Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Il sig. E.C., in qualità di figlio di vigile del fuoco deceduto per causa di servizio, nel 1994 ottenne l’assunzione per chiamata diretta nel Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco ai sensi dell’art. 12 l. 13 agosto 1980, n. 466.
Egli, quindi, venne inserito nel settore dei servizi tecnici e informatici in qualità di stenografo.
All’indomani dell’entrata in vigore del d.lgs. 13 ottobre 2005, n. 217 (Ordinamento del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, a norma dell’articolo 2 della l. 30 settembre 2004, n. 252), il. C., premesso di essere in possesso degli ulteriori requisiti di cui agli articoli 21, 22 e 97 di tale decreto, presentò istanza al fine di essere nominato vice ispettore antincendi (ai sensi dell’art. 21) ovvero vice collaboratore amministrativo contabile (ai sensi dell’art. 97).
Con due distinte note in data 4 marzo 2008 e 7 marzo 2008, l’Amministrazione qui appellante respingeva le istanze del C., osservando che egli era stato già "assunto nei ruoli del Corpo Nazionale dei Vigile del Fuoco un data 6 aprile 1994 ai sensi dell’allora vigente legge 466/1980 e sulla base delle disposizioni recate dall’art. 21 della legge 521/1988 per chiamata diretta nominativa in un profilo professionale, del settore amministrativo, tecnico e informatico, per il quale era richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo, così come previsto dalla normativa all’epoca vigente".
L’Amministrazione riteneva che la l 5 dicembre 1988, n. 521 (Misure di potenziamento delle forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco) aveva inciso sulle previgenti disposizioni, ma solo per l’assunzione dei congiunti di dipendenti deceduti per causa di servizio, mentre non poteva essere intesa nel senso di ammettere un nuovo (e migliore) inquadramento lavorativo in favore dei soggetti che già avevano conseguito, al medesimo titolo, la prima assunzione (secondo l’Amministrazione, infatti, "l’art. 21 consente l’assunzione di congiunti delle vittime del dovere (…) nella qualifica di vice ispettore antincendi, fino a prima limitata a qualifiche inferiori e fino alla posizione economica B1 e non prevede un nuovo inquadramento per chi è già in servizio presso l’Amministrazione").
Le note in questione venivano impugnate dal C., il quale ne chiedeva l’annullamento di ufficio in autotutela. L’Amministrazione, tuttavia, respingeva l’istanza, ritenendo l’insussistenza di una previsione normativa in tema di reinquadramento per i soggetti già assunti presso l’amministrazione in virtù delle previsioni di cui alla l. n. 466 del 1980.
Pertanto, l’odierno appellato C.E. proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (ricorso n. 1425/08) il quale, con la pronuncia oggetto del presente gravame, accoglieva l’impugnativa ed annullava i provvedimenti di diniego.
La sentenza veniva gravata in appello dal Ministero dell’Interno il quale ne lamentava l’erroneità e ne chiedeva l’integrale riforma articolando plurimi motivi di doglianza.
Con ordinanza 1709/2010 (resa all’esito della camera di consiglio del giorno 13 aprile 2010), questo Consiglio di Stato respingeva l’istanza di sospensione cautelare degli effetti della pronuncia impugnata.
Risulta agli atti che, per effetto della pronuncia di primo grado, il Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco ha assunto con riserva l’odierno appellato nella qualifica di Allievo vice ispettore antincendi, avviandolo altresì al corso propedeutico all’effettiva immissione in servizio, avendo rilevato in capo a lui il possesso di tutti i requisiti di cui all’art. 22 d.lgs. 217 del 2005, e in particolare l’idoneità fisica, psichica e attitudinale al servizio operativo.
All’udienza pubblica del giorno 1° marzo 2011 l’Avvocatura erariale rassegnava le proprie conclusioni e il ricorso veniva trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Con il ricorso in epigrafe il Ministero dell’interno ha chiesto la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria con cui è stato accolto il ricorso proposto da C.E., figlio di un ex Vigile del Fuoco deceduto per causa di servizio (il quale già era stato assunto a tale titolo per chiamata diretta nominativa) e, per l’effetto, sono stati annullati gli atti con cui il Ministero stesso aveva respinto l’istanza volta al migliore inquadramento nella qualifica di Vice ispettore antincendi ai sensi dell’art. 21 d.lgs. 13 ottobre 2005, n. 217.
2. Con il primo motivo di appello, il Ministero dell’interno lamenta l’erroneità della sentenza per non aver ritenuto la tardività del primo ricorso, proposto dopo il termine di sessanta giorni dal momento in cui l’Amministrazione aveva respinto l’istanza del C.
In particolare, la sentenza risulterebbe erronea per aver ritenuto trovasse applicazione il termine prescrizionale (trattandosi di un’azione di accertamento di diritti soggettivi in materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo). Al contrario, per l’appellante Amministrazione, la controversia ha ad oggetto un atto di inquadramento, il quale, presentando il carattere dell’autoritatività, deve necessariamente essere impugnato entro il termine di decadenza.
Ma – sempre secondo l’Amministrazione appellante – anche a voler riguardare la vicenda come controversia in tema di assunzione (tale potendo essere considerato l’atto di nomina ai sensi dell’art. 21), anche in questo caso avrebbe ad oggetto solo interessi legittimi e avrebbe dovuto essere introdotta nell’ordinario termine decadenziale, dal momento che l’assunzione delle c.d. "categorie privilegiate" non costituisce un diritto assoluto ed incondizionato, ma soggiace (al pari delle altre tipologie di assunzioni) alla previa verifica in ordine alla vacanza organica, nonché alla previa acquisizione delle necessarie autorizzazioni ex lege.
L’Amministrazione appellante osserva, inoltre, che l’art. 21 non delinea un diritto pieno ed incondizionato alla nomina, dovendo questa essere preceduta da alcune valutazioni tecnicodiscrezionali in ordine (inter alia) alle qualità ed attitudini psicofisiche dell’aspirante (in tal senso, il comma 5 dell’art. 21, il quale rinvia al possesso dei requisiti di cui alla lettera c) del comma 1 dell’art. 22).
Nel merito, l’Amministrazione osserva che la previsione dell’art. 21 (così come il previgente art. 12 della l. 13 agosto 1980, n. 466) è finalizzata unicamente a garantire la prima assunzione in favore dei congiunti di particolari categorie di dipendenti, escludendo la possibilità di un loro successivo (e poziore) reinquadramento, il quale (oltretutto) porrebbe i beneficiari in una posizione di ingiustificato vantaggio nei confronti della generalità dei dipendenti, ai quali non è invece concesso di accedere a tali forme e modalità privilegiate di progressione in carriera.
Oltretutto, il Tribunale avrebbe omesso di valutare:
– che le disposizioni dell’ordinamento del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco non consentono al personale dei ruoli amministrativocontabili di transitare – neppure a seguito di selezione interna – nei ruoli operativi del medesimo Corpo (ad es. nei ruoli degli ispettori e vice ispettori antincendi);
– che la nomina per via giudiziale dell’odierno appellato nella qualifica di Vice ispettore antincendi avverrebbe in assenza di alcuna modalità selettiva, con attribuzione di un ulteriore beneficio di carattere immotivato;
– che la legislazione in tema di assunzioni beneficiate per le c.d. "categorie protette" richiede usualmente il possesso dello status di disoccupazione, non potendosi ammettere che la normativa di vantaggio possa essere utilizzata al fine (estraneo alla ratio di tutela della normativa in questione) di conseguire ulteriori e più gratificanti posizioni di carriera.
L’Amministrazione appellante osserva, infine, che se si accedesse ad un’interpretazione tale da ammettere che l’accesso non concorsuale alle superiori qualifiche del C.N. VV.FF. possa avvenire a prescindere dallo status di disoccupazione, il quadro normativo risulterebbe costituzionalmente illegittimo per violazione del principio di eguaglianza in tema di accesso agli uffici pubblici – art. 51 Cost. -, atteso che tale possibilità non sussiste per l’accesso non concorsuale alle altre tipologie di impiego pubblico ( l. 2 aprile 1968, n. 482; in seguito l. 12 marzo 1999, n. 68).
2.1. Il Collegio ritiene che i motivi dinanzi richiamati, che vanno esaminati congiuntamente, non possano trovare accoglimento.
2.2. In primo luogo, la sentenza appellata è condivisibile laddove osserva che la vicenda è di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giusta il combinato disposto dell’art, 63, comma 4, e dell’articolo 3, comma 1bis, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
2.3. Occorre, quindi, domandarsi se il ricorso ha ad oggetto l’accertamento di un diritto soggettivo (come ritenuto dal primo giudice, con conseguente operatività del termine di prescrizione), ovvero la tutela di un interesse legittimo (come invece ritenuto dall’Amministrazione appellante).
A tal fine appare utile rilevare il quadro normativo costituito dagli artt. 21, comma 1; 21, comma 5; 22, comma 1; 22, comma 4; a 25 del d.lgs. n. 217 del 2005. In particolare, va rammentato che per l’art. 21, comma 5 – che appare la principale delle disposizioni che regolano la presente fattispecie -,"possono essere nominati, a domanda, allievi vice ispettori antincendi, nell’ambito delle vacanze organiche disponibili, e ammessi a frequentare il primo corso di formazione utile di cui all’articolo 23, il coniuge e i figli superstiti, nonché il fratello, qualora unico superstite, degli appartenenti al Corpo nazionale dei vigili del fuoco deceduti o divenuti permanentemente inabili al servizio, per effetto di ferite o lesioni riportate nell’espletamento delle attività istituzionali", purché in possesso dei requisiti dell’articolo 22, comma 1, e non nelle condizioni di cui all’articolo 22, comma 4. L’art. 22, comma 1, indica particolari requisiti, alla lettera c), in tema di "idoneità fisica, psichica e attitudinale al servizio operativo" e, alla lettera d), sul possesso del diploma di istruzione secondaria superiore ad indirizzo tecnicoscientifico. L’art. 22, comma 4, indica alcune situazioni di indegnità preclusive alla nomina.
2.4. Dall’esame di questo quadro emerge che, fermi i presupposti oggettivi e i requisiti soggettivi, e assenti le condizioni ostative indicate, è la legge stessa che prevede – senza fare riferimento alcuno alla condizione di disoccupazione – che il figlio superstite del vigile del fuoco deceduto per causa di servizio possa accedere alla nomina ad allievo vice ispettori antincendi. Più in particolare, da queste disposizioni risulta:
a) che il possesso della situazione soggettiva dell’art. 21, comma 5 (l’essere stretto congiunto di appartenente al C.N. VV.FF. deceduto per causa di servizio) non conferisce ex se un diritto pieno ed incondizionato alla nomina, atteso che l’atto di nomina è possibile solo previa verifica di ulteriori presupposti e requisiti di carattere soggettivo (art. 22, commi 1 e 4) e al ricorrere di particolari presupposti di carattere oggettivo ed organizzativo (es.: sussistenza della vacanza in organico, rilascio delle autorizzazioni ex lege all’assunzione);
b) che, nondimeno, il possesso dei richiamati presupposti conferisce al congiunto del dipendente deceduto per causa di servizio una particolare condizionesoggettiva, che può costituire oggetto di autonomo accertamento. Ciò, in quanto una volta accertato positivamente lo status di cui è menzione all’art. 21, comma 5, d.lgs. 217 del 2005, e sussistendone le condizioni oggettive (vacanze organiche disponibili) il soggetto interessato (previa la dimostrazione in ordine al ricorrere degli altri presupposti e condizioni di legge) potrà essere ammesso a frequentare il primo corso di formazione utile.
c) che la sussistenza di questa condizione soggettiva (negata in radice dall’Amministrazione appellata, a prescindere da qualunque ulteriore valutazione) attiene alla sfera dai diritti soggettivi, con tutto ciò che ne consegue in termini di termini e modalità di tutela.
2.5. Impostata in tal modo la questione, ne emerge l’infondatezza della tesi dell’Amministrazione appellante, atteso che:
– la controversia in esame non ha ad oggetto un atto di diniego di inquadramento, bensì la negazione dei presupposti soggettivi per aspirare alla nomina: vale a dire, concerne un diritto che può formare oggetto di azione di accertamento nell’ambito della giurisdizione esclusiva ed entro il termine di prescrizione;
– conseguentemente, non rileva qui l’orientamento, richiamato dall’appellante Amministrazione, che assume a discrimine il carattere autoritativo dei provvedimenti di inquadramento e ne fa conseguire l’impugnabilità entro il breve termine decadenziale;
– l’esame degli atti mostra che l’Amministrazione appellante, in una prima fase, ha negato in radice la sussistenza dell’invocata condizione e che, conseguentemente, non ha svolto alcun ulteriore esame (tecnicodiscrezionale) in ordine alla sussistenza degli ulteriori presupposti e requisiti. Risulta, al contrario, che tali valutazioni sono state effettuate solo quando (per effetto della sentenza in oggetto e della successiva ordinanza n. 1709/2010 di questo Consiglio di Stato) è stata ritenuta in giudizio l’illegittimità del diniego fondato sulla sola (ritenuta) insussistenza del requisito soggettivo di cui all’art. 21,, comma 5.
Ebbene, dal provvedimento del Capo Dipartimento del C.N. VV.FF. del 30 dicembre 2010 emerge che in capo al C. è stato verificato il possesso dei requisiti di cui all’art. 22, ivi compresa "l’idoneità fisica, psichica ed attitudinale al servizio operativo".
3. Una volta accertata la tempestività del ricorso, va vagliata, nel merito, la tesi per cui la previsione dell’art. 21, comma 5, non può essere invocata dal dipendente che già abbia fruito di un’assunzione beneficiata ai sensi dell’art. 12 l. n. 466 del 1980, dovendo comunque il beneficio essere riservato ai soli soggetti disoccupati che aspirino all’assunzione e non anche ai dipendenti già in servizio.
3.1. Questa tesi non può essere condivisa.
3.1.1. In primo luogo va osservato che i ricordati articoli 21 e 22 d.lgs. 13 ottobre 2005, n. 217 non contemplano l’additato requisito della disoccupazione, né negano che al beneficio possa essere ammesso il dipendente già in servizio (il quale abbia fruito o meno in precedenza di un’assunzione beneficiata). Se diversamente la legge avesse voluto, lo avrebbe detto esplicitamente (ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit)". Inoltre va considerato:
– che diversamente si finirebbe per impedire l’accesso alla qualifica di Vice ispettore antincendi a soggetti che risultano dotati dei particolari requisiti soggettivi di istruzione, psichici ed attitudinali richiesti dalla disciplina primaria;
– che, comunque, la tesi dell’Amministrazione non considera che il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta comunque l’accesso ad un nuovo posto di lavoro, con soluzione di continuità rispetto a quello in precedenza ricoperto (cfr. Corte cost., 4 gennaio 1999, n. 1; 16 maggio 2002, n. 194);
– che il principio per cui le assunzioni privilegiate sono possibili solo in favore di soggetti che versino in uno stato di disoccupazione (es.: artt. 8 e 16 l. 12 marzo 1999, n. 68, in tema di diritto al lavoro dei disabili) non ha portata generale, né assurge a parametro ai fini del principio di eguaglianza di cui all’art. 51 Cost.. Al contrario, questo principio è tendenziale e non esclusivo, e può essere disatteso ad opera di specifiche previsioni di settore (non è inutile rilevare che recenti leggi hanno temperato la necessità della disoccupazione anche riguardo all’assunzione al lavoro dei disabili: es. art. 16, comma 3, della stessa l n. 68 del 1999, che – innovando all’art. 19 l. 2 aprile 1968, n. 482 – ha previsto che "i disabili che abbiano conseguito le idoneità nei concorsi pubblici possono essere assunti, ai fini dell’adempimento dell’obbligo di cui all’articolo 3, anche se non versino in stato di disoccupazione (…)").
Per queste ragioni non rilevano neppure i riferimenti alla decisione Cons. Stato, Ad. plen., 21 ottobre 1989, n. 13, che è stata resa sulla diversa materia del diritto al lavoro dei disabili e in base al sistema normativo anteriore alla l. n. 68 del 1999.
4. Per le ragioni che precedono l’appello dell’Amministrazione deve essere respinto
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi onde disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti, anche in considerazione della novità del punto di diritto coinvolto nell’esame della presente controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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