Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente, nominata nel 2005 Presidente del Comitato Provinciale di Terni dell’Associazione Croce Rossa Italiana, e poi Commissario provinciale, ha impugnato l’ordinanza in data 29 dicembre 2009 con la quale il Commissario Straordinario ha disposto la sua sostituzione con la sig.ra A.P., Commissario del Comitato locale di Orvieto.
Avverso il predetto provvedimento e la presupposta nota dell’1 dicembre 2009 di comunicazione dell’avvio del procedimento (avente allegata la comunicazione del Commissario regionale) deduce i seguenti motivi di diritto:
1) Violazione degli artt. 18 e 97 della Costituzione; violazione degli artt. 3, 8 e 10 della legge n. 241 del 1990; violazione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità ed irragionevolezza, disparità di trattamento, sviamento.
Il provvedimento gravato origina da un procedimento avviato dal Commissario regionale che, in più occasioni, ha dimostrato di avere motivi di risentimento con gli altri rappresentanti a livello regionale dell’associazione. Di tale situazione di diffusa conflittualità locale il Commissario nazionale avrebbe dovuto tenere conto prima di adottare il provvedimento di sostituzione. Ed invece è stato assegnato alla ricorrente un termine molto breve per presentare le proprie controdeduzioni; inoltre il fatto stesso che il provvedimento sia stato adottato in tempi strettissimi è indice significativo di carenza di istruttoria e di sviamento.
Il provvedimento gravato è inoltre affetto da vizio motivazionale, non avendo tenuto in adeguata considerazioni le controdeduzioni della ricorrente, che dovevano essere valutate in contraddittorio con i rilievi mossi dal Commissario regionale.
Appare altresì evidente la manifesta illogicità ed irragionevolezza dell’ordinanza commissariale, che ha valorizzato i rilievi del Commissario regionale, la cui infondatezza era stata puntualmente dimostrata nelle controdeduzioni della ricorrente.
Occorre inoltre considerare che la direttiva con la quale il Commissario Nazionale ha chiesto ai vertici della C.R.I. di astenersi dal partecipare a competizioni elettorali è intervenuta dopo la candidatura della ricorrente ad una lista civica; la stessa non è peraltro risultata eletta.
Appare inoltre ben strano che il Commissario Straordinario nazionale, nominato per riportare in equilibrio i conti della C.R.I., abbia rimosso dall’incarico l’unico Commissario la cui gestione si era dimostrata così efficiente da concludersi con un avanzo di bilancio.
2) Violazione degli artt. 18 e 97 della Costituzione; violazione del d.P.C.M. di nomina del Commissario straordinario del 30 ottobre 2008 e del d.P.C.M. 12 dicembre 2009 di proroga della nomina; carenza di potere; eccesso di potere per difetto dei presupposti di urgenza e contingibilità e difetto di istruttoria.
La sostituzione degli organi di una persona giuridica con un organo straordinario, di nomina eteronoma, deve considerarsi fattispecie eccezionale; conseguentemente, il soggetto cui siano conferiti poteri eccezionali ha l’obbligo di esercitarli entro i ristretti limiti delle proprie attribuzioni e per le finalità per le quali è stata disposta la sua nomina.
Nel caso di specie il Commissario Straordinario è stato nominato con l’ordinanza del 30 ottobre 2008 al dichiarato scopo di "garantire una corrente ed efficiente gestione, anche in vista della riorganizzazione dell’ente"; tale essendo il mandato conferito al Commissario, non vi era alcuna ragione per procedere alla sostituzione della ricorrente, che, unica in Umbria, aveva dimostrato le proprie capacità gestionali, assicurando l’equilibrio del proprio bilancio, anche assumendo decisioni duramente osteggiate dalle organizzazioni sindacali, sulle quali, invece, e con evidente sviamento, viene fondato il provvedimento di sostituzione.
3) Violazione degli artt. 18 e 97 della Costituzione; violazione del’art. 11 dell’allegato al d.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97 (Statuto della C.R.I.), nella considerazione che la suindicata norma statutaria vieta che possano attribuirsi alla medesima persona più incarichi all’interno dell’associazione. Ne consegue che la sig.ra Petrangeli, rivestendo la carica di Commissario locale di Orvieto, non può assumere quella di Commissario provinciale di Terni per evidente incompatibilità.
Si sono costituite in giudizio la C.R.I. e la controinteressata sig.ra Petrangeli argomentatamente chiedendo la reiezione del ricorso; la controinteressata ha altresì eccepito l’incompetenza territoriale del T.A.R. dell’Umbria.
Con successivi motivi aggiunti l’avv. R. ha impugnato l’ordinanza commissariale n. 0436/10 del 24 agosto 2010 con la quale il Commissario Straordinario della C.R.I., in ottemperanza dell’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 agosto 2010, n. 3875, di reiezione (in riforma dell’ordinanza 10 marzo 2010, n. 34 di questo Tribunale Amministrativo) della domanda cautelare, ha reinsediato la sig.ra Petrangeli quale Commissario del Comitato provinciale di Terni, deducendo i seguenti ulteriori motivi:
4) Invalidità derivata dall’ordinanza commissariale n. 415/2009, nella considerazione che l’atto impugnato si qualifica come confermativo dell’ordinanza già impugnata con il ricorso introduttivo; è pertanto affetto dagli stessi vizi che inficiano la legittimità dell’atto presupposto e viene censurato per gli stessi motivi, alla cui esposizione si rinvia.
5) Violazione dell’art. 21 nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità ed irragionevolezza, disparità di trattamento, sviamento.
Nel riformare l’ordinanza cautelare di questo Tribunale Amministrativo, il Consiglio di Stato non ha valutato il fumus boni iuris del ricorso, ma si è limitato a disattendere la motivazione di accoglimento della misura cautelare in considerazione del disposto differimento dell’udienza già fissata per il merito.
All’udienza del 26 gennaio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. – Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di incompetenza territoriale del T.A.R. Umbria, sollevata dalla controinteressata con la memoria del 10 giugno 2010, nell’assunto che l’ordinanza impugnata è stata adottata dal Commissario Straordinario della C.R.I., ed ha efficacia sull’intero territorio nazionale, spettando dunque la cognizione della controversia al T.A.R. Lazio, sede di Roma.
L’eccezione, a prescindere dalla sua fondatezza, è anzitutto inammissibile.
Ed invero, nel regime processuale antecedente al nuovo codice del processo amministrativo (di cui al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), entrato in vigore il 16 settembre 2010, l’incompetenza territoriale del T.A.R. adito dal ricorrente non poteva essere denunciata mediante una mera eccezione processuale dedotta con memoria neppure notificata alla controparte, essendo invece necessario a tale fine l’instaurazione del procedimento di regolamento di competenza nei termini stabiliti (ai sensi dell’art. 31 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034).
Né può assumere valore la circostanza per cui detta controversia viene trattata nel vigore del nuovo regime processuale, in cui è delineato un diverso regime di competenza territoriale inderogabile, il cui difetto è rilevabile anche d’ufficio in primo grado. Ed infatti, secondo l’insegnamento di Cons. Stato, Ad. Plen., 7 marzo 2011, n. 1, la nuova disciplina della competenza, ivi compresi i modi di rilevabilità di cui all’art. 15 del cod. proc. amm., è applicabile, in forza di un generale principio di certezza giuridica e di affidamento legislativo (desumibile dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale) solo ai processi instaurati sotto la sua vigenza, e cioè a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, dovendosi intendere "instaurati" i ricorsi per i quali a tale data sia intervenuta la prima notifica alle controparti con cui si realizza la "proposizione del ricorso".
2. – Procedendo dunque alla disamina del merito del ricorso, con il primo motivo si deduce l’illegittimità del provvedimento di sostituzione dell’avv. R. da Commissario del Comitato provinciale di Terni, contestandosene le ragioni poste a fondamento (desumibili essenzialmente dalla comunicazione del Commissario regionale del 27 novembre 2009, allegata alla comunicazione di avvio del procedimento del successivo 1 dicembre), senza tenere adeguatamente conto della rappresentazione dalla medesima fornita in sede di partecipazione procedimentale, in violazione, tra l’altro, dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, ed incorrendo in difetto di istruttoria.
L’articolata censura non appare meritevole di positiva valutazione, e va dunque disattesa.
Per chiarezza di esposizione, è opportuno evidenziare che l’ordinanza commissariale n. 041509 del 29 dicembre 2009 perviene alla decisione di sostituire il Commissario provinciale di Terni nella considerazione che: a) le controdeduzioni presentate dalla ricorrente "non supera(no)- completamente le contestazioni formulate di cui alla richiamata nota del Commissario Regionale C.R.I."; b) è venuto meno il rapporto fiduciario intercorrente con il Commissario straordinario dell’ente; c) sussiste un "clima di elevata conflittualità interna alla C.R.I. Umbra che impone un rinnovamento ai vertici al fine di ristabilire l’equilibrio necessario a garantire efficienza ed efficacia all’azione C.R.I. sul territorio".
Tale corredo motivazionale non appare scalfito dai vizi dedotti.
E’ infatti anzitutto incontestata la condizione di conflittualità a livello di organi locali dell’associazione; e non assume rilievo indagare sulla circostanza di chi ne sia stato artefice o responsabile, anche perché contestualmente al provvedimento gravato, con ordinanza commissariale n. 041609 (sempre del 29 dicembre 2009), è stato sostituito anche il commissario regionale (Dante Siena) con il sig. Paolo Scura.
Quanto al venire meno del rapporto fiduciario, giova muovere dalla considerazione che il provvedimento di nomina del Commissario straordinario (dr. F.R.) del 30 agosto 2008 (come pure quello successivo di conferma del 12 dicembre 2009) gli attribuisce "poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione, fino alla ricostituzione degli organi statutari". Tali poteri sono stati esercitati anche mediante lo scioglimento degli organi statutari dei Comitati regionali, provinciali e locali con attribuzione dell’incarico di Commissario ai rispettivi Presidenti, salvo diversa successiva disposizione (ordinanza commissariale del 14 novembre 2008).
Ciò consente di inferire non solo che la ricorrente, al momento del provvedimento di sostituzione, era Commissario del Comitato provinciale di Terni (e non dunque espressione dei delegati locali dell’associazione), ma anche che il suo incarico, portato di una designazione diretta del Commissario Straordinario, doveva ritenersi improntato all’elemento fiduciario, all’intuituspersonae, il cui venire meno ne legittimava la sostituzione.
La circostanza del carattere fiduciario dell’incarico di Commissario provinciale, per il suo carattere assorbente ogni specifica valutazione, consente al Collegio di non soffermarsi sulle singole contestazioni mosse alla ricorrente dall’allora Commissario regionale e sulle conseguenti difese dalla medesima articolate, salvo una precisazione in punto di fatto, relativa alla candidatura della ricorrente alle elezioni provinciali. La direttiva del Commissario Straordinario che rappresentava, in via preventiva, l’intendimento di sostituire i Commissari di Comitato candidati, risale al 30 aprile 2009, mentre il termine per la presentazione (e quindi anche per la revoca) delle candidature scadeva il 9 maggio 2009, secondo quanto allegato dalla controinteressata, e non contestato dalla ricorrente.
Il carattere fiduciario dell’incarico si riflette, essenzialmente, nel giudizio di affidabilità espresso attraverso la nomina, indicativo della fiducia sulla capacità del nominato di rappresentare gli indirizzi e gli obiettivi di chi l’ha designato, orientando l’azione dell’organo nel quale si trova ad operare in senso quanto più possibile conforme agli interessi di chi gli ha conferito l’incarico.
Neppure può parlarsi del mancato rispetto del contraddittorio procedimentale, in quanto, secondo il prevalente indirizzo giurisprudenziale, l’obbligo di prendere in considerazione il contributo partecipativo del privato ai sensi dell’art. 10 della legge generale sul procedimento non comporta la necessità di una puntuale confutazione delle argomentazioni svolte dalla parte privata, dovendosi valutare la sufficienza della motivazione in relazione all’ampiezza dei poteri affidati all’Amministrazione, tenendo conto che ciò che rileva è la congruità della decisione e della motivazione in rapporto alle risultanze istruttorie complessivamente acquisite (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2008, n. 17; T.A.R. Liguria, Sez. II, 11 aprile 2008, n. 543; T.A.R. Toscana, Sez. III, 3 giugno 2009, n. 948).
Nella prospettiva della natura fiduciaria del rapporto tra Commissario straordinario e Commissario locale, evidentemente, il supporto motivazionale dell’ordinanza gravata appare adeguato a spiegare la ragione del non adeguamento agli argomenti difensivi svolti dalla ricorrente.
La rapidità nell’adozione del provvedimento impugnato, risalente al 29 dicembre 2009, non appare poi lesiva dei diritti procedimentali della ricorrente, cui la comunicazione di avvio in data 1 dicembre 2009 aveva attribuito venti giorni per le controdeduzioni, inviate con nota del successivo 21 dicembre.
E’ privo di pregio anche l’assunto della brevità del termine di venti giorni assegnato alla ricorrente per la presentazione delle controdeduzioni; ed invero, in assenza di una specifica disposizione normativa, la giurisprudenza ha ritenuto che il termine deve essere determinato in modo adeguato a consentire al privato di partecipare. Venti giorni possono ritenersi termine congruo, anche in analogia con quanto espressamente previsto dall’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, che, in fase predecisoria, a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, concede un termine di dieci giorni per presentare osservazioni eventualmente corredate da documenti (in termini T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 21 settembre 2006, n. 8192).
3. – Con il secondo mezzo di gravame si torna a lamentare un uso improprio del potere commissariale, che, nella sostituzione della ricorrente, non si sarebbe attenuto al mandato conferitogli con il provvedimento di nomina.
Anche tale censura deve essere disattesa.
Occorre anzitutto precisare che il precedente giurisprudenziale invocato da parte ricorrente (Cons. Stato, Sez. VI, 26 agosto 2003, n. 4832) non appare pertinente perché attiene ai limiti dell’esercizio del potere di scioglimento degli organi ordinari di una persona giuridica, mentre nel caso di specie la sostituzione della ricorrente è intervenuta in un contesto in cui la stessa non era più organo ordinario, costituito in base alle regole che ne governano l’autonomia, ma Commissario, e dunque organo straordinario di nomina eteronoma (lo scioglimento degli organi statutari, già evincibile dal provvedimento in data 30 ottobre 2008 del Presidente del Consiglio dei Ministri, di nomina del Commissario straordinario avv. Rocca, è stato poi esplicitato con l’ordinanza commissariale n. 0108 del 14 novembre 2008).
In ogni caso, la nomina del Commissario straordinario, con attribuzione, come già evidenziato, di poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione, è dichiaratamente finalizzata all’attribuzione del "compito di garantire una corrente ed efficiente gestione, anche in vista della riorganizzazione dell’ente".
In tale prospettiva, la rimozione dello stigmatizzato clima di conflittualità nell’ambito della Regione Umbria, mediante sostituzione di taluni Commissari, deve ritenersi obiettivamente funzionale ad una corrente ed efficiente gestione.
4. – Con il terzo motivo viene poi dedotta la violazione dell’art. 11 dello Statuto della C.R.I., approvato con d.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97, nella considerazione dell’incompatibilità della sig.ra Petrangeli ad essere nominata Commissario provinciale di Terni, risultando la medesima già commissario locale di Orvieto.
Il motivo deve essere disatteso, in quanto il regime di incompatibilità delineato dallo Statuto, con riguardo alla titolarità di più cariche associative, riguarda inequivocabilmente gli organi ordinari, e non anche quelli straordinari, istituiti a seguito del commissariamento dell’associazione italiana della Croce Rossa.
5. – Anche il primo motivo aggiunto, esperito avverso l’ordinanza commissariale n. 043610 del 24 agosto 2010, disponente l’automatico reinsediamento della sig.ra Petrangeli nella carica di Commissario provinciale di Terni, in esecuzione dell’ordinanza 4 agosto 2010, n. 3875 del Consiglio di Stato, Sez. VI, di riforma del provvedimento di questo Tribunale Amministrativo, che aveva concesso la misura cautelare, deve essere respinto.
Con il motivo in questione vengono infatti svolte solamente censure di invalidità derivata dalla illegittimità della presupposta ordinanza commissariale n. 415/09, oggetto del ricorso introduttivo, già disatteso.
6.- Il secondo motivo aggiunto, con il quale, in definitiva, si censura il provvedimento gravato, in quanto avrebbe dato acritica attuazione all’ordinanza del Consiglio di Stato n. 3875 del 4 agosto 2010, di riforma della misura cautelare concessa da questo Tribunale Amministrativo con ordinanza n. 34 del 10 marzo 2010, appare manifestamente infondato, se non anche inammissibile.
Ed invero il Commissario Straordinario, con l’ordinanza del 24 agosto 2010, ha dato doverosa esecuzione all’ordinanza n. 3875/2010 del Consiglio di Stato (di reiezione dell’istanza cautelare proposta in primo grado).
La carenza di interesse si evidenzia peraltro nella prospettiva che la misura cautelare, cui l’Amministrazione si uniformi, non configura mai una radicale consumazione del potere amministrativo, proprio in ragione della sua natura strumentale ed interinale, i cui effetti sono destinati a prodursi ed esaurirsi nelle more della definizione del giudizio nell’ambito del quale la misura cautelare è stata concessa (tra le tante, da ultimo, T.A.R. Lazio, Latina, 17 dicembre 2010, n. 1996).
7. – In conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere respinti, in quanto infondati.
Sussistono tuttavia giusti motivi, in considerazione della peculiarità della vicenda, per compensare tra tutte le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso ed i motivi aggiunti.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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