Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente, articolazione territoriale di associazione per la tutela dei diritti dei consumatori ed utenti iscritta nel registro di cui all’art. 137 del d. lgs. n. 206 del 2005 nonché nel registro nazionale delle associazioni di promozione sociale di cui all’art. 7 della legge n. 383 del 2000, ha chiesto accertarsi l’illegittimità del diniego opposto dal Comune intimato in relazione alla istanza di accesso a documenti amministrativi di cui alla nota datata 8 Settembre 2010 e protocollata il 14.09.2010.
Al riguardo, la ricorrente premette di sostenere da anni le ragioni giuridiche di numerosi cittadini destinatari di un’intensa attività, intrapresa dal Comune intimato, rivolta alla riscossione di canoni per depurazione, con sanzioni a carico degli inadempienti, fino alla sospensione del servizio idrico.
Con la nota in questione, dopo aver premesso di aver ricevuto diverse segnalazioni da parte di utenti che lamentavano sia una incongrua rateizzazione, nonostante il regolamento comunale consenta fino a 12 rate, sia la sospensione del servizio idrico nonostante richieste di rateizzazione ed addirittura il pagamento di alcune rate, per di più in assenza di verbali di distacco, fino a casi di taglio materiale dei tubi dai tombini di derivazione, l’associazione, al fine di accertare se l’attività del Comune sia incorsa in disparità di trattamento tra utenti, e, in caso negativo, di tutelare, anche in sede giurisdizionale, gli interessi degli associati, ha formalizzato richiesta di accesso alla seguente documentazione amministrativa: a) criteri adottati e/o direttive impartite per la graduazione delle sospensioni delle forniture idriche, b) verbali delle sospensioni delle forniture idriche dal mese di aprile 2010 in poi ovvero, in mancanza, ordini di servizio effettuati al personale addetto alle sospensioni, c) domande di rateizzazione presentate dagli utenti nel periodo da gennaio a settembre 2010, d) provvedimenti comunali di concessione o diniego della rateizzazione, e) tabulati inviati da P.I. relativi ai versamenti eseguiti per canoni idrici o rate degli stessi nel periodo da gennaio a settembre 2010, f) verbale (ovvero relazione di servizio) relativo al taglio delle tubature di raccordo con il tombino pubblico.
Ma con nota prot. 5546 del 13 Ottobre 2010, ricevuta il 19 Ottobre 2010, il Comune di Santa Domenica Vittoria ha respinto la richiesta, adducendo che l’associazione mirerebbe ad un indiscriminato e perciò inammissibile controllo generalizzato sull’attività dell’Amm.ne.
Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 15.11.2010 e depositato in data 15.12.2010, la ricorrente ha lamentato l’illegittimità del diniego per violazione dell’art. 22 della legge n. 241/90, anche in relazione all’art. 26 della legge n. 383/2000.
Il Comune di Santa Domenica Vittoria si è costituito in giudizio, ed ha eccepito la carenza di legittimazione attiva della ricorrente per mancata rappresentatività della generalità dei cittadini e l’inammissibilità (recte infondatezza) del ricorso, in quanto la ricorrente avrebbe di mira un controllo di tipo ispettivo delle modalità di gestione delle morosità da parte del Comune.
Alla camera di consiglio del 9 febbraio 2011, sentiti i difensori delle parti come da relativo verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
I. Preliminarmente il Collegio deve prendere in esame l’eccezione in rito formulata dalla Difesa del Comune, ma la ritiene infondata, essendo, al contrario, ammissibile il ricorso, proposto da un’articolazione territoriale di associazione rappresentativa dei diritti ed interessi dei consumatori e utenti iscritta nel registro di cui all’art. 137 del d. lgs. n. 205 del 2005 (Codice del consumo), nonché nel registro di cui all’art. 7 della legge n. 383 del 2000 delle associazioni di promozione sociale, la quale, in coerenza con gli scopi statutari, agisce per ottenere l’accesso a documenti amministrativi la cui conoscenza è necessaria per la tutela, anche giurisdizionale, delle posizioni giuridiche soggettive di cittadini e consumatori.
In particolare, la ricorrente ha prodotto in copia il Registro Naz.le delle associazioni di promozione sociale, ove al n.145 risulta iscritta l’Unione Nazionale Consumatori; ai sensi dell’art. 7 della legge n. 383 del 2000, l’iscrizione delle associazioni a carattere nazionale comporta l’automatica iscrizione dei relativi livelli di articolazione territoriale e circoli affiliati.
La ricorrente ha altresì prodotto in copia lo Statuto del Comitato Locale di Messina dell’Unione Nazionale Consumatori, della quale è organo periferico, ove vengono (all’art.2) individuati gli scopi, tra i quali quelli di rappresentare e tutelare gli interessi dei consumatori, intesi anche come utenti di servizi pubblici e privati, difendendo anche giudizialmente i loro diritti, assistendoli nei rapporti con fornitori di beni e servizi, svolgendo altresì attività connessa a tali scopi, ivi incluso contribuire a riequilibrare la posizione di debolezza contrattuale ed economica del consumatore.
Pertanto, risultano anzitutto rispettati i criteri individuati da questa Sezione (cfr, da ultimo, sentenza n. 4325/2010 del 2.11.2010) con specifico riferimento alla legittimazione ad agire delle associazioni di consumatori ed utenti inserite nell’elenco di cui all’art.137 D.L.vo 6.9.2005 n.206 (codice del consumo).
La Sezione ha infatti reiteratamente affermato che la legittimazione riconosciuta dal codice in correlazione ai diritti di cui all’art.2 del codice medesimo, per quanto ampia, non può estendersi a qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente sui cittadini, e va comunque indagata sulla base delle indicazioni statutarie, per cui, in presenza di eccezione di controparte, è onere dell’Associazione (o relativa articolazione territoriale) produrre copia dell’atto costitutivo ovvero dello statuto, al fine di comprovare sia la soggettività giuridica e quindi la capacità processuale del Presidente dell’articolazione regionale che ha sottoscritto il ricorso e conferito il relativo mandato, sia l’interesse specifico della ricorrente in funzione della posizione di rappresentatività degli utenti, aspetto che si può desumere solo dalla verifica dalle finalità statutarie.
Ebbene, la ricorrente ha, come detto, prodotto lo statuto, dal quale si desumono sia le finalità sia la legale rappresentanza, attribuita al Presidente dall’art.10.
Quanto alla capacità processuale del Presidente dell’articolazione regionale che ha sottoscritto il ricorso e conferito il relativo mandato, quindi, nulla quaestio.
Quanto all’interesse specifico della ricorrente alla proposizione del presente ricorso, soccorrono i condivisibili principi recentemente affermati dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Ter, con la sent. n. 32099/10 del 02/09/2010.
Dopo aver premesso che, per indirizzo giurisprudenziale consolidato (condiviso, peraltro, da questa Sezione), le associazioni esponenziali dei diritti ed interessi dei consumatori e utenti non hanno un diritto ad un controllo generalizzato sull’operato delle pubbliche amministrazioni, e ciò in quanto il loro particolare status non autorizza alcuna deroga ai principi in materia di accesso ai documenti amministrativi scolpiti negli artt. 22 ss. della legge n. 241 del 1990, segnatamente a quello che impedisce di configurare l’accesso come un’azione popolare, il Tar Lazio ne trae la conseguenza che, anche quando esercitato da un ente esponenziale di interessi diffusi particolarmente qualificato in quanto iscritto nel registro di cui all’art. 137 del Codice del consumo, l’accesso non può prescindere dall’accertamento di un interesse differenziato e qualificato nonché connotato da attualità e concretezza.
Di conseguenza, da un lato, nega in capo alle associazioni dei consumatori iscritte nel registro di cui all’art. 137 del codice del consumo un potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano preliminari verifiche in ordine al corretto esercizio di una funzione amministrativa, dall’altro, coniugando la disciplina contenuta nel predetto codice con quella degli artt. 22 ss. della legge n. 241 del 1990, afferma l’ostensione in favore delle associazioni dei consumatori e utenti dei documenti amministrativi relativi a pubbliche funzioni o servizi pubblici rivolti ai consumatori e utenti, che incidono, in via diretta ed immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sui loro interessi, precisando altresì che, ai sensi dell’art. 26 della legge n. 383 del 2000, alle associazioni di promozione sociale è riconosciuto il diritto di accesso ai documenti amministrativi disciplinato dall’art. 22, comma 1, della legge n. 241 del 1990, con la espressa previsione che "ai fini di cui al comma 1 sono considerate situazioni giuridicamente rilevanti quelle attinenti al perseguimento degli scopi statutari delle associazioni di promozione sociale".
Applicando i superiori, condivisibili, principi al ricorso in esame, da un canto, poiché l’art. 22, comma 1, lett. b) della legge n. 241 del 1990 attribuisce la qualifica di "interessati" all’accesso ai soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento del quale è chiesto l’accesso, deve concludersi per la piena ammissibilità del gravame, in quanto proposto da articolazione territoriale di un’associazione portatrice degli interessi diffusi dei consumatori ed utenti, tra i cui scopi statutari vi è la tutela di posizioni giuridiche soggettive degli stessi consumatori e utenti, di guisa che non può negarsi vi sia l’interesse, diretto, concreto ed attuale, suscettibile di azione in sede giurisdizionale anche in forma collettiva, "alla inibizione di specifiche condotte adottate contra legem in spregio dei diritti degli utenti….. o al ristoro dei pregiudizi patrimoniali conseguenti (così TAR Lazio, sent. n. 32099/10 cit.)".
Nel caso specifico, a conferma dell’attualità e concretezza dell’interesse, si deve rilevare che, come comprovato dalla documentazione prodotta dallo stesso Comune, l’associazione ricorrente ha formalizzato domanda di accesso come ultima di una lunga serie di attività poste in essere a tutela degli utenti del Comune intimato e rivolte alla contestazione della legittimità di avvisi di pagamento relativi a forniture idriche per annualità ormai prescritte, inclusivi di canone di depurazione non dovuto in mancanza di impianti di depurazione, per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale n.335/2008, avvisi seguiti dapprima dalla minaccia di distacco del contatore, e, successivamente, dalla sospensione dell’erogazione idrica ad alcuni utenti.
Peraltro, l’ammissibilità del gravame emerge anche dalla previsione dell’art. 2 dello statuto dell’associazione ricorrente che, come detto, ed in linea con quanto previsto dagli artt. 26 e 27 della legge n. 383 del 2000, individua tra gli scopi dell’associazione quello di tutelare i diritti di consumatori ed utenti di servizi pubblici e privati, con la specifica finalità di riequilibrio delle posizioni di debolezza economica degli utenti.
Poiché l’art. 26 della legge n. 383 del 2000 considera situazioni giuridicamente rilevanti quelle attinenti al perseguimento degli scopi statutari, ne discende l’ammissibilità dell’odierno gravame proposto per l’attuazione del diritto di accesso a documenti amministrativi la cui conoscenza è necessaria per la promozione di iniziative ed azioni a tutela degli interessi dell’associazione e di quelli collettivi di cui l’associazione è esponenziale (cfr. TAR Lazio, sent. n. 32099/10 cit.).
II. Accertata la legittimazione processuale e l’interesse a ricorrere in capo alla ricorrente, nel merito il ricorso si palesa in parte fondato, nei termini e limiti di seguito precisati.
La ricorrente ha formalizzato richiesta di accesso alla seguente documentazione amministrativa: a) criteri adottati e/o direttive impartite per la graduazione delle sospensioni delle forniture idriche, b) verbali delle sospensioni delle forniture idriche dal mese di aprile 2010 in poi ovvero, in mancanza, ordini di servizio effettuati al personale addetto alle sospensioni, c) domande di rateizzazione presentate dagli utenti nel periodo da gennaio a settembre 2010, d) provvedimenti comunali di concessione o diniego della rateizzazione, e) tabulati inviati da P.I. relativi ai versamenti eseguiti per canoni idrici o rate degli stessi nel periodo da gennaio a settembre 2010, f) verbale (ovvero relazione di servizio) relativo al taglio delle tubature di raccordo con il tombino pubblico.
Nell’ambito della medesima istanza sono state precisate la natura di ente esponenziale dell’associazione istante, nonché le finalità della richiesta di ostensione.
Al fine di dirimere la controversia, che vede il Comune opporre il divieto di controllo generalizzato dell’attività amministrativa, il Collegio ritiene di far uso degli stessi argomenti già vagliati al fine di accertare la legittimazione processuale in capo alla ricorrente stessa.
La ricorrente ha evidenziato di aver ricevuto numerose segnalazioni da parte di utenti in ordine a molteplici violazioni della disciplina vigente in tema di servizio idrico, e precisamente: sarebbero stati inoltrati avvisi di pagamento relativi a forniture idriche per annualità ormai prescritte, inclusivi di canone di depurazione non dovuto in mancanza di impianti di depurazione, per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale n.335/2008, avvisi seguiti dapprima dalla minaccia di distacco del contatore, e, successivamente, dalla sospensione dell’erogazione idrica ad alcuni utenti.
L’attività di sospensione evidenzierebbe a sua volta numerosi profili di criticità, in funzione dei criteri (arbitrari o meno) seguiti nella scelta dei cittadini penalizzati, delle modalità di distacco, della sospensione delle forniture idriche nonostante l’intervenuto pagamento di parte del debito rateizzato, della incompletezza dei verbali relativi alle operazioni di distacco.
L’accesso è stato esercitato dalla ricorrente nella qualità di ente esponenziale di interessi diffusi regolarmente iscritta nel registro di cui all’art. 137 del codice del consumo nonché in quello di cui all’art. 7 della legge n. 383 del 2000, interessata, in specifica attuazione degli scopi statutari, a verificare la sussistenza delle condizioni per la proposizione di iniziative, anche giudiziali, tese ad opporsi ad eventuali condotte contra legem da parte dell’Amministrazione.
Per gli argomenti già sopra favorevolmente delibati circa l’ammissibilità del ricorso, il diniego dell’accesso si appalesa illegittimo, in quanto la ricorrente non mira ad un controllo indifferenziato sull’attività del Comune, bensì ad acquisire specifiche mirate informazioni volte a verificare il comportamento del Comune, fornitore del servizio idrico, nella fase patologica del rapporto, ed in particolare, se l’Amm.ne abbia fatto ricorso a strumenti coercitivi (quali la sospensione della fornitura idrica) nonostante la inesigibilità, totale o parziale, dei crediti.
III. Circa l’ambito di ostensibilità della documentazione relativa ai rapporti tra utenti e gestore del servizio idrico, occorre tuttavia effettuare alcune precisazioni.
Nell’ambito della documentazione richiesta, nessuna obiezione può essere fatta circa i "criteri adottati e/o direttive impartite per la graduazione delle sospensioni delle forniture idriche" nonché circa i " tabulati inviati da P.I. relativi ai versamenti eseguiti per canoni idrici o rate degli stessi nel periodo da gennaio a settembre 2010", documentazione di carattere generale, necessaria all’Associazione per valutare la correttezza ed imparzialità nel comportamento dell’Amm.ne.
Pertanto, il ricorso è fondato, in parte qua, ed il diniego illegittimo, dovendo il Comune consentire l’accesso alla citata documentazione, a meno che non dichiari espressamente di non aver provveduto a redigere i "criteri" (ossia precisando che non esiste un documento incorporante gli stessi e del quale quindi non possa, a priori, postularsi di accessibilità).
Qualche precisazione è invece necessaria con riferimento alla restante documentazione, vale a dire "verbali delle sospensioni delle forniture idriche dal mese di aprile 2010 in poi ovvero, in mancanza, ordini di servizio effettuati al personale addetto alle sospensioni; domande di rateizzazione presentate dagli utenti nel periodo da gennaio a settembre 2010; provvedimenti comunali di concessione o diniego della rateizzazione; " nonché al "verbale (ovvero relazione di servizio) relativo al taglio delle tubature di raccordo con il tombino pubblico".
Trattasi, infatti, di documentazione strettamente attinente ai rapporti di fornitura idrica con singoli utenti, i quali potrebbero non essere iscritti all’Associazione, ed il cui contenuto potrebbe rientrare -anche in parte- nel novero degli atti sottratti al diritto di accesso per ragioni di riservatezza.
A tal fine, occorre ricordare brevemente i principi affermati da questa Sezione con recente sentenza del 22 ottobre 2010, n. 4228, con la quale si è ricordato che il legislatore è intervenuto sulla legge n. 241/1990 apportandovi le necessarie integrazioni e modifiche con ulteriore L. n. 15/2005, per cui il quadro normativo che ne risulta rappresenta l’ultima tappa di una evoluzione legislativa, dottrinaria e giurisprudenziale, che, partendo dalla originaria formulazione della L. 241, e dalla originaria L. 675/1996 sulla privacy, definisce ormai in maniera compiuta il delicato rapporto tra diritto di accesso e diritto alla riservatezza di taluni dati; in particolare, secondo la giurisprudenza, pur dovendosi ammettere in generale che le necessità difensive, riconducibili al principi di tutela fissati dall’art. 24 Cost., debbano ritenersi prevalenti rispetto a quelle della riservatezza, è anche vero (ciò discendendo dal comma 7 dell’art. 24, l. n. 241 del 1990, secondo cui "deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici" e che "nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile") che il legislatore ha chiaramente specificato come non bastino esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l’accesso, dovendo quest’ultimo corrispondere ad una effettiva necessità di tutela di interessi che si assumano lesi; tutela ammessa solo nei limiti in cui sia la conoscenza di documenti, contenenti "dati sensibili e giudiziari", sia strettamente indispensabile.
Occorre, in proposito, ricordare che l’art. 24, l. n. 241 del 1990, come sostituito dall’articolo 16, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, individua alcuni casi di possibile sottrazione all’accesso di documenti amministrativi, e, tra gli altri (lett. d), quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono, precisando al successivo comma 7 che deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi (nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari) nei limiti in cui sia strettamente indispensabile.
Ora, le domande di rateizzazione dei debiti ed i connessi provvedimenti di accoglimento o diniego da parte del Comune creditori ben potrebbero contenere il riferimento a circostanze personali o familiari tali da poter aver natura di dati sensibili (quali, ad esempio, difficoltà economiche derivanti da stato di disoccupazione ovvero da presenza di altri debiti, cessioni dello stipendio, esistenza di situazioni di disagio sociale ovvero stato di salute dei richiedenti o loro familiari) i quali pertanto debbono essere mantenuti riservati.
Peraltro, non può ritenersi che tali documenti siano assolutamente indispensabili per la tutela in giudizio degli iscritti, i quali sono in possesso di tali documenti (ciascuno individualmente): quindi, ove la doglianza afferisca, ad esempio, al distacco dell’utenza nonostante la proposizione (ed eventuale accoglimento) di un piano di rientro del debito (onorato o meno), gli interessati sono nelle condizioni di esibire all’Associazione la documentazione necessaria ad agire in giudizio (domande di rateizzazione, provvedimenti del Comune, bollettini di pagamento, verbali di distacco, se rilasciati agli stessi); e in ogni caso, ben possono conferire delega all’Associazione ad accedere agli atti di loro pertinenza in possesso del Comune.
Viceversa, per quanto attiene ai verbali relativi al distacco delle singole utenze, le esigenze di tutela della privacy -sussistenti, qualora nei verbali siano nominativamente individuati i destinatari della sospensione della fornitura a causa della propria morosità- possono essere tutelate senza compromettere quelle di trasparenza e chiarezza dell’azione amministrativa, volte alla conoscenza dei criteri di scelta delle utenze da distaccare, facendo applicazione del condivisibile orientamento espresso da T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 27 dicembre 2010, n. 38731, secondo il quale, qualora la documentazione relativa a terzi contenga dati sensibili, se ne può comunque consentire l’accesso previo annerimento dei dati anagrafici dei titolari, così da rendere conoscibile la sola vicenda di interesse del richiedente l’accesso, oggettivamente considerata.
Anche limitatamente a tali aspetti il ricorso deve, dunque, essere accolto con conseguente ordine all’amministrazione di consentire l’accesso con le richiamate modalità.
IV. Conclusivamente, il provvedimento di diniego deve essere annullato, e deve conseguentemente essere ordinato al Comune di Santa Domenica Vittoria di permettere l’accesso ai documenti amministrativi di cui in parte motiva, con le modalità ivi prescritte, entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione, se antecedente, della presente decisione.
In attuazione del principio di soccombenza, il Comune di Santa Domenica Vittoria deve essere condannato a rifondere in favore della associazione ricorrente le spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, Sez. III^, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini meglio precisati in motivazione.
Condanna il Comune di Santa Domenica Vittoria a rifondere in favore della associazione ricorrente le spese di giudizio che si liquidano in complessivi euro 1.500 (millecinquecento/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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