integrazione del contraddittorio, la su menzionata sentenza del T.a.r. non mancando di precisare che quest’ultima aveva "…affrontato e risolto tutte le questioni facendo nella sostanza applicazione dei principi formulati in materia da questa sezione (cfr. da ultimo sezione sez. IV, 24 luglio 2003 n. 4236 in tema di legittimità della promozione di ufficiale scrutinato in prima valutazione; sez. IV, 5 aprile 2005 n. 1516 in tema di configurabilità del c.d. scavalcamento illegittimo; sez. IV, 3 maggio 2005 n. 2120 in tema di autonomia del nuovo requisito dell’attitudine alle funzioni del grado superiore)…. " (pagina 3).
2. Si è costituito il Ministero della difesa deducendo l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.
3. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica dell’8 giugno 2010.
4. L’appello è infondato e deve essere respinto.
In limine la sezione rileva:
a) che il gravame è stato notificato solo agli ufficiali B., B. e C.; attesa la palese infondatezza del ricorso può prescindersi dall’ordine di integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i restanti parigrado iscritti nel contestato quadro di avanzamento;
b) che l’appello è affidato ad un unico complesso motivo (pagine 3 – 4) – che successivamente si dipana in una serie di censure rivolte sia alla mancata iscrizione in quadro che alle statuizioni dell’impugnata sentenza – del seguente testuale tenore: motivazione disancorata dalla realtà documentale e comunque apodittica, eccesso di potere per disparità di trattamento, contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta, violazione di legge (artt. 23 e 26, l. n. 1137 del 1955 nonché del d.m. n. 571 del 1993 – d.lg.s nn. 490 del 1997, 216 del 2000, 297 e 298 del 2001).
4.1. Con una prima serie di doglianze (pagine 4 – 7), si contesta la latitudine del potere dell’amministrazione in materia di avanzamento a scelta dei militari, il perimetro del sindacato esercitato dal giudice amministrativo, la diversità del metro di giudizio impiegato dalla commissione superiore di avanzamento (concessivo per i promossi e restrittivo per il ricorrente), l’erroneità della valutazione del T.a.r. nella parte in cui ha sminuito l’importanza dei titoli del ricorrente.
4.2. Con una seconda serie di doglianze l’appellante ha contestato analiticamente:
a) l’entità dei punteggi attribuiti agli ufficiali relativamente alle qualità fisiche, morali e di carattere nonché taluni errori di fatto che avrebbero influenzato negativamente, in parte qua, il giudizio dei componenti della commissione (pagine 7 – 13);
b) l’entità dei punteggi attribuiti in relazione alle qualità professionali (pagine 13 – 21);
c) l’entità dei punteggi attribuiti per le qualità intellettuali e di cultura (pagine 21 – 24);
d) l’entità dei punteggi attribuiti per l’attitudine al comando anche in relazione alla tendenza di carriera (pagine 24 – 28).
5. I mezzi di gravame sono tutti inammissibili ed infondati e devono essere respinti nella loro globalità.
6. L’art. 26, l. n. 1137 del 1955 prescrive che la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali, debba essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami esperimenti;
d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’amministrazione.
L’art. 45 della legge 19 maggio 1986 n. 224, ha sancito, successivamente, che il Ministero della difesa, stabilisca le modalità applicative dell’art. 26 legge n. 1137 del 1955, "prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni" (è seguito il d.m. n. 571 del 1993 regolarmente applicato nella odierna fattispecie).
Il sistema della promozione a scelta, è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, talché l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.
Tale sistema non può considerarsi in contrasto con i parametri costituzionali volti ad assicurare l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa; né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre al sindacato giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali, esercitabile nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li governa. Detta disciplina, pur dovendo essere il giudizio espresso in assoluto e non comparativamente, non esclude totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988, n. 409; Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610; 7 dicembre 2004, n. 8207).
In sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati come nel caso di specie), il giudizio operato dalla commissione superiore è la risultanza di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, cosicché non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo; pertanto la conclusiva valutazione con la quale l’amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale.
La sezione osserva che l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo e inscindibile), non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento.
Dalle premesse teoriche sopra illustrate, discendono precise limitazioni al sindacato giurisdizionale esercitabile dal giudice amministrativo.
Come ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si deve negare al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni della commissione di avanzamento per gli ufficiali delle forze armate, dovendo il giudizio essere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio; di talché è escluso ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall’esigenza di rispettare la sottile, ma non di meno precisa linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla commissione superiore di avanzamento (cfr. Cass., sez. un., 8 gennaio 1997, n. 91; Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610; 7 dicembre 2004, n. 8207).
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle commissioni superiori di avanzamento, sulla scorta dei propri specifici precedenti, la sezione osserva che è assai ampia la discrezionalità attribuita alla Commissione superiore, la quale è chiamata ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali.
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, o verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione.
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo, "….si da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire "(in termini Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610; 7 dicembre 2004, n. 8207).
Si badi, infine, che l’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera e la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr. Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610; 7 dicembre 2004, n. 8207).
6.1. Il vizio di eccesso di potere in senso relativo nella specie non è pertanto configurabile.
Cadono così, in puntuale applicazioni dei principi ora esposti, tutte le doglianze sviluppate nel ricorso di primo grado, respinte dal primo giudice e riproposte dall’appello in trattazione.
Deve infatti ribadirsi:
a) che il giudice amministrativo non può sostituirsi alla commissione di avanzamento nella valutazione della qualità dei singoli elementi presi in considerazione dall’art. 26 cit.;
b) che i titoli vantati da ciascun candidato, stante l’unicità del giudizio sotteso a ciascuna delle quattro categorie qualitative, sono perfettamente bilanciabili fra loro e conducono ad una valutazione inscindibile.
Pertanto sono inammissibili le censure fondate su una analisi puntuale delle presunte aporie motivazionali a sostegno dei punti assegnati per ciascuna delle lettere di cui all’art. 26 cit. o peggio, per ciascuna delle qualità prese in considerazioni dalle singole lettere.
6.2. In ordine al carattere meno lusinghiero delle aggettivazioni riservate dai componenti della commissione al ricorrente, la sezione non intende deflettere dai propri specifici e numerosi precedenti (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. IV, 3 febbraio 2006, n. 485; 16 dicembre 2005, n. 7149 relativa ad avanzamento di ufficiale della G.d.f.).
L’art. 25, l. n. 1155 cit. prevede che la commissione, dopo essersi pronunciata sull’idoneità all’avanzamento del singolo ufficiale all’avanzamento a scelta, attribuisce a quelli dichiarati idonei un punto di merito sulla base del quale, successivamente, redige la relativa graduatoria.
Emerge che l’attribuzione del punto di merito, in cifra numerica, è frutto della valutazione collegiale della commissione.
L’art. 26 cit. prescrive che la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali fino al grado di colonnello, debba essere effettuata sulla base degli elementi descritti dalla norma alle lettere a), b), c) e d).
Ogni componente assegna un punteggio da uno a trenta in relazione a ciascuno degli elementi di valutazione (considerati globalmente per la valutazione al grado di generale di divisione), di cui alle lettere precedenti, la somma dei punti assegnati è divisa per il numero dei votanti, calcolandosi così il quoziente al centesimo, che costituisce il punto di merito attribuito in concreto.
Tale disposizione sta semplicemente a significare che i componenti della commissione e la commissione nel suo complesso devono valutare gli elementi indicati alle lett. a), b), c) e d).
L’art. 45 della legge 19 maggio 1986 n. 224, ha stabilito, successivamente, che il ministero della Difesa, stabilisca le modalità applicative dell’art. 26 legge n. 1137 del 1955, " prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni ".
Ai sensi dell’art. 13, comma 4, del regolamento approvato con d.m. 2 novembre 1993, n. 571, in attuazione del su menzionato art. 45, la votazione per ciascun ufficiale – che culmina nell’attribuzione collegiale del punto di merito – è preceduta da un approfondito esame collegiale delle sue qualità e capacità, anche a seguito di relazione svolta da uno o più membri nominati dal Presidente.
Anche la norma regolamentare non fa che ribadire che il punto di merito è assegnato collegialmente e che nelle schede di valutazione redatte dai singoli componenti, secondo il modello allegato al d.m. in questione (specie allegato 4), è indispensabile che vi sia il giudizio in lettere ma è indifferente che vi sia l’attribuzione del punteggio numerico.
Resta escluso, pertanto, salvo il limite dell’abnormità, che possano assumere rilievo le sfumature linguistiche discorsive che ciascun componente utilizza per esplicitare ex post il punteggio numerico attribuito, fatto salvo il caso in cui il privato non provi rigorosamente la rinuncia di uno dei componenti della commissione ad emettere giudizio autonomo rispetto a quelli formulati dagli altri membri, circostanza questa che non ricorre nel caso di specie (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. IV, n. 485 del 2006 cit.).
E’ da ritenersi escluso, in considerazione del carattere di assoluta specialità del procedimento disegnato dall’art. 26 legge cit., che la commissione debba procedere alla preventiva puntuale predeterminazione dei criteri di valutazione degli elementi di giudizio elencati nell’art. 26 cit.; non potendosi ritenere che tale obbligo scaturisca dall’art. 45 della legge n. 224 del 1986, che impone unicamente di evidenziare le motivazioni poste a base delle valutazioni (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. IV, n. 485 del 2006 cit.).
6.3. Sono inammissibili, sulla scorta delle argomentazioni sviluppate nei precedenti punti, le censure attraverso le quali il ricorrente, sostituendosi in toto alle valutazioni discrezionali rimesse all’amministrazione, contesta direttamente l’attribuzione del punteggio, asserendo di vantare, fra l’altro, migliori qualità, fisiche, morali, professionali e più prestigiosi incarichi di comando.
In fatto è sufficiente evidenziare che i parigrado in comparazione, a differenza del ricorrente:
a) vantano un maggior numero di espressioni elogiative di "compiacimento" aggiuntive alla massima qualifica (C.);
b) hanno tutti avuto un miglior iter formativo in accademia (nei corsi basici e di applicazione) nonché al termine dei corsi d’istituto;
c) hanno il diploma di laurea in giurisprudenza (C. e B.).
Tali elementi bilanciano quelli indubbiamente prestigiosi posseduti dal ricorrente.
E’ escluso, infine, per giurisprudenza costante, che il giudice amministrativo possa apprezzare i diversi tipi di incarico e di comando che i militari in comparazione hanno svolto.
6.4. Per quanto attiene alla maggiore attitudine al comando asseritamene vantata dal ricorrente, la sezione osserva che la valutazione di tale elemento (ex art. 26 cit.), è autonoma rispetto agli altri parametri e non può costituire una sorta di sintesi matematica di questi ultimi, e si traduce in una prognosi – altamente discrezionale e non sindacabile da parte del giudice amministrativo – sulle potenzialità del singolo ufficiale ad operare in un contesto diverso da quello precedente (cfr. da ultimo sez. IV, n. 2120 del 3 maggio 2005 relativa ad avanzamento di generale della Guardia di finanza).
In relazione alla continuità delle valutazioni, ferma restando l’autonomia dei giudizi di avanzamento a scelta degli ufficiali, il principio di continuità logica delle valutazioni riveste una circoscritta ma non irrilevante importanza nell’ambito delle scelte assolutamente discrezionali affidate alle commissioni di avanzamento, come si evince dall’art. 12 del d. m. n. 571 del 1993, che fra gli altri elementi di valutazione, ha introdotto la tendenza di carriera, apprezzabile da un lato dal raffronto fra le qualità, attitudini e capacità risultanti dalle graduatorie definitive dei concorsi per il reclutamento e dei corsi, con il rendimento dimostrato dall’ufficiale durante il successivo impiego (primo comma); dall’altro, in base all’andamento complessivo della progressione di carriera (cfr. da ultimo sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610).
Sul punto deve, pertanto, ribadirsi che il principio di continuità gioca un ruolo solo quando vada a sostenere la scelta dell’amministrazione che ne abbia fatto applicazione (cfr. Cons. St. sez. IV, 6 settembre 2006, n. 5196).
Nella specie i parigrado promossi (C. e B.) nell’unico confronto diretto con il ricorrente hanno prevalso (graduatoria per l’avanzamento al grado di colonnello per l’anno 2000, non si registrano precedenti confronti diretti fra il B. ed il T.).
In ogni caso il ricorrente non può contestare le valutazioni e le classifiche racchiuse in precedenti graduatorie non impugnate.
6.5. Quanto ai paventati errori di fatto che avrebbero viziato il giudizio della commissione la sezione ne esclude la rilevanza atteso che:
a) nelle schede di valutazione si riporta correttamente, in relazione alle qualità morali e di carattere, che il ricorrente ha subito una ferita in servizio senza attribuire a tale circostanza una valenza negativa sul piano fisico;
b) non vi è prova che i componenti non abbiano apprezzato la circostanza di fatto del possesso del distintivo per ferite di servizio unitamente alle altre decorazioni ed onorificenze;
c) non sussiste alcuna prova che i componenti della commissione abbiano dato importanza all’erroneo inserimento nella documentazione caratteristica (scoperto in periodo successivo alla valutazione), di una inesistente licenza di convalescenza per dieci giorni; invero in alcuna delle schede valutative redatte dai componenti si è fatta menzione di tale circostanza.
8. In conclusione l’appello deve essere respinto.
Spese compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:
– respinge l’appello e per l’effetto conferma la sentenza impugnata;
– dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2010 con l’intervento dei Signori:
Gaetano Trotta, Presidente
Vito Poli, Consigliere, Estensore
Salvatore Cacace, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.