Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
1. Il col. P.L.M., appartenente al Corpo della Guardia di finanza, in servizio presso l’Ambasciata italiana a Washington quale "esperto", ai sensi dell’art. 4 comma 2 D.L.vo 19 marzo 2001 n. 68 e dell’art. 168 del D.P.R. 5 gennaio 1967 n. 18, presentava istanza intesa ad ottenere la retrodatazione, ai fini economici, del decreto interministeriale 10 marzo 2005, con il quale, con effetto ex nunc, era stato soppresso il posto da lui ricoperto, equiparato a quello di Primo segretario, per istituirne un altro, equiparato a quello di Consigliere.
Con ulteriore decreto interministeriale 30 giugno 1995 il col. M. era stato preposto al nuovo ufficio con decorrenza, ai fini economici, dal 10 marzo 2005.
Il Ministero degli affari esteri riscontrava negativamente l’istanza dell’ufficiale, che proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, deducendo la violazione dei principi costituzionali del diritto di difesa e dell’adeguatezza del trattamento economico alle funzioni espletate; la violazione dell’art. 4 comma 2 D.L.vo n. 68 del 2001 e dell’art. 168 del D.P.R. n. 18 del 1967; l’eccesso di potere, in quanto l’Amministrazione lo avrebbe utilizzato per undici mesi in una posizione(esperto equiparato a Primo segretario) che sarebbe stata riconosciuta dalla stessa Amministrazione non consona al grado di colonnello, conseguito sin dal 1 gennaio 2004.
Richiedeva, pertanto, l’aggiornamento degli emolumenti relativi al periodo 19 aprile 2004- 9 marzo 2005, con accessori di legge.
2. Il T.A.R. del Lazio rigettava il ricorso nella considerazione che l’istituzione del posto è avvenuta in forza dell’art. 168 comma 3 del D.P.R. n. 18/67 che prevede che l’esperto occupa un posto espressamente istituito, sentito il Consiglio di amministrazione, nell’organico dell’ufficio stesso, in corrispondenza, anche ai fini del trattamento economico, a quello di primo segretario o di consigliere o di primo consigliere. Secondo il Tribunale, è solo dopo la espressa istituzione del posto che può intervenire il formale conferimento di incarico, operazione separatamente contemplata nel successivo comma 5 del medesimo art. 168 del DPR n. 18 cit.
Il decreto interministeriale del 10 marzo 2005 ha, secondo il TAR, effetti principali e prioritari sull’assetto degli uffici dell’Amministrazione degli esteri, così come si deduce dall’art. 32 del DPR citato e, pertanto, non può che valere per il futuro. Ne consegue che il trattamento retributivo va parametrato alla posizione vantata dal soggetto nella struttura in cui il medesimo è applicato, che ne connota lo status.
3. Appella il col. M., deducendo avverso l’impugnata sentenza un unico articolato motivo di ricorso:
Violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto del D.L.vo n.68/01 e del DPR n. 18/67. Apoditticità ed insufficienza della motivazione, nonché eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti fattuali e giuridici, travisamento dei fatti e delle risultanze documentali. Illogicità.
Il TAR, nella sua decisione, non avrebbe tenuto conto che il posto istituito e le conseguenti funzioni assolte dal col. M. sarebbero sempre le stesse, cioè quelle di esperto della Guardia di finanza presso l’Ambasciata d’Italia in tutto l’arco temporale 19 aprile 2004- 18 aprile 2006, attribuitegli in base ad una precisa normativa(il D. L.vo n. 68/01) e sulla base di una designazione del Corpo di appartenenza. Se per il Corpo di appartenenza per l’incarico in questione doveva essere designato un ufficiale con il grado di colonnello, ne consegue che l’ufficiale doveva essere inquadrato in un profilo corrispondente a quello di tal grado e cioè di quello di Consigliere.
L’Amministrazione avrebbe, quindi, illegittimamente utilizzato il col. M. in posizione non consona al suo grado, con violazione dei principi di buona amministrazione e di adeguatezza e proporzionalità della retribuzione.
Non sarebbero, inoltre, fondate le ragioni di carenza di stanziamenti di bilancio addotti dall’amministrazione, come pure il riferimento a rilievi della Corte dei conti in altra fattispecie.
4. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione degli affari esteri, per contrastare l’appello proposto in quanto, ai sensi dell’art. 32 del DPR n. 18/67, il posto occupato in un ufficio estero da un esperto è espressamente istituito per quell’esperto una volta che il Consiglio di Amministrazione ne ha approvato la nomina. E, d’altra parte, le funzioni dell’esperto non mutano con l’intervento di una promozione, essendo gli esperti tutti notificati, ai fini formali esterni, esclusivamente come "addetti" della Rappresentanza diplomatica, indipendentemente dal grado rivestito presso l’Amministrazione di appartenenza. Pertanto, nel caso degli esperti, la retrodatazione degli effetti economici corrisponderebbe al mero interesse dei singoli e nona parità di funzioni svolteal superiore interesse pubblico.
Nel caso di specie, peraltro, l’Amministrazione ha ritenuto di far decorrere gli effetti economici dall’adeguamento del posto ricoperto dal col. M. dalla data di istituzione del posto di Consigliere(10 marzo 2005), anziché dalla data di successiva attribuzione del posto stesso(30 giugno 2005), con evidente vantaggio per l’appellante.
5. All’udienza di discussione del 23 febbraio 2010, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. L’appello è diretto avverso la sentenza n. 3043 del 2007 del TAR del Lazio, Sez. I, con la quale è stato rigettato il ricorso proposto dal col. P.L.M. diretto all’ adeguamento del trattamento economico di esperto presso l’Ambasciata d’Italia a Washington.
2. L’appello è infondato e va respinto. Invero, l’art. 168 del DPR n. 18 del 1967 prevede che l’Amministrazione degli affari esteri possa utilizzare nelle Rappresentanze diplomatiche e negli Uffici consolari per l’espletamento di specifici incarichi che richiedano particolare competenza tecnica e ai quali non si possa sopperire con funzionari diplomatici, esperti tratti dal personale dello Stato o da Enti pubblici.
Il terzo comma dell’articolo citato prevede che l’esperto inviato in servizio presso un Ufficio all’estero occupa un posto espressamente istituito, sentito il Consiglio di Amministrazione, in corrispondenza, anche ai fini del trattamento economico, a quello di Primo segretario, Consigliere o Primo Consigliere ovvero di Console aggiunto o Console generale aggiunto.
Il successivo quarto comma prevede che detti incarichi sono conferiti con decreto del Ministro degli affari esteri, sentito il Consiglio di amministrazione del Ministero, di concerto col Ministero del Tesoro e dell’Amministrazione di appartenenza dell’interessato.
L’art. 32 del medesimo D.P.R.(cui l’art. 168 fa rinvio per l’istituzione dei posti di esperto all’estero)prevede, poi, espressamente che l’istituzione e la soppressione dei posti in organico in ciascuna Rappresentanza o Ufficio consolare sono disposte, in relazione alle esigenze di servizio, con decreto del Ministero degli affari esteri di concerto col Ministro del tesoro.
In un primo momento, in sede di prima applicazione dell’art. 168 del DPR n. 18/67, venne operata l’equiparazione del posto di I Consigliere a quelli di Dirigente generale o Dirigente superiore con cinque anni di anzianità nel grado; del posto di Consigliere a quello di dirigente superiore ovvero Primo Dirigente con cinque anni di anzianità nel grado; del posto di Primo Segretario a quello di Primo dirigente e agli altri funzionari con qualifica direttiva.
A seguito del riordino delle qualifiche dirigenziali, operato dal D. Lgs. n. 29 del 1993, con riduzione delle stesse a due soli tipi(Dirigenti generali o di prima fascia e dirigenti o di seconda fascia)per quanto riguarda la nomina ad esperti è stato riservato il posto di Primo consigliere ai soli Dirigenti generali e quello di consigliere ai Dirigenti con cinque anni di anzianità nel grado.
A seguito della entrata in vigore del DPR n. 150/99, che ha istituito il ruolo unico dirigenziale, secondo i nuovi criteri adottati dall’Amministrazione il posto di Primo Consigliere è stato attribuito ai dirigenti di i fascia, quello di consigliere ai Dirigenti di seconda fascia e quello di Primo Segretario ai funzionari di area direttiva(VIII e IX q.f.).
In tale quadro si inserisce la vicenda del col. M., inviato in servizio quale esperto presso l’Ambasciata d’Italia a Washington col grado di tenente colonnello, con equiparazione a Primo segretario e successivamente promosso, a decorrere dal 1 gennaio 2004, al grado di colonnello.
La sua richiesta di vedersi corrispondere il trattamento economico da Consigliere dal momento della sua nomina al grado di colonnello è stata respinta dall’Amministrazione degli esteri, con argomentazioni che il Collegio condivide.
Invero, il posto di esperto in cui il M. era stato incardinato era un posto di funzione corrispondente a Primo segretario. L’utilizzazione di esperti per specifici incarichi ex art. 168 del DPR n. 18/67 corrisponde all’ambito di poteri discrezionali inerenti alla specifica organizzazione dell’Amministrazione, che deve valutare la necessità di istituire e mantenere in funzione il posto di esperto in un suo determinato ufficio e, poi, accertata la necessità della sussistenza di detta esigenza, procedere alla scelta del funzionario ritenuto maggiormente idoneo a ricoprire il relativo posto per il periodo previsto, senza che in ciò possa configurarsi alcuna posizione soggettiva tutelabile(nè di diritto soggettivo né di interesse legittimo)(Cons. Stato, VI sez., n. 221 del 26/1/2006).
Il comma 3 dell’articolo 168 del DPR citato prevede che l’esperto inviato in servizio presso un ufficio estero occupa un posto espressamente istituito, sentito il Consiglio di amministrazione, ai sensi dell’art. 32 dello stesso DPR, secondo cui l’istituzione e la soppressione dei posti di organico sono disposte in relazione alle esigenze di servizio con decreto del Ministro per gli affari esteri di concerto col Ministro del Tesoro.
Ne consegue che l’elevazione del posto di esperto ricoperto dal col. M. dal livello di Primo segretario a quello di consigliere richiedeva una pronuncia del Consiglio di amministrazione del Ministero degli affari esteri e l’emanazione di un decreto interministeriale per l’istituzione del posto di livello più elevato(ex art. 32 del DPR n. 18/67) e di un altro decreto interministeriale per la nomina del M. sul posto di nuova istituzione(art. 168 del DPR cit.).
A tali adempimenti l’Amministrazione ha provveduto, dapprima con il decreto interministeriale 10 marzo 2005 istitutivo, presso la menzionata ambasciata, di un posto di esperto corrispondente, ai fini economici, a quello di Consigliere, con decorrenza dalla data del decreto stesso e, poi, con il decreto interministeriale 30 giugno 2005, attributivo, a decorrere dalla data del 10 marzo 2005, del posto di esperto istituito con il decreto precedentemente indicato, con il previsto trattamento economico da Consigliere. In pari data l’ufficiale è cessato dal posto di esperto corrispondente a quello di Primo segretario, precedentemente ricoperto.
Ritiene il Collegio che, alla luce delle disposizioni normative in materia, l’attività procedimentale dell’Amministrazione non offra il fianco a critiche e che la richiesta di retrodatazione degli effetti economici della attribuzione del nuovo posto di esperto da parte del col. M. non trovi in esse alcun appiglio.
La retrodatazione degli effetti giuridici, invero, come è stato osservato dalla Corte dei conti nel rilievo, in atti, n. 38 del 9/3/2004, relativo a fattispecie analoga, non troverebbe logico fondamento in un interesse pubblico connesso allo svolgimento di funzioni di importanza e valenza più elevate, trattandosi di funzioni già esercitate, sia pure nella posizione di esperto corrispondente a Primo segretario, ma apparirebbe unicamente volta a realizzare l’interesse dell’esperto chiamato a ricoprire il posto di nuova istituzione ad una più elevata retribuzione non corrispondente alla sua collocazione funzionale fino alla data di adozione del decreto istitutivo del nuovo e più elevato posto di esperto.
Né può intervenire, a sostegno della tesi dell’appellante, il richiamo al diritto alla equa e proporzionale retribuzione sancito dalla Costituzione, dal momento che la scelta se istituire o meno il nuovo posto di funzione rientra nella valutazione discrezionale dell’amministrazione circa l’interesse pubblico a tale istituzione e, prima della espressione di volontà in tal senso dell’Amministrazione, da valere per il futuro e non con effetti retroattivi, in quanto non sarebbe legittimo attribuire un trattamento economico per funzioni di livello superiore non svolte, non è configurabile alcuna posizione soggettiva tutelabile del soggetto interessato.
3. Per le suesposte considerazioni, l’appello va rigettato, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in Euro 3000.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, definitivamente pronunciando in ordine al ricorso in appello indicato in epigrafe, lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in Euro 3000,000.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2010 con l’intervento dei Signori:
Costantino Salvatore, Presidente
Goffredo Zaccardi, Consigliere
Anna Leoni, Consigliere, Estensore
Bruno Mollica, Consigliere
Sergio De Felice, Consigliere
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