Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
Il ricorrente, avv. L.N., dipendente a tempo indeterminato presso l’Amministrazione Provinciale di Perugia dal 29 dicembre 2002, con la qualifica di agente di vigilanza, Cat. C, posizione economica C1, ha impugnato dinanzi al T.A.R. dell’Umbria le selezioni interne per progressione verticale per la copertura di cinque posti di tenente (categoria D1) e cinque di capitano (categoria D3) indette dalla Provincia di Perugia (Determinazione Dirigenziale n. 1747 in data 2 marzo 2004), in quanto non è stato ammesso alle selezioni stesse giacché privo degli inerenti requisiti d’accesso, e, cioè, alla prima selezione in quanto non in possesso della anzianità di servizio di anni 3 nella categoria C e del grado di "maresciallo" e alla seconda selezione in quanto non in possesso dell’anzianità di servizio di anni 3 nella categoria D e del grado di "tenente", sostenendo che l’Amministrazione, diversamente da quanto accaduto, avrebbe dovuto:
a) garantire un adeguato accesso dall’esterno alle selezioni stesse;
b) richiedere, per l’accesso al posto di tenente (D1), il diploma di laurea in giurisprudenza ed un’anzianità di servizio quinquennale anziché triennale;;
c) prevedere una prova scritta atta a dimostrare il possesso di adeguate conoscenze culturali e professionali;
d) prevedere la valutazione di titoli culturali;
e) disciplinare preventivamente le modalità di accesso ai posti in questione, apprestando, in particolare, due diverse tipologie di selezione: una pubblica ed una interna;
f) adottare, prima di procedere alle selezioni, un provvedimento di programmazione triennale dei fabbisogni;
g) valorizzare sia il titolo di studio prescritto per i posti a concorso, sia ulteriori elementi di valutazione meritocratici;
h) attribuire valore non preponderante all’anzianità di servizio.
Tutto ciò nel presupposto (dichiarato ma non dimostrato) che se fossero stati banditi concorsi "esterni" (ossia pubblici) il ricorrente avrebbe avuto titoli sufficienti per prendervi parte, laddove le selezioni di progressione interna esigono un’anzianità di servizio che egli non possiede.
L’Amministrazione si è costituita in primo grado controdeducendo articolatamente ed eccependo l’inammissibilità del ricorso per la sua mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati.
Il T.A.R. dell’Umbria con sentenza n. 61 del 2 marzo 2009, disattesa l’eccezione di inammissibilità, ha respinto il ricorso proposto sia con riguardo all’asserito obbligo di procedere ad assunzioni dall’esterno, sia con riferimento all’anzianità di servizio ed al titolo di studi richiesti, sia con riferimento alla asserita mancanza del piano triennale e dei criteri di accesso ai posti in questione.
In particolare, il gravame è stato ritenuto ammissibile, in quanto si tratta dell’impugnazione di concorsi interni non ancora conclusi per cui non esiste alcuna graduatoria dalla quale risultino soggetti controinteressati.
Sempre sul piano preliminare, il Tribunale ha osservato, invece, come non siano ammissibili le censure mosse dal ricorrente, nella parte in cui possano interpretarsi come rivolte contro la decisione, considerata in sé e per sé, di mettere a concorso i posti di cui trattasi, in quanto si tratta di una determinazione discrezionale, impugnabile solo per macroscopica illogicità, non prospettata né dimostrata, ed ha parimenti ritenuto inammissibile per difetto di interesse anche la censura (b) con la quale si è lamentato che per l’accesso al posto di Tenente sia stata richiesta un’anzianità triennale, anziché quinquennale, giacché è pacifico che il ricorrente non possiede nemmeno l’anzianità triennale.
Quanto al merito, il T.A.R. dell’Umbria ha ravvisato l’infondatezza di tutte le censure (segnatamente sub a) con le quali si è prospettata la violazione degli obblighi di procedere a selezioni esterne, in quanto, come affermato dall’Amministrazione resistente, non contestata sul punto, sarebbero inibite dall’art. 3, commi 53 e 60 della legge 24 dicembre 2003 n. 350, e dall’art. 34, comma 4, legge 27 dicembre 2002, n. 289, temporalmente rilevanti ed osservando come, diversamente opinando, si sarebbe paralizzata l’azione di adeguamento dell’assetto organizzativo della Polizia Provinciale, ritenuta necessaria dall’Amministrazione, con la menzionata valutazione discrezionale, e ritenendo, dunque, legittimo l’utilizzo di selezioni interne per la copertura di posti caratterizzati da funzioni che comportano un’approfondita conoscenza dell’organizzazione interna.
Con ricorso in appello notificato il 2 luglio 2009 L.N. ha impugnato la sentenza di primo grado, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone la riforma, sulla base di un unico articolato motivo di gravame, rubricato "Manifesta irragionevolezza e violazione dei principi costituzionali – eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta – violazione del principio di trasparenza amministrativa in materia concorsuale – eccesso di potere per violazione di legge".
Si è costituita l’Amministrazione provinciale, rilevando l’infondatezza del ricorso in appello e chiedendone il rigetto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Con ordinanza n. 4618/2009 del 15 settembre 2009 la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata proposta dall’appellante.
In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie illustrative, insistendo per l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate nei rispettivi scritti difensivi.
Alla pubblica udienza del 9 marzo 2010 la causa è stata assunta in decisione.
Motivi della decisione
L’appello è infondato.
Come, infatti, correttamente rilevato dal giudice di prime cure, deve ritenersi legittimo l’utilizzo di selezioni interne per la copertura di posti caratterizzati da funzioni che comportano un’approfondita conoscenza dell’organizzazione interna (cfr. Cons. St., Sez. V, 18 dicembre 2003, n. 8344).
Questo è proprio quanto accade nel caso di specie dove si tratta di attribuire posizioni di coordinamento nell’ambito della Polizia Provinciale, le quali per loro natura postulano detta conoscenza (basti pensare allo sviluppo di carriera nelle Forze Armate e negli altri Corpi Armati dello Stato).
Come si è detto, questa Sezione (dec. n. 8344/2003) occupandosi di un caso disciplinato dall’art. 6, comma 12, legge n. 127/1997, disposizione confermata dal c.c.n.l. 31.3.1999 (vigente all’epoca del concorso) e dall’art. 91 D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, ha ribadito la possibilità per gli enti locali non deficitari di esperire concorsi interni in relazione a particolari profili.
E’ stato così escluso che le dette disposizioni legislative, che consentono nei limiti indicati il concorso interno riservato (per particolari profili o figure professionali caratterizzati da una professionalità acquisita esclusivamente all’interno dell’amministrazione) possono ritenersi in contrasto con il principio costituzionale del pubblico concorso di cui all’art. 97 Cost.
Al riguardo si è più volte pronunciata la Corte Costituzionale, precisando che può ritenersi senz’altro conforme all’interesse pubblico il fatto che precedenti esperienze non vadano perdute (sentenza n. 141/1999) e che non può escludersi in via preventiva che l’accesso ad un concorso pubblico possa essere condizionato al possesso di una precedente esperienza nell’amministrazione ove ragionevolmente configurabile quale requisito professionale (sentenza n. 373/2002) e che la ragionevolezza della deroga alla regola del pubblico concorso non può dirsi radicalmente esclusa nel caso che si tratti di concorso riservato interamente al personale con una determinata esperienza protratta nel tempo (ordinanza n. 517/2002).
Del resto, l’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001, relativo alla disciplina delle mansioni, fa espresso riferimento all’accesso alla qualifica superiore a seguito di sviluppo professionale e procedure concorsuali o selettive, mentre l’art. 70, comma 3, del predetto decreto rinvia ai contratti collettivi e al D.Lgs. n. 267/2000 in tema di rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali il quale ultimo all’art. 91, comma 3, attribuisce gli enti locali la facoltà di ricorrere a concorsi interamente riservati al personale dipendente, solo in relazione a particolari profili e figure professionali caratterizzati da una professionalità acquisita esclusivamente all’interno dell’ente.
La legge regionale umbra 30.4.1990, n. 34 (norme in materia di polizia municipale e locale) stabilisce una precisa conformazione della carriera, che vede lo svolgersi della successione: agente, agente scelto, appuntato, maresciallo ordinario, maresciallo capo, maresciallo maggiore, tenente, capitano, tenente colonnello e colonnello, confermando la necessità dell’acquisizione di una precisa preparazione professionale, strettamente connessa alla attività esercitata, anche da maturare attraverso "appositi corsi formazione professionale" (art. 7) e a "corsi periodici d’aggiornamento professionale" (art. 8).
E’ poi evidente che, oltre al bagaglio di conoscenze tecniche specifiche relative alla attività esercitata, l’ufficiale deve maturare una indiscussa capacità di comando e direzione del personale sottoposto, responsabilità di risultati relativi ai diversi procedimenti amministrativi, capacità di organizzazione interna e rapporti con altri uffici della amministrazione, relazioni esterne con altre istituzioni anche con rappresentanza istituzionale e rapporti con i cittadini anche in sede di riesame dell’operato dei sottoposti.
Il maturarsi di una simile esperienza non può che avvenire attraverso un periodo di tempo pluriennale, che è poi quello minimo richiesto dalla amministrazione (3 anni).
Il ricorrente, invece, come correttamente eccepito dalla difesa dell’Amministrazione appellata, al tempo del ricorso di primo grado, aveva lavorato prima per tre mesi come agente semplice per poi chiedere di essere adibito ad altre mansioni e ritornare alle mansioni di agente semplice che svolgeva da nove mesi, ma con rapporto di lavoro parttime per tre giorni alla settimana.
E’, dunque, evidente l’insufficienza della esperienza maturata dal ricorrente per concorrere alla selezione per il conseguimento del grado di "tenente" e, ancor più, di quello di "capitano" mentre, al contrario, risulta altrettanto evidente l’opportunità del requisito preteso dall’Amministrazione, tenendo conto del fatto che l’ufficiale è chiamato a svolgere attività che comporta non soltanto la conoscenza delle norme ma anche un complesso di relazioni interorganiche e interpersonali che si acquisiscono con l’esperienza e "sul campo".
E’, quindi, evidente che, in un sistema che consente di esperire concorsi interni riservati al personale dipendente in relazione a particolari figure professionali, queste ultime ben potevano essere individuate in quelle degli ufficiali della polizia provinciale anche in considerazione del fatto che queste posizioni venivano, per la prima volta, ad essere incrementate in maniera rilevante così che risultava logico e conforme ai principi di buon andamento che venissero prescelte professionalità interne.
In conclusione, di fronte alla impossibilità di bandire concorsi per l’assunzione di personale dall’esterno e trattandosi di personale del tutto particolare (ufficiali della polizia provinciale), la Provincia di Perugia ha legittimamente provveduto ad esperire la procedura di progressione verticale (concorso interno) consentita dalle norme di fonte legale e contrattuale.
L’appello, dunque, deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese e degli onorari del grado di giudizio, in considerazione della complessità della materia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2010 con l’intervento dei Signori:
Pier Giorgio Trovato, Presidente
Cesare Lamberti, Consigliere
Marco Lipari, Consigliere
Aldo Scola, Consigliere
Nicola Russo, Consigliere, Estensore
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.