ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 241 del 2008 proposto dal signor Zanoni Claudio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Riccardo Ruffo, Giuseppe Gortenuti e Beatrice Tomasoni ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultima in Trento, via Grazioli, 5
CONTRO
il Comune di Riva del Garda (Trento), non costituito in giudizio
E NEI CONFRONTI
– della società Costruzioni Alto Garda S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore signor Azzolini Marino, rappresentata e difesa dall’avv. Giacomo Merlo e elettivamente domiciliata presso il suo studio in Trento, via Grazioli 62;
– della società Costruzioni F.lli Azzolini S.r.l., non costituita in giudizio
per l’annullamento
– dell’“ordinanza per la rimozione dei rifiuti depositati sulla p.ed. 2743 C.C. Riva, in via Grez 78, ai sensi dei combinati disposti articoli 77 e 77 bis del T.U.LL.PP. in materia di tutela dell’ambiente dall’inquinamento e ai sensi dell’articolo 192 del D.Lgs. 3.4.2006, n. 152”.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società controinteressata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 12 marzo 2009 – relatore il consigliere Alma Chiettini – l’avv. Giuseppe Gortenuti per il ricorrente e l’avv. Giacomo Merlo per la Società controinteressata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F A T T O
1. Il ricorrente espone in fatto di essere proprietario della p.ed 2743 in C.C. Riva del Garda, via Graz 78, in parte ereditata nel 1988 dal padre e dallo zio, signori Giovanni e Pierino Zanoni, e per la rimanente parte acquistata nel 1992 dai coeredi. La sua famiglia aveva acquistato l’area nel 1975 dalla sig.ra Camilla baronessa Salvadori la quale, a sua volta, ne era divenuta proprietaria nel 1954.
Assume poi di aver ottenuto nel mese di gennaio 2007 dal Comune di Riva del Garda la concessione edilizia per la costruzione di un nuovo edificio da utlizzarsi come cantina vinicola, previa demolizione della struttura agricola, già destinata a stalla, nonchè di aver affidato l’esecuzione delle relative opere alla società Costruzioni Alto Garda S.r.l.
Durante i lavori di scavo sarebbero emersi dal sottosuolo “rifiuti verosimilmente di costruzioni edili, quali: scarti in laterizio, scarti di cemento, scarti di cemento armato, filo di ferro, teli di plastica, nailon, ecc.”, per cui in data 16 aprile 2008 l’impresa di costruzioni ha informato del ritrovamento l’Amministrazione comunale, la quale ha inoltrato la segnalazione all’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente. I tecnici competenti hanno poi effettuato due sopralluoghi, in data 19 maggio e 27 giugno 2008, quest’ultimo in contraddittorio con il ricorrente. A quella data, però, egli asserisce di non aver avuto la disponibilità dell’area in questione.
2. Con l’ordinanza per la rimozione dei rifiuti di data 7 luglio 2008, prot. n. 2008025273, citata in epigrafe, l’Amministrazione comunale ha ordinato al ricorrente, quale detentore dei rifiuti tumulati nel terreno di cui alla p.ed. 2743, la rimozione degli stessi entro 90 giorni, coordinando l’intervento con la ditta Costruzioni Alto Garda.
3. Con ricorso notificato in data 17 ottobre 2008 e depositato presso la Segreteria del Tribunale il successivo giorno 27, il ricorrente ha impugnato detta ordinanza deducendo i seguenti motivi di diritto:
I – “violazione dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990 – violazione dell’articolo 13 della legge regionale n. 37 del 1993 – eccesso di potere per violazione del principio di partecipazione”, in quanto il provvedimento impugnato non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione dell’avvio del procedimento;
II – “eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria”, posto che il proprietario non sarebbe allo stato detentore del terreno e dei rifiuti ivi tumulati, non essendo in possesso delle chiavi del cancello, cambiate dall’impresa esecutrice dei lavori;
III – “violazione dell’articolo 192 del D.Lgs. 3.4.2006, n. 152”. Si allega che il soggetto tenuto all’obbligo di rimozione dei rifiuti sarebbe esclusivamente il responsabile dell’inquinamento, mentre l’istante sarebbe divenuto proprietario dell’area successivamente al periodo in cui la stessa Amministrazione avrebbe riconosciuto essere presumibilmente avvenuto il ridetto interramento;
IV – “eccesso di potere per difetto di istruttoria sotto altro profilo”, visto che l’Amministrazione non avrebbe compiuto alcuna istruttoria per individuare il responsabile dell’abusivo tumulo di rifiuti.
4. Con il ricorso è stata presentata istanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato.
Alla camera di consiglio del 6 novembre 2008, con ordinanza n. 111, la domanda incidentale di misura cautelare è stata accolta.
5. Nei termini di legge si è costituita in giudizio la società Alto Garda controinteressata, contestando la fondatezza del secondo motivo del ricorso e la ricostruzione dei fatti come esposta dal ricorrente.
6. Alla pubblica udienza del 12 marzo 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
D I R I T T O
1. Con il ricorso in esame il signor Claudio Zanoni proprietario della p.ed 2743 in via Grez 78 a Riva del Garda, sulla quale stava eseguendo lavori di demolizione della preesistente stalla per costruire un edificio destinato a cantina vinicola, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, l’ordinanza citata in epigrafe, con la quale l’Amministrazione comunale gli ha intimato, in qualità di proprietario e detentore, la rimozione dei rifiuti presenti nel terreno della nominata particella tramite ditta specializzata o, in alternativa, ove ne ricorrano le condizioni, la loro messa in sicurezza all’interno dell’areale complessivo, e ciò nel termine di 90 giorni.
2a. In via preliminare rileva il Collegio che la società Costruzioni Alto Garda S.r.l. ha sostenuto nella propria memoria di costituzione in giudizio che il ricorso le sarebbe stato arbitrariamente notificato, avendo essa ricevuto dal signor Zanoni l’incarico di eseguire i lavori di costruzione del nuovo edificio destinato a cantina vinicola, come da contratto d’appalto sottoscritto in data 3 settembre 2007; che, inoltre, in occasione dei lavori di scavo, sotto il terreno vegetale, ad una profondità tra i 50 e i 100 cm., e per uno spessore di circa 5 metri, in data 26 – 27 novembre 2007 sarebbero stati rinvenuti resti di demolizioni, calcestruzzo, mattoni e nailon; che avrebbe immediatamente sospeso i lavori, informando dell’avvenuto rinvenimento il signor Zanoni, il quale abita nella confinante casa di abitazione; che questi non avrebbe, peraltro, assunto alcuna decisione in merito, per cui la Società si sarebbe risolta a denunciare formalmente il ritrovamento con una lettera in data 11 dicembre, alla quale il Zanoni ha risposto con la nota del successivo 25 gennaio, contenente l’ordine di sospensione dei lavori; che in ogni caso i rifiuti che l’impresa avrebbe asportato dal sito sarebbero esclusivamente quelli costituiti dal materiale di demolizione della preesistente stalla e non quelli rinvenuti nel sottosuolo, rispetto ai quali sarebbe mancato un preciso incarico da parte del committente; che il cantiere sarebbe stato recintato per ragioni di sicurezza e che il signor Zanoni disporrebbe, tuttavia, di un altro ingresso, direttamente dalla sua adiacente abitazione; che, in definitiva, non sussisterebbe l’impossibilità artatamente addotta dal ricorrente di eseguire l’ordinanza, essendo egli il “detentore dei rifiuti”, che ha affidato alla Società Alto Garda l’esecuzione di una nuova costruzione, previa demolizione del preesistente manufatto.
2b. Tale ordine d’idee merita di essere condiviso.
Si osserva in proposito che la giurisprudenza ha chiarito che l’appaltatore debba considerarsi un detentore qualificato in quanto, fino alla consegna dell’opera al committente, egli lo è divenuto in virtù del contratto, quale fonte del relativo rapporto obbligatorio; che, inoltre, tale detenzione persista nel tempo fino alla data di ultimazione dell’opera commissionatagli. Alla luce, peraltro, della giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione la presunzione di responsabilità incombente sull’appaltatore nel corso della sua attività può essere vinta mediante la dimostrazione del suo difetto fondato su fatti positivi, precisi e concordanti: e ciò, a maggior ragione, quando si tratti di responsabilità per fatti estranei alle modalità di esecuzione del contratto d’appalto, come è in effetti avvenuto alla stregua di quanto assunto dall’appaltatore, rimasto incontroverso tra le parti, fatta eccezione per la sola questione pertinente l’accesso al fondo da parte del ricorrente.
A quest’ultimo, invece, competono, nel proprio interesse, sia doveri di collaborazione per rendere possibile l’esecuzione dell’opera, tanto che la mancata prestazione in tal senso è valutabile ai fini della possibile risoluzione del contratto, sia poteri di controllo e di verifica, oltre al dovere di impartire istruzioni per la soluzione di ogni problema connesso con l’esecuzione delle opere.
Nella specie l’appaltatore ha, peraltro, debitamente informato il committente del rinvenimento dei rifiuti con la nota datata 11.12.2007, a seguito della quale il committente ha dapprima ordinato la sospensione dei lavori e poi la rimozione dei rifiuti da demolizione per consentire la verifica dell’effettiva esistenza nel sottosuolo di ulteriori e diversi rifiuti.
Ne consegue che la controinteressata non poteva che andare esente da ogni responsabilità, per cui la notifica anche nei suoi confronti dell’impugnata ordinanza non può sotto alcun profilo essere interpretata quale addebito di esclusiva, ovvero anche concorrente, responsabilità nei suoi confronti.
3. Il prodotto ricorso è fondato.
3a. Si osserva, in proposito, che dai documenti di causa emergono i seguenti incontroversi elementi in fatto:
– la p.ed. 2743, al di sotto del sedime della quale sono stati rinvenuti i menzionati rifiuti, è stata acquisita dalla famiglia Zanoni, e più specificatamente dal padre e dallo zio dell’odierno ricorrente, con atto di compravendita del 9 dicembre 1975;
– successivamente, con licenza di fabbrica n. 43 del 5.4.1976, è stata eretta la stalla la cui demolizione è stata autorizzata con la concessione edilizia rilasciata all’odierno ricorrente;
– nell’ordinanza sindacale impugnata si legge che nel sottosuolo risultano “interrati i rifiuti costituiti da materiali similmente configurabili quali rifiuti da demolizione”;
– dalla stessa ordinanza emerge che la situazione relativa ai rifiuti tumulati sarebbe “verosimilmente databile agli anni settanta”, perché “dall’ingrandimento del fotogramma del 1973, la situazione evidenziata pare identificare dei cumuli di materiale”;
– detta ordinanza menziona sia il primo sopralluogo accertativo compiuto dal personale ispettivo della Provincia in data 19 maggio 2008 sia le conclusione dell’accertamento integrativo eseguito in occasione del sopralluogo svoltosi in data 27 giugno 2008 in contraddittorio tra le parti;
– dal provvedimento non risulta essere stata svolta alcuna diversa istruttoria da parte dell’Amministrazione comunale di Riva del Garda, né nello stesso è riscontrabile alcuna motivazione in merito al contestato illecito.
3b. Chiarito in fatto quanto precede, va osservato che l’art. 90 del D.P.G.P. 26.1.1987, n. 1-41/Legisl, riportante il testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell’ambiente dagli inquinamenti, prevede che “chiunque detenga rifiuti è tenuto a smaltirli”, mentre l’art. 77 impone all’Amministrazione competente la chiusura con ordinanza delle discariche non controllate o abusive e l’esecuzione delle necessarie bonifiche in capo ai trasgressori.
L’art. 192 del decreto legislativo 3.4.2006, n. 152, concernente norme in materia ambientale, dispone, più analiticamente, che chiunque violi “i divieti di cui ai commi 1 (abbandono e deposito incontrollato) e 2 (immissione di rifiuti) è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi”.
La giurisprudenza amministrativa ha già avuto occasione di statuire che il proprietario dell’area è tenuto a provvedere allo smaltimento solo a condizione che ne sia dimostrata la responsabilità, o almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito abbandono di rifiuti (quale esemplificativamente ricorre per aver posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo), ed ha conseguentemente escluso che le norme riportate configurino un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva, anche in applicazione del principio generale secondo il quale soltanto il “polluter pays”.
In particolare, è stata “affermata l’illegittimità degli ordini di smaltimento di rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione (quand’anche fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d’esperienza), dell’imputabilità soggettiva della condotta”. I suddetti principi si attagliano “a fortiori al disposto dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, dal momento che tale articolo … precisa che l’ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono l’ordinanza impugnata appare dunque illegittima, non essendo stata preceduta dai prescritti accertamenti istruttori in contraddittorio con i soggetti interessati, per cui deve conclusivamente ritenersi:
– che il Comune di Riva del Garda abbia illegittimamente omesso di comunicare al ricorrente l’avvio del procedimento amministrativo, che è indispensabile al fine dell’instaurazione del contraddittorio procedimentale con l’interessato, fatta espressa esclusione dell’ipotesi dell’urgenza in concreto, tuttavia, insussistente;
– che non sia stata svolta, in contraddittorio, alcuna istruttoria diretta all’accertamento della responsabilità del ricorrente in ordine all’illecito;
– che in difetto degli estremi di quest’ultima non avrebbe potuto essere posta a suo carico la disposta misura di rimozione.
5. Giova, tuttavia, precisare al riguardo che, dal disposto dell’art. 77 del testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell’ambiente dagli inquinamenti, letto in coerenza con i principi che la giurisprudenza amministrativa ha tratto dal D.Lgs. n. 152 del 2006, emerge che, in primis, l’Amministrazione è tenuta ad imporre gli interventi di rimozione dei rifiuti – o, in alternativa, quando non ricorrano le condizioni di contaminazione del sito, gli interventi di messa in sicurezza all’interno dell’areale complessivo – in capo al responsabile dell’inquinamento, ossia “al trasgressore”, che l’Ente civico ha l’onere di ricercare svolgendo “gli accertamenti necessari per la sua individuazione” (cfr. art. 77, comma 2); che in caso di mancata individuazione del responsabile, ma anche in assenza di eventuali interventi volontari, le opere di bonifica debbano essere eseguite d’ufficio dall’Amministrazione competente, alla quale la legge riconosce il “diritto di rivalsa” per il recupero delle relative spese secondo la procedura di cui al R.D. 14.4.1919, n. 639, che riconosce all’Ente creditore il privilegio di cui all’articolo 2770 del c.c.
Corollario di quanto sopra esposto è dunque che l’ordine di dar corso alla bonifica di una discarica abusiva debba essere sempre notificato al proprietario dell’area al fine di renderlo edotto della facoltà di provvedervi direttamente, ma che lo stesso non può essere ritenuto tout court responsabile del fatto, e dunque obbligato all’esecuzione del ridetto ordine, ove non sia stato previamente effettuato un adeguato accertamento della sua responsabilità o della sua corresponsabilità o comunque del suo apporto causale all’azione inquinante.
6. In conclusione, previo assorbimento delle censure non espressamente definite, il ricorso deve essere accolto nei termini di cui in motivazione con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
Per quanto riguarda le spese del giudizio, stante la novità della questione esaminata, sussistono giustificati motivi per compensarle integralmente tra le parti.
P. Q. M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 241 del 2008, lo accoglie.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Trento, nella camera di consiglio del 12 marzo 2009, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Francesco Mariuzzo – Presidente
dott. Lorenzo Stevanato – Consigliere
dott.ssa Alma Chiettini – Consigliere estensore
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 20 marzo 2009
Il Segretario Generale
dott. Giovanni Tanel
N.85/2009 Reg. Sent.
N. 241/2008 Reg. Ric.
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it