Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
Il Consorzio CORI-SA (OMISSIS) chiedeva al tribunale di Vallo della Lucania l’emissione di un decreto ingiuntivo, per la somma di Euro 110.090,48, nei confronti del Comune di Torchiara, per prestazioni rese, relative all’espletamento del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani.
Avverso il provvedimento monitorio proponeva opposizione l’ingiunto eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito, sul presupposto che le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi fra amministrazioni pubbliche si dovevano ritenere, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5 riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il difetto di giurisdizione era, in ogni caso, ricollegabile alla previsione di cui al D.L. n. 90 del 2008, art. 4 convertito nella L. n. 123 del 2008, secondo cui tutte le controversie comunque attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti, se anche poste in essere con comportamenti della P.A. o dei soggetti ad essa equiparati, si dovevano considerare attratte nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Da ultimo, l’ente opponente rilevava che la giurisdizione esclusiva del G.A. andava affermata ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33 trattandosi di controversia in materia di pubblici servizi.
In pendenza del giudizio di merito, il Comune di Torchiara, con ricorso notificato il 18.11.2009 e depositato il 2 dicembre successivo, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, affidato a due motivi.
Resiste con controricorso il CORI-SA (OMISSIS).
Il PG ha depositato conclusioni scritte con le quali chiede dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.
Entrambe le parti hanno presentato memoria.
Motivi della decisione
Va disattesa l’eccezione di improcedibilità del ricorso, sollevata dal resistente, per mancato deposito dello stesso nei venti giorni dalla notificazione.
Ai fini della valutazione sulla tempestività del deposito del ricorso per cassazione, infatti, ove la parte si avvalga del servizio postale, deve ritenersi che l’iscrizione a ruolo sia avvenuta alla data della consegna all’ufficio postale del plico da recapitare alla cancelleria della Corte di cassazione, senza che assuma rilievo il fatto che il medesimo pervenga a destinazione dopo il decorso del termine di venti giorni di cui all’art. 369 c.p.c. (v. anche Cass. 3.3.2010, n. 5071). Nella specie, il ricorso risulta notificato mediante spedizione a mezzo posta (con consegna all’ufficio postale) il 13.11.2009; consegnato, quindi, alle Poste Italiane, per il suo inoltro a mezzo raccomandata, il (OMISSIS) – come risulta dalla busta della raccomandata in atti – nel rispetto, quindi, del termine di cui all’art. 369 c.p.c., comma 1; a nulla rilevando, ai fini che interessano, che sia pervenuto alla Corte di cassazione il 4.12.2009.
Con il primo motivo il Comune ricorrente prospetta la carenza di giurisdizione del giudice ordinario sui rilievi: a) che tra il CORI-SA (OMISSIS) ed il Comune di Torchiara non è intercorso alcun contratto regolante la gestione del ciclo dei rifiuti da parte del primo per conto del secondo; b) che il Consorzio CORI-SA (OMISSIS) rientra tra gli accordi collaborativi tra pubbliche amministrazioni, di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 11 con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 11 della stessa legge, le controversie sulla formazione, conclusione ed esecuzione dell’intesa consortile sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La controversia in esame, quindi, per essere la domanda proposta dal CORI-SA (OMISSIS) con riferimento all’applicazione dello statuto consortile ed alle delibere dello stesso Consorzio, riguarda – secondo la tesi del ricorrente – l’esecuzione dell’accordo fra Pubbliche Amministrazioni che integra appunto il Consorzio stesso, con la conseguenza che, ai sensi della L. n. 241 del 1990, artt. 15 e 11 sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; e ciò anche nell’ipotesi in cui si dovesse ritenere che tra il Comune ed il Consorzio fosse stato concluso un contratto per la gestione del "servizio rifiuti".
Le tesi prospettate non possono essere seguite.
Quanto al primo profilo, deve evidenziarsi quanto segue.
La Regione Campania, con la L.R. 10 febbraio 1993, n. 13, ha previsto l’istituzione di consorzi obbligatori – la cui natura è quella di enti pubblici economici – per la costituzione e la gestione associata degli impianti di smaltimento dei vari bacini territoriali.
Con il D.L. 11 maggio 2007, conv. nella L. 5 luglio 2007, n. 87, è stato, poi, disposto, all’art. 4, che i comuni della regione Campania siano obbligati ad avvalersi, in via esclusiva, per lo svolgimento del servizio di raccolta differenziata, dei consorzi costituiti ai sensi della L.R. n. 10 del 1993, art. 6.
Sulla base della stessa legge è stato istituito il Consorzio CORI-SA (OMISSIS) del quale fa parte, assieme ad altri, il Comune di Torchiara.
All’atto di adesione del Comune al Consorzio consegue il rispetto delle norme che disciplinano l’attività consortile, la cui accettazione il Comune di Torchiara ha espresso con l’adesione allo Statuto.
Ora, lo statuto del Consorzio in oggetto, sottoscritto dal Comune di Torchiara, è espressamente qualificato quale Convenzione per la costituzione del Consorzio….", vincolando gli aderenti al rispetto delle clausole contenute nello stesso statuto, ivi comprese, per quel che qui interessa, il pagamento delle rispettive quote di spettanza, ai sensi degli artt. 54 e 55 dello statuto.
Il pagamento delle quote da parte degli enti consorziatati ha il proprio fondamento, quindi, nelle norme convenzionali dello Statuto approvato e sottoscritto, costituenti la fonte dell’obbligo di ciascun comune partecipante al Consorzio".
Non solo.
Con la Delib. assembleare n. 5 del 17.2.2001, il Consorzio ha stabilito la quota di riparto annua per abitante, ed, in sede di consuntivo dell’esercizio 2007 – alla cui seduta di approvazione pare abbia partecipato anche il sindaco del comune di Torchiara esprimendo voto favorevole – sono state approvate le somme dovute dai comuni consorziati.
Priva di consistenza, pertanto, appare la censura di insussistenza di un accordo convenzionale fra le parti. Altrettanto destituito di fondamento appare il rilievo secondo il quale, costituendo il Consorzio CORI-Sa (OMISSIS) un accordo collaborativo fra pubbliche amministrazioni ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 15, in base all’art. 11 della stessa legge, qualunque controversia fra le parti sarebbe riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. A tal fine, deve sottolinearsi – quanto alla sua costituzione -che, benchè il Consorzio svolga un’attività connotata dai caratteri tipici di un pubblico servizio, l’obbligo di aderirvi deriva direttamente dalla legge, la quale disciplina in modo completo i presupposti dell’appartenenza al Consorzio ed i relativi obblighi (in particolare, quello di pagamento dei contributi), senza riservare all’autorità amministrativa alcun potere discrezionale nella scelta dei soggetti obbligati (in questo senso v. anche S.U., ord. 15.2.2006 n. 3275). Nè un potere autoritativo è configurabile nel rapporto fra il Consorzio ed i singoli comuni che ne fanno parte, in ordine al pagamento delle quote ripartite sulla base del costo unitario dei rifiuti smaltiti, posto che trattasi di evidente rapporto di natura privatistica fra i detti enti, relativo al pagamento di somme predeterminate ed incontestate (v. anche S.U. 18.11.2008 n. 27346).
Inconferente è, quindi, il richiamo alla L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5 trattandosi di norma che trova applicazione nell’ipotesi di controversia relativa a provvedimento adottati dalla pubblica amministrazione, o dal gestore del pubblico servizio, in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. n. 241 del 1990, laddove la riscossione di somme di cui il Consorzio è creditore non è riconducibile ad un procedimento amministrativo adottato in applicazione della detta legge.
Nè la costituzione di un consorzio fra enti pubblici trova la sua fonte normativa nella L. n. 241 del 1990, art. 15 sibbene nella L. n. 142 del 1990, art. 25 (ora D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 31) (v. anche S.U., ord. 22.12.2009, n. 26972).
D’altra parte, sotto questo profilo, diversamente opinando, verrebbe eluso il disposto della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, da un lato, ripristinando di fatto l’ambito di operatività del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, lett. b); dall’altro, estendendo la giurisdizione esclusiva amministrativa anche alle controversie sui pubblici servizi che hanno ad oggetto diritti soggettivi patrimoniali, espressamente ancora riservate alla giurisdizione ordinaria.
E sotto questo aspetto dirimente appare il rilievo che si tratti di controversia in materia di pubblici servizi concernente canoni, indennità od altri corrispettivi, espressamente esclusa dalla giurisdizione del G.A. (Corte cost. n. 204 del 2004).
Una tale esclusione si argomenta dalle norme espresse in materia di concessioni ed appalti di pubblici servizi.
Nel primo caso, alla luce della declaratoria di parziale incostituzionalità, contenuta nella sentenza n. 204 del 2004, del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33 come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 le controversie relative a concessioni di pubblici servizi sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ad eccezione di quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (v. per tutte S.U. ord. 6.3.2009 n. 5456; S.U. 8.10.2008 n. 24785). Quanto alla materia degli appalti pubblici, la controversia relativa al pagamento dei corrispettivi di un contratto, appunto, di appalto di pubblici servizi, non rientra nella previsione di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33 ritenendosi applicabile il principio generale di cui all’art. 113 Cost., per il quale la tutela dei diritti soggettivi va chiesta al giudice ordinario (per tutte S.U., ord. 22.8.2007 n. 17829; v. anche S.U. 18.11.2008 n. 27346).
Con il secondo motivo, a sostegno dell’eccezione di difetto di giurisdizione, il Comune ricorrente richiama il D.L. 23 maggio 2008, n. 90, art. 4 convertito nella L. 14 luglio 2008, n. 123. Anche in questo caso, la norma posta a fondamento della tesi proposta non ne consente la sua condivisione.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 35 del 2010, ha dichiarato infondata (nei sensi di cui in motivazione) la questione di legittimità costituzionale del D.L. n. 90 del 2008, art. 4 (Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni, dalla L. 14 luglio 2008, n. 123, sollevata in riferimento all’art. 103 Cost, comma 1.
La norma prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con i comportamenti dell’amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati; ed aggiunge che tale giurisdizione è estesa anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati.
La Corte ha premesso la propria pregressa giurisprudenza (v. sent. n. 204/2004, n. 191/2006 e n. 140/2007) in materia di caratteri, condizioni e limiti della giurisdizione amministrativa esclusiva, ai fini della compatibilità costituzionale delle norme di legge devolutive di controversie a tale giurisdizione, sui presupposti: a) del coinvolgimento di situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo strettamente connesse; b) dell’assegnazione, da parte del legislatore, al giudice amministrativo della cognizione non di "blocchi di materie", ma di materie determinate; e c) che l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità, e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi, che possono essere esercitati, sia mediante atti unilaterali ed autoritativi, sia mediante moduli consensuali, sia mediante comportamenti, purchè questi ultimi siano posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio.
Ha, quindi, affermato che la disposizione impugnata, interpretata alla luce delle condizioni prescritte, non viola l’art. 103 Cost., comma 1.
E ciò perchè il legislatore, nell’attribuire alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, ha, innanzitutto, individuato una particolare materia, rappresentata dalla gestione dei rifiuti, ed ha considerato l’attività amministrativa preordinata all’organizzazione od all’erogazione del servizio pubblico di raccolta e di smaltimento dei rifiuti. Inoltre, la Corte ha chiarito che l’espresso riferimento normativo ai comportamenti della pubblica amministrazione deve essere inteso nel senso che quelli che rilevano, ai fini del riparto della giurisdizione, sono soltanto i comportamenti costituenti espressione di un potere amministrativo, e non anche quelli meramente materiali, posti in essere dall’amministrazione al di fuori dell’esercizio di un’attività autoritativa.
Concludendo che quando vengono in rilievo questioni meramente patrimoniali, connesse al mancato adempimento da parte dell’amministrazione di una prestazione pecuniaria nascente da un rapporto obbligatorio, i comportamenti posti in essere dall’amministrazione stessa non sono ricompresi nell’ambito di applicazione della norma impugnata e rientrano, invece, nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria. Nella specie, la controversia – come già rilevato con l’esame del primo motivo – ha ad oggetto il pagamento dei corrispettivi dovuti dal Comune al Consorzio per le prestazioni svolte da quest’ultimo con riferimento al servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, e per il pagamento delle quote consortili.
Trattasi, pertanto, all’evidenza di pretese pecuniarie nascenti da un rapporto obbligatorio nell’ambito del quale le questioni dedotte sono di natura meramente patrimoniale, come tali al di fuori della giurisdizione del giudice amministrativo anche sotto il profilo esaminato.
Conclusivamente, la controversia in esame, avente ad oggetto una domanda di pagamento somme, attiene a posizioni di diritto soggettivo derivanti dal rapporto fra le parti in causa (le ragioni di credito fatte valere dal Consorzio in relazione al pagamento di quote consortili e quali corrispettivi dovuti dall’ente locale al gestore per la sua attività di smaltimento dei rifiuti), non è riconducibile ad un procedimento amministrativo.
Non configura neppure una controversia "comunque attinente alla gestione dei rifiuti", presupponendo, quest’ultima, l’esercizio di un potere autoritativo della P.A. ( o dei soggetti ad essa equiparati) che è, invece, del tutto estraneo al rapporto obbligatorio dedotto in giudizio e che ha la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale, intesa a regolamentare gli aspetti patrimoniali della gestione (in questo senso v. anche S.U., ord. 11.6.2010, n. 14126 e precedenti ivi richiamati). Va, pertanto, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
Le spese seguono la soccombenza e, liquidate come in dispositivo, vanno poste a carico del ricorrente.
P.Q.M.
LA CORTE DI CASSAZIONE pronunciando a Sezioni Unite; dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Condanna il ricorrente, al pagamento delle spese che liquida in complessivi Euro 3.700,00, di cui Euro 3.500,00 per onorari, oltre le spese generali ed accessori di legge.
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