Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
Riferiscono i ricorrenti che in data 6 giugno 1996 – tutti proprietari dell’area "M.", individuata per la realizzazione di n.280 posti auto a seguito dell’adozione da parte del Comune di Velletri del Programma urbano parcheggio, ai sensi della Legge n. 122 del 1989 – hanno presentato, congiuntamente alla sig.ra Anna R. (anch’essa proprietaria proquota), come da invito del Comune, un progetto per la sistemazione del detto Comparto urbano Area "M.", sito tra via San Martino, V.le Regina Margherita e via Bonese e, in data 13 ottobre 2000 gli stessi ricorrenti, unitamente alla sig.ra R., hanno chiesto al Comune l’autorizzazione per la realizzazione di un parcheggio interrato per n. 225 tra box e posti auto, allegando relazione tecnica, a cui è seguito il parere favorevole del Responsabile del procedimento.
In data 22.6.2001 è stata presentata al Comune una nuova istanza per la realizzazione del parcheggio interrato con nuovi allegati e modifica del numero dei box e posti auto (istanza presentata dalla sig.ra R. e da C. M. in nome e per conto degli eredi M., con sottoscrizione non autografa). Nuovi elaborati grafici sono stati allegati con nuova istanza in data 10.9.2001 (con riduzione del numero di posti auto a soli 168) presentata dalla sig.ra R. con sottoscrizione (non autografa) del signor C. M.. Un ulteriore progetto è stato presentato in data 24.10.2001 dalla sig.ra sig.ra R. e dal sig. C. M., con la firma disconosciuta espressamente dallo stesso sig. M..
Espongono i ricorrenti che in data 4.8.2003 la sola sig.ra R. ha presentato autonoma istanza per la realizzazione di un parcheggio interrato per n.83 posti auto a cui è seguita la conferenza di servizi in data 28.10.2003 per l’acquisizione di pareri relativi al detto progetto.
Il Comune di Velletri con lettera prot. n. 42521 in data 31.10.2003 ha comunicato che i precedenti progetti presentati dalla sig.ra R. e dagli Eredi M. si intendevano archiviati, inviando tale comunicazione soltanto presso la residenza della sig.ra R. e non recapitata al destinatario C. M., in quanto risultato sconosciuto.
In relazione al nuovo progetto presentato dalla sig.ra R. il responsabile del procedimento ha espresso parere favorevole e successivamente anche la CEC ha accolto favorevolmente il progetto. In data 3.12.2003 il Comune di Velletri ha inviato una lettera prot.n. 47759 con la quale ha comunicato che i precedenti progetti presentati dalla sig.ra R. congiuntamente agli Eredi M. si intendevano archiviati, comunicazione non recapitata al destinatario C. M. in quanto risultante trasferito.
La società M. srl, subentrata nella proprietà a seguito di acquisto dell’area destinata a parcheggio, in data 13.12.2005 ha chiesto al Comune la voltura a nome della società della pratica edilizia di richiesta della concessione edilizia per il parcheggio e a ciò è seguita la convenzione, in data 28.3.2006, stipulata tra la stessa società M. e il Comune, ottenendo il rilascio del permesso di costruire n.187/06 per la realizzazione del parcheggio multipiano per n.83 posti auto.
Soltanto in data 6 febbraio 2006, il Comune ha ritenuto opportuno comunicare che il progetto presentato dagli eredi M. ed approvato dal CEC non era giunto a termine per carenza di documentazione e che il permesso di costruire veniva rilasciato con riferimento al progetto presentato dalla sig.ra R.. Tale lettera veniva inviata agli indirizzi corretti degli eredi M. contrariamente a tutte le comunicazioni precedenti.
Con lettera AR del 15.2.2006 i ricorrenti, replicando al Comune la mancata ricezione delle comunicazioni inviate dallo stesso, hanno comunicato la disponibilità di depositare la documentazione mancante attesa la validità del progetto già approvato posto che quello presentato dalla sig.ra R. sarebbe successivo.
Il Comune, riscontrando detta lettera, ha comunicato in data 30.3.2006 che il progetto degli eredi M. non era mai giunto al termine per carenza di documentazione e perché erano stati presentati successivamente ulteriori progetti a firma congiunta degli eredi M. e della sig.ra R. che superavano quanto approvato dal CEC nel 2001 fino ad arrivare all’ultimo progetto presentato a firma della proprietaria dell’area sig.ra R.. Inoltre, il Comune ha dichiarato che tutte le comunicazioni erano state inviate ad indirizzi errati e che l’approvazione del progetto della sig.ra R. non avrebbe pregiudicato la possibilità di realizzare un ulteriore parcheggio sulla rimanente area.
A seguito di richiesta di accesso agli atti da parte del sig. M., non immediatamente riscontrata, in data 6.10.2006, il Comune ha rilasciato copia delle intestazioni dei tre progetti inerenti la pratica edilizia n.90/96 e i signori M. e T.N. hanno proposto ricorso avverso i provvedimenti indicati in epigrafe affidando lo stesso ai seguenti articolati motivi: 1) Violazione e/o falsa applicazione di legge per omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento. Violazione dell’art.7 della Legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà della motivazione, in quanto al momento del rilascio del permesso di costruire n.187/2006 a seguito dell’istanza n. 29857/03 presentata dalla sig.ra R., a cui è seguita la voltura della soc. M. srl, i ricorrenti risulterebbero titolari di un interesse meritevole di tutela, ma nei loro confronti non sarebbe stato comunicato l’avvio del procedimento. Gli esiti del procedimento inerente il progetto presentato in data 4.8.2003 si sarebbero potuti riverberare negativamente sulla sfera giuridica dei ricorrenti atteso che il rilascio alla sig.ra R., e poi alla società M., del permesso di costruire avrebbe necessariamente determinato l’impossibilità di realizzazione del primo progetto presentato a firma congiunta. 2) Violazione dell’art.3 della Legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere. Carenza di istruttoria e difetto assoluto di motivazione. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà della motivazione, posto che il permesso di costruire n. 187/2006 non descriverebbe l’iter logicogiuridico seguito dal Comune nella scelta dell’ultimo progetto presentato, con un numero, tra l’altro, inferiore di posti auto rispetto a quanto previsto dal PUP, non garantendo l’interesse pubblico tutelato dalla Legge n.122 del 1989 con evidente difetto di motivazione e una insanabile carenza di istruttoria. 3)Violazione di legge per mancata comunicazione dell’archiviazione (conclusione del procedimento) e mancata motivazione dell’archiviazione. Difetto di istruttoria. Violazione degli artt. 2 e 3 della Legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere, atteso che la lettera inviata dal Comune di Velletri in data 31.10.2003 prot. n. 4251 che comunicava la notizia dell’archiviazione dei progetti presentati dagli eredi M. congiuntamente alla sig.ra R. sarebbe stata inviata ad indirizzo errato, documentalmente provato; il Responsabile del procedimento, rilevata tale circostanza, avrebbe inviato di nuovo la comunicazione presso altro indirizzo solo al sig. C.M..Parimenti viziate risulterebbero le lettere prot. n. 5820/2006 e n. 13683/2006 in ordine alle generiche indicazioni della archiviazione nonché con riferimento alla evidente carenza di istruttoria laddove il Comune avrebbe dovuto attivarsi tempestivamente per richiedere agli interessati l’integrazione della documentazione necessaria, ritenuta insufficiente.
Il Comune di Velletri si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e ha depositato documentazione; con ordinanza n. 480/2007, pronunciata nella Camera di consiglio del 25 gennaio 2007, la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati è stata respinta.
In prossimità dell’udienza di discussione in data 18 giugno 2009 i ricorrenti hanno depositato memoria difensiva insistendo su un ordine istruttorio di esibizione degli atti e documenti relativi al progetto presentato dalla sola sig.ra R. chiedendo, altresì, una verificazione tramite CTU per un accertamento dell’iter tecnicoamministrativo dei due progetti presentati dalle parti.
Con sentenza interlocutoria n. 6675/2009, depositata l’8 luglio 2009, sono stati disposti, tra l’altro, incombenti istruttori a carico del Comune, non eseguiti nei termini.
Alla udienza pubblica del 19 novembre 2009 sono stati depositati dal Comune di Velletri, prot. n. 66333, documenti in ottemperanza alla predetta sentenza, riguardo ai quali la difesa della parte ricorrente, da un sommario esame, ha eccepito la tardività del deposito e, comunque, la non completezza rispetto a quanto richiesto.
Con successiva sentenza interlocutoria n. 12814/2009 sono stati disposti ulteriori adempimenti istruttori, rinviando il prosieguo alla pubblica udienza del 25 febbraio 2010.
In prossimità dell’udienza pubblica il Comune ha depositato documentazione e i ricorrenti hanno prodotto memoria difensiva con la quale hanno contestato la non completezza della documentazione depositata dall’Amministrazione comunale in ottemperanza agli incombenti istruttori disposti da questo Collegio, chiedendo una eventuale verificazione tecnica al riguardo.
Alla odierna Pubblica udienza la causa è stata introitata per la decisione.
Motivi della decisione
1. Viene in decisione la controversa e articolata vicenda, meglio descritta in fatto, con la quale i ricorrenti hanno sottoposto all’esame del Collegio la procedura seguita dal Comune di Velletri relativamente al rilascio di un permesso di costruire per la esecuzione dei lavori di realizzazione di un parcheggio, su area privata, procedimento articolato in una serie di atti, che sono stati contestati con i sopra esposti argomentati motivi, basati sulla violazione delle generali regole procedimentali sotto i più vari profili.
2. Nel merito, il ricorso presenta profili di fondatezza sulla base delle seguenti ragioni.
Il Collegio rileva che le argomentazioni avanzate dai ricorrenti nei tre motivi di ricorso dedotti – volti a censurare i profili di illegittimità del permesso di costruire n.187/2006 rilasciato dal Comune alla predetta società M. srl e degli atti del procedimento per l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, per difetto di motivazione e carenza di istruttoria – appaiono condivisibili alla luce di quanto rappresentato e documentato riguardo la concreta situazione.
Emerge in atti che la presentazione dell’istanza n. 29857/2003 da parte della sigra R. (a cui è seguita la voltura della soc. M. srl) è avvenuta successivamente a quella di richiesta di autorizzazione a firma congiunta dei ricorrenti e della sig.ra R. n. 90/96, con evidente sussistenza di posizione di specifico interesse differenziato tra i diversi interessati, sig.ra R. da un lato destinataria del provvedimento autorizzatorio ed Eredi M. dall’altro, anch’essi richiedenti l’assentibilità di un intervento sull’area.
In tale situazione, il Comune di Velletri avrebbe dovuto consentire la partecipazione dei soggetti ricorrenti interessati al procedimento autorizzatorio avviato nei confronti della sola sig.ra R., attesa la particolare situazione di affidamento tutelabile, comunicando l’avvio del procedimento stesso.
In tal senso, l’Amministrazione avrebbe consentito il necessario contraddittorio procedimentale con i soggetti ricorrenti interessati anch’essi alla richiesta e destinati a subire gli effetti diretti del provvedimento finale.
D’altra parte, proprio le circostanze legate alla mancata notifica al sig.M. della lettera del Comune di Velletri in data 31.10.2003 prot. n. 4251 che comunicava la notizia dell’archiviazione dei progetti presentati dagli eredi M. congiuntamente alla sig.ra R. e detta rilevata circostanza da parte del Responsabile del procedimentoche ha inviato di nuovo la comunicazione presso altro indirizzo solo al sig. C.M. – avrebbero dovuto essere tenute in considerazione dal Comune ai fini del procedimento attesa la non conoscenza dell’evolversi dello stesso da parte dei ricorrenti pure coinvolti. La comunicazione dell’avvio del procedimento ai detti ricorrenti avrebbe potuto consentire la partecipazione di tutti i soggetti coinvolti alla realizzazione edilizia favorendo la collaborazione degli interessati per incidere sulla determinazione finale anche per un eventuale possibile accordo tra le parti per la formazione del provvedimento conclusivo.
Al riguardo, occorre richiamare i principi generali in tema di partecipazione procedimentale di cui alla legge n. 241 del 1990 e succ. mod. che hanno lo scopo di assicurare l’acquisizione corretta e imparziale degli interessi privati coinvolti nell’esercizio del pubblico potere. Essi devono essere intesi quali canoni interpretativi che governano il procedimento amministrativo garantendo il principio di trasparenza e partecipazione e nel rispetto dei doveri di correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa.
Né varrebbe obiettare che non sussiste la violazione dell’art. 7 della Legge n. 241 del 1990 ove sia carente la comunicazione di avvio in relazione a procedimenti amministrativi avviati ad istanza del ricorrente, come quello in questione, atteso che tale obbligo sussiste invece per l’Amministrazione nelle ipotesi nelle quali si evidenzino specifiche ragioni di giustizia e procedimentali volte a farlo estendere anche nei confronti dei soggetti, individuati o facilmente individuabili, che dal provvedimento finale possano ricevere pregiudizio, come nella specie, laddove il provvedimento autorizzatorio per la medesima area e intervento edilizio è stato richiesto da distinti soggetti titolari di specifica situazione, interesse e qualificata aspettativa (cfr.Cons.Stato, sez. IV, 16 marzo 2010, n. 1535; idem, sez. IV, 14 maggio 2010, n. 3024).
Né l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 21 octies, Legge 7 agosto 1990, n. 241, ha dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato; d’altra parte non emerge anche dal permesso di costruire assentito la indicazione di specifico interesse pubblico prevalente rispetto agli interessi di parte ricorrente in luogo di una più completa e meditata volontà dell’Amministrazione procedente, con conseguente fondatezza delle censure sul difetto motivazionale e non adeguatezza istruttoria.
Dalla suesposta fondatezza delle censure riguardo la violazione delle regole procedimentali per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, per difetto di motivazione e carenza di istruttoria deriva l’accoglimento del ricorso, con assorbimento di ogni altro profilo di gravame non espressamente esaminato in quanto ritenuto ininfluente e irrilevante ai fini della decisione; conseguentemente, vanno annullati gli atti impugnati.
Quanto alla domanda di risarcimento dei danni la stessa non può essere accolta in quanto genericamente formulata: difetta una effettiva prospettazione del danno emergente sicchè, per tale capo, la domanda va rigettata per difetto di argomentazione e prova non essendo utilizzabile il potere del giudice di far luogo a criteri equitativi per colmare carenze imputabili alla parte.
La particolarità del caso consente di far luogo alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sez. II bis, pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Respinge la domanda di risarcimento dei danni.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2010 con l’intervento dei Magistrati:
Eduardo Pugliese, Presidente
Antonio Vinciguerra, Consigliere
Mariangela Caminiti, Primo Referendario, Estensore
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.