Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Con ricorso iscritto al n. 9196 del 2004, il Comune di Gussago propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 485 del 3 maggio 2004 con la quale sono stati accolti due diversi ricorsi proposti da L.Q. s.r.l. e da F.M. per l’annullamento del provvedimento della Dirigente dell’area tecnica del Comune di Gussago in data 28/3/2002 n. 02/097 che diffida ad iniziare i lavori per inammissibilità della denuncia di inizio attività, e della direttiva della Giunta comunale in data 10/9/2002 n. 141 in ordine all’avvio della procedura per acquisizione ed urbanizzazione di area adibita a strada e della comunicazione di avvio del procedimento notificata in data 22/11/2002.
Dinanzi al giudice di prime cure, la società L.Q. Srl aveva premesso di essere proprietaria di aree in Comune di Gussago – identificate catastalmente al foglio 18 mappale 460 – classificate principalmente in zona B3 semintensiva e, per una parte inferiore, in zona E2 (agricola di salvaguardia). In data 25/5/2001 la Società presentava una D.I.A. per la realizzazione di un immobile a destinazione residenziale, consistente in una palazzina di quattro unità abitative, prevedendo l’accesso al lotto attraverso una strada privata – di proprietà del Sig. M. F. – che si congiungeva con la strada comunale di Via Grandi. Il confinante, tuttavia, impediva il transito sulla strada apponendovi una sbarra, ed il ricorso promosso in sede civile dalla Società, che invocava l’accertamento di una servitù di passaggio, veniva respinto in sede cautelare sul presupposto dell’esistenza di una sola servitù per uso agricolo.
La ricorrente presentava quindi, in data 12/3/2002, una nuova D.I.A. in variante rispetto al progetto originario, che spostava la strada di accesso al lato nord, all’interno della porzione di area classificata come agricola. Il Comune, tuttavia, emetteva il gravato provvedimento di diffida ad iniziare i lavori, evidenziando in particolare sia l’incompatibilità della strada con la destinazione agricola, sia l’esistenza di un’altra strada pubblica prevista a sud dal PRG che avrebbe consentito di accedere al lotto.
Avverso il provvedimento proponeva ricorso (iscritto al n. 472/2002) la società L.Q. Srl, deducendo i seguenti motivi:
– Violazione degli artt. 31 e 32 delle NTA del PRG ed eccesso di potere per difetto di istruttoria ed illogicità manifesta, posto che la realizzazione di un manufatto di limitata portata, funzionale ad un immobile intercluso, non sarebbe incompatibile con la destinazione agricola, tenuto anche conto delle dimensioni modeste e ridotte dell’area classificata E2, come tale inidonea ad un concreto sfruttamento per attività agricole; inoltre sarebbe incongruo il richiamo a valutazioni di tipo ambientale in una zona non sottoposta a vincolo paesaggistico, ravvisandosi tra l’altro una totale integrazione con l’ambiente circostante;
– Eccesso di potere per erronea rappresentazione dei presupposti di fatto, non corrispondendo al vero l’asserita alternativa di un accesso dal lato sud, come dimostrerebbe l’esito della controversia instaurata in sede civile, che precluderebbe il transito alla strada privata di proprietà del Sig. M. salva l’esistenza di una sola servitù ad uso agricolo;
In seguito al ricorso instaurato dalla Società L.Q. al n. 472 r.g., in data 21/11/2002 il Comune informava il Sig. M. F., proprietario del terreno insistente sui mappali classificati al foglio 18 mappali 249 e 250, dell’intenzione dell’amministrazione di dare attuazione alle previsioni del PRG relative a Via Grandi, acquisendo l’area e realizzando le opere di completamento e di urbanizzazione. La comunicazione faceva seguito al conforme atto di indirizzo della Giunta comunale in data 10/9/2002, adottato sul presupposto della precaria situazione dell’area di Via Grandi, priva di adeguate opere di urbanizzazione, e della zonizzazione del vigente PRG.
Con ricorso notificato in data 19/2/2003 e iscritto al n. 229/2003, il Sig. M. impugnava i provvedimenti citati, esponendo i seguenti motivi di censura:
– Eccesso di potere per contrarietà della previsione del PRG al pubblico interesse, illogicità e contraddittorietà manifesta, in quanto la previsione sacrificherebbe le posizioni consolidate dei privati interessati, in assenza di un interesse pubblico prevalente, trattandosi di una strada che termina in aperta campagna; l’atto non avrebbe ponderato gli interessi pubblici e privati compresenti, non essendovi ragioni di carattere generale che suggeriscano di rendere pubblica la strada, in quanto l’esigenza dei proprietari residenti "a monte" sarebbe soddisfatta dalla servitù di passaggio di cui già godono, mentre le quattro unità immobiliari avrebbero l’accesso da Via Cudola;
– Illegittimità della dichiarazione di pubblica utilità per travisamento dei fatti e per sviamento, essendo emessa allo scopo di completare una strada che in realtà sarebbe già completamente asfaltata ed urbanizzata; inoltre l’invocato stato di interclusione delle quattro unità abitative realizzate dalla ditta L.Q. Srl non corrisponderebbe al vero, in quanto la strada di collegamento sul lato nord per Via Cudola esisterebbe da decenni e sarebbe di più ampie dimensioni consentendo il transito nel doppio senso di marcia;
Resisteva in giudizio il Comune, chiedendo la reiezione di entrambi i ricorsi.
Nel secondo giudizio introdotto dal Sig. M., resiste anche L.Q. Srl.
Riuniti i due diversi ricorsi, questi venivano decisi con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le doglianze proposte dal L.Q. s.r.l. e irricevibile il gravame proposto da F.M..
Contestando le statuizioni del primo giudice, il Comune appellante evidenzia l’erroneità della sentenza, fondatasi su una ricostruzione non condivisibile errata dei presupposti in fatto ed in diritto.
Alla pubblica udienza del giorno 1 febbraio 2011, dietro espressa dichiarazione di permanenza dell’interesse alla decisione, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.
Motivi della decisione
1. – L’appello è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.
2. – In mancanza di impugnativa da parte dell’originario ricorrente F.M., le questioni residue di cui deve occuparsi la Sezione attengono all’unica ragione che ha motivato l’accoglimento del ricorso in primo grado proposto da L.Q. s.r.l., ossia sulla compatibilità della strada realizzata con la destinazione agricola della zona. La detta ragione viene aggredita con il secondo motivo di diritto dell’appello del Comune, dove si evidenzia il contrasto tra la valutazione operata dal T.A.R. e le disposizioni legislative regionali in materia.
2.1. – La doglianza va accolta, con conseguente annullamento della sentenza gravata e rigetto del ricorso proposto in primo grado dal L.Q. s.r.l..
Occorre evidenziare come il criterio interpretativo seguito dal giudice di prime cure sia, in linea del tutto generale, certamente condivisibile.
Infatti, è esatto affermare che, secondo il più diffuso orientamento giurisprudenziale, "non può riconoscersi incompatibilità – e pertanto non occorre la preventiva approvazione di una variante – fra la destinazione a zona agricola contenuta in uno strumento urbanistico e la costruzione di una strada che l’attraversi, qualora la destinazione specifica non sia alterata e turbata (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 9/12/1983 n. 907; Tar Sicilia Catania – 18/11/1987 n. 1395)", sebbene tale impostazione conti anche decisioni in senso contrario (si veda T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 11 settembre 2001, n. 4102).
Tuttavia, il criterio generale, di carattere interpretativo, non può trovare applicazione ove questo venga a scontrarsi con espresse previsioni normative in senso opposto. È questo il caso, applicabile alla fattispecie in scrutinio anche ratione temporis, della legge regionale della Lombardia n. 63 del 7 giugno 1980 "Norme in materia di edificazione nelle zone agricole", che all’art. 2, comma 1, recita: "In tutte le aree destinate dagli strumenti urbanistici generali a zona agricola sono ammesse esclusivamente le opere realizzate in funzione della conduzione del fondo e destinate alle residenze dell’imprenditore agricolo e dei dipendenti dell’azienda, nonché alle attrezzature e infrastrutture produttive quali stalle, silos, serre, magazzini, locali per la lavorazione e la conservazione e vendita dei prodotti agricoli secondo i criteri e le modalità previsti dal successivo art. 3".
Lo stesso articolo, al comma 3, precisa: "Nel computo dei volumi realizzabili non sono conteggiate le attrezzature e le infrastrutture produttive di cui al comma 1° del presente articolo, le quali non sono sottoposte a limiti volumetrici; esse comunque non possono superare il rapporto di copertura del 10% dell’intera superficie aziendale, salvo che per le serre per le quali tale rapporto non può superare il 40% della predetta superficie".
Dalla lettura della norma, appare palese l’attenzione del legislatore a limitare gli interventi nelle aree agricole non solo dal punto di vista della realizzazione di volumetria fruibile, ma anche in relazione a qualsiasi tipo di attrezzatura o infrastruttura che possa comunque incidere sulla copertura della superficie. In questa ottica, anche una strada, sebbene tipologia di intervento non indicata nella casistica non esaustiva del comma 1, va certamente fatta ricadere nella tipologia di opere ivi regolate.
Pertanto, l’intervento in zona a destinazione agricola, anche inerente alla realizzazione di una strada, è subordinato all’esistenza del collegamento teleologico di cui allo stesso comma 1, ossia "in funzione della conduzione del fondo e destinate alle residenze dell’imprenditore agricolo e dei dipendenti dell’azienda, nonché alle attrezzature e infrastrutture produttive".
Nel caso in specie, invece, la strada costruita è posta al servizio di un nuovo immobile a destinazione residenziale, composto di quattro unità abitative. Non vi è quindi alcun collegamento tra l’opera realizzata e la funzionalizzazione imposta dalla norma regionale, non tenuta presente dal T.A.R., e quindi correttamente il Comune aveva evidenziato la non compatibilità con la destinazione di zona.
3. – L’appello va quindi accolto. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Accoglie l’appello n. 9196 del 2004 e per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 485 del 3 maggio 2004, respinge il ricorso di primo grado proposto da L.Q. s.r.l.;
2. Condanna L.Q. s.r.l. a rifondere al Comune di Gussago le spese del doppio grado di giudizio, che liquida in Euro. 3.000,00 (euro tremila, comprensivi di spese, diritti di procuratore e onorari di avvocato) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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