Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
La S.I.T.A.T. srl conveniva in giudizio il Comune di Messina per ottenere il rimborso, anche a titolo di indennizzo risarcitorio, dei costi sostenuti per ottemperare all’ordinanza n. 106 emessa, per motivi di ordine pubblico, dal Comune in data 29.1.1998, avente ad oggetto il completamento dei locali, di proprietà dell’attrice, da destinare a pubblico servizio (sede di scuola materna ed elementare), locali che, regolarmente completati, erano stati successivamente requisiti, con ordinanza integrativa n. 465 del 30.3.1998, dallo stesso Comune.
Esponeva di avere sopportato, per l’esecuzione di tali lavori, notevoli oneri economici, e che le era stato imposto dal Comune, con delibera n. 31/c del 7.4.1998 adottata dal Consiglio comunale, anche l’obbligo di ripristinare all’uso originario gli stessi locali, alla cessazione della loro destinazione all’uso pubblico.
Di qui il rilievo che l’onere di tali costi incombeva all’Ente locale, esclusivo beneficiario dei lavori.
Il Comune, costituitosi, eccepiva, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del tribunale adito e, nel merito, l’infondatezza della domanda.
Il tribunale, con sentenza del 10.5.2004, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
Ad eguale conclusione perveniva la Corte d’Appello che, con sentenza del 29.8.2008, rigettava l’impugnazione proposta dalla S.I.T.A.T. srl.
Osservava, in particolare, la Corte di merito che il Sindaco del Comune di Messina aveva requisito gli immobili di proprietà della società appellante, ordinandole di eseguire i lavori di adeguamento dei locali, con ordinanze continginbili ed urgenti, emesse per garantire la prosecuzione dell’attività didattica;
costituenti, quindi, espressione dell’esercizio di potere pubblico.
Poichè il giudizio era iniziato dopo il 10.8.2000, data di entrata in vigore della L. n. 205 del 2000, lo stesso rientrava nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 essendo stato "l’esercizio dei pubblici poteri…. funzionale all’espletamento del pubblico servizio di istruzione pubblica".
Ha proposto ricorso per cassazione affidato ad unico, complesso motivo la S.I.T.A.T. srl.
Resiste con controricorso il Comune di Messina.
Entrambe le parti hanno presentato memoria.
Motivi della decisione
Con unico, complesso motivo la società ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazioni dei criteri di riparto di giurisdizione, anche in relazione al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 – Erronea declaratoria del difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore del Giudice Amministrativo – Art. 360 c.p.c.. La società ricorrente sostiene l’erroneità della sentenza impugnata per avere ritenuto sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo.
A tal fine evidenzia di non avere proposto "una azione di impugnazione "di provvedimenti amministrativi (quelli emessi dal sindaco del comune di Messina), ma di avere proposto (un’azione di rimborso delle spese sopportate per l’esecuzione dei lavori di adeguamento di propri locali a scuola, in ottemperanza dei provvedimenti sindacali; spese per le quali esclusivo beneficiario è il Comune.
In sostanza, quindi, sostiene che si tratta di un’azione di indebito arricchimento.
Le sue pretese, pertanto, si riferiscono alla tutela di un diritto patrimoniale autonomo, avente natura di diritto soggettivo perfetto, finalizzata al ristoro di autonomi diritti patrimoniali, come tali rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario.
Sotto diverso profilo, poi, precisa che i provvedimenti di requisizione non rientrano nella giurisdizione esclusiva di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 ma nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo: quindi, soltanto se la posizione giuridica soggettiva fatta valere sia di interesse legittimo, la giurisdizione spetterebbe al G.A; diversamente appartiene al G.O..
Nella specie, la circostanza che il sindaco abbia adottato provvedimenti contingibili ed urgenti in difetto delle specifiche condizioni determinate dalla legge comporta che i provvedimenti in oggetto, in quanto emanati in carenza di potere, siano inidonei ad incidere su posizioni di diritto soggettivo, degradandole ad interessi legittimi. Di qui la giurisdizione del G.O..
La giurisdizione del giudice ordinario va affermata anche perchè ciò che si chiede ai giudice non è di accertare se il potere sia stato legittimamente esercitato in sede di emissione del provvedimento amministrativo, "ma solo se siano state effettivamente spese le somme di cui si domanda il rimborso". Si tratta, pertanto, di cognizione in ordine al diritto soggettivo ad essere rimborsata, fattispecie diversa da quella dei diritti patrimoniali consequenziali.
Precisa, ancora, che la sentenza è errata anche sotto il profilo dell’appartenenza della fattispecie alla materia dei pubblici servizi, dovendosi intendere per controversie in materia di pubblici servizi quelle riguardanti le prestazioni erogate dal gestore del servizio pubblico agli utenti, e non quelle effettuate in favore dello stesso gestore per consentirgli l’organizzazione del servizio.
Da ultimo, anche ad ammettere – per mera ipotesi difensiva – che la fattispecie rientri nella materia dei pubblici servizi, la ricorrente sostiene l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo, anche a seguito della sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale, trattandosi di controversia relativa al pagamento di corrispettivi, che non coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della Pubblica Amministrazione.
Il motivo è fondato per le ragioni che seguono.
In primo luogo deve sottolinearsi che l’oggetto della controversia non può farsi risalire alla materia delle ordinanze contingibili ed urgenti.
Ai sensi della L. n. 142 del 1990, art. 38, n. 2 le ordinanze contingibili ed urgenti possono essere emanate dal Sindaco per eliminare o prevenire tempestivamente pericoli di danni per la salute pubblica e per le condizioni igienico – sanitarie dei cittadini, e la sussistenza, anche se protratta nel tempo, di una situazione di pericolo, ne giustifica l’adozione, qualora essa si renda necessaria, anche al solo scopo di attenuare le probabilità del verificarsi di pregiudizi ulteriori (S.U. 17.1.2002 n. 490).
Il potere del sindaco, in questo caso, ha carattere eccezionale, in relazione alle specifiche situazioni e condizioni determinate dalla legge.
La conseguenza è che, mancando queste ultime, deve negarsi il potere stesso, ed affermarsi l’inidoneità di quei provvedimenti ad interferire su posizioni di diritto soggettivo, degradandole ad interessi legittimi (v. per un precedente analogo S.U. 30.7.1980 n. 4883).
Nel caso in esame, i provvedimenti con i quali il sindaco ha ordinato alla società ricorrente di effettuare i lavori di adeguamento dei propri locali a scuola (materna ed elementare) non è riconducibile ad alcuna delle materie per le quali è previsto un tale potere.
Erra, pertanto, la Corte di merito nel ritenere che, sul presupposto dell’emanazione delle ordinanze contingibili ed urgenti del 29.1.1998 e del 30.3.1998, e della requisizione degli immobili di proprietà dell’odierna ricorrente, con l’ordine di eseguire i lavori di adeguamento di tali locali, la fattispecie fosse riconducibile nella sfera di applicazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimento della P.A. in materia urbanistica ed edilizia, ove la P.A. agisca nell’ambito dei suoi poteri autoritativi.
Le ordinanze – si ribadisce – in quanto emanate in carenza del relativo potere, non sono idonee ad interferire su posizioni di diritto soggettivo, degradandole ad interessi legittimi.
Deve, poi, rilevarsi, sotto diverso profilo, che i provvedimenti di requisizione non rientrano nella giurisdizione esclusiva di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 ma nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.
Quindi, soltanto se la posizione giuridica soggettiva fatta valere fosse di interesse legittimo, la giurisdizione spetterebbe al G.A..
Peraltro, anche in questo caso, sulla base del provvedimento adottato, il Comune, mentre avrebbe avuto, nel ricorso delle condizioni prescritte, il potere di requisire i locali in esame, non avrebbe avuto, però, alcun potere di imporre all’attuale ricorrente di eseguire i lavori di adeguamento previsti, ripristinando l’uso originario alla scadenza della destinazione pubblica.
Il rapporto così instauratosi fra le parti rientra in un evidente rapporto civilistico per il quale, l’esecuzione dei lavori, in sostanza commissionati, comporta la nascita di un diritto soggettivo al pagamento per le prestazioni effettuate; al che consegue il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario.
La giurisdizione del giudice amministrativo, poi, – sia esclusiva, sia generale di legittimità – non sarebbe predicabile, neppure se si sostenesse che la richiesta avanzata integri un diritto patrimoniale consequenziale, posto che quest’ultimo attiene al risarcimento dei danni subiti dal privato per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa (S.U., ord. 24.2.2005 n. 3822) e non è configurabile in relazione posizioni di diritto soggettivo, quali nascono dal diritto di credito che il privato vanta nei confronti della pubblica amministrazione; e ciò, neppure se il rimborso richiesto fosse considerato quale indennità di requisizione, appartenendo la controversia, anche in quest’ultimo caso, alla giurisdizione del giudice ordinario (S.U., ord. 13.1.2005 n. 463; v. anche Cass. 22.4.2010 n. 9625).
La ricorrente – va ribadito – fa valere esclusivamente un diritto di credito per avere eseguito i lavori di completamento dei locali da adibire a scuola materna ed elementare. Non fa valere alcun vizio dei provvedimenti adottati; afferma soltanto di avere svolto dei lavori, per i quali vanta o come credito, o a titolo di risarcimento, o quale indebito arricchimento, il diritto al pagamento per le prestazioni eseguite.
Non può neppure condividersi l’affermazione secondo cui "l’ordinanza de qua, espressione dei pubblici poteri è stata emessa al fine di rendere possibile l’espletamento di un pubblico servizio e cioè il servizio di istruzione pubblica", con la conseguenza che, trattandosi di controversia in materia di pubblici servizi, la giurisdizione spetterebbe in via esclusiva al giudice amministrativo.
Ai fini del riparto di giurisdizione, infatti, ai sensi del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33 come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 la materia dei pubblici servizi – le cui controversie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – concerne le prestazioni erogate dal gestore del servizio al pubblico degli utenti, mentre non comprende le prestazioni effettuate a favore dell’ente territoriale per consentirgli l’organizzazione del servizio (v. anche S.U., ord. 17.12.2008 n. 29426). Nella specie, le prestazioni eseguite dall’odierna ricorrente – relative alle opere di adeguamento dei propri locali a sede di istituzioni scolastiche – sono state effettuate, non in favore degli utenti, ed a loro vantaggio, ma esclusivamente in favore dell’ente pubblico territoriale, al fine di consentirgli l’efficiente organizzazione del servizio scolastico.
Quindi, anche sotto questo profilo, la giurisdizione non può essere riconosciuta al giudice amministrativo.
D’altra parte, se anche si volesse ritenere – ciò che, peraltro, per le ragioni, esposte, non è – che il presente giudizio attenesse alla materia dei pubblici servizi, è principio ormai pacificamente affermato nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite quello per cui, in tema di riparto di giurisdizione nella materia delle concessioni di pubblici servizi, anche alla luce della sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, le controversie non attratte nella giurisdizione del giudice amministrativo – e perciò riservate al giudice ordinario – sono solo quelle di contenuto meramente patrimoniale, ossia quelle nelle quali non venga in rilievo il potere della P.A. a tutela di interessi generali, ovvero la verifica dell’esercizio di poteri discrezionali di cui la P.A. gode nella determinazione di indennità, canoni od altri corrispettivi (v. per tutte S.U. 18.11.2008 n. 27333; v. anche S.U., ord. 6.3.2009 n. 5456).
E, nel caso in esame, la ricorrente ha agito per ottenere l’accertamento positivo di un obbligo, quello di rimborso degli oneri e delle spese sostenuti, in favore del Comune, per l’esecuzione dei. lavori di adeguamento dei locali, da adibire a scuola materna ed elementare.
Oggetto del giudizio è, quindi, non l’esercizio di un potere da parte della Pubblica Amministrazione, ma esclusivamente il rapporto privatistico credito – debitorio esistente fra le parti; vale a dire l’accertamento della fondatezza o meno della pretesa creditoria fatta valere; cioè un semplice diritto di credito.
Conclusivamente, il ricorso va accolto e va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario; la sentenza impugnata va cassata e la causa rimessa a tribunale di Messina per il suo esame.
Le spese dell’intero processo vanno rimesse al giudice del rinvio.
P.Q.M.
LA CORTE DI CASSAZIONE pronunciando a Sezioni Unite, accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rimette le parti davanti al tribunale di Messina, anche per le spese dell’intero processo.
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.