Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso notificato in data 7 maggio 1993, depositato il successivo 5 giugno, i ricorrenti impugnano il decreto del Ministro per il coordinamento della protezione civile 17 aprile 1990 n. 255, con il quale si è approvata la graduatoria del concorso per l’immissione nei ruoli speciali della Regione Campania, ex art. 12 l. n. 730/1986, nonché i decreti del Presidente della Giunta Regionale della Campania 12 novembre 1992, con i quali si è di conseguenza disposto il loro inquadramento definitivo nel IV livello funzionale – esecutore – del predetto ruolo speciale.
I ricorrenti precisano di essere stati assunti dal Commissario straordinario di Governo ex l. n. 219/1981, con contratti dal 1982 al 1985, come coadiutori, con trattamento economico corrispondente al IV livello funzionaleretributivo ex l. n. 312/1980.
Espletate le prove concorsuali per l’immissione nel ruolo speciale della Regione Campania, ai sensi dell’art. 12 l. n. 730/1986, il ricorrente è stato infine inquadrato dalla Regione Campania nel VII livello del ruolo ad esaurimento, e quindi con una "qualifica assolutamente inadeguata, non corrispondente né ai titoli posseduti, né, tantomeno, alle mansioni conferite ed esercitate".
Propongono i seguenti motivi di ricorso:
a) violazione art. 4, co. 8, l. n. 730/1986, anche in relazione alla circ. Ministero funzione pubblica 14 ottobre 1988 n. 23900; poichè si sarebbe dovuta applicare "la norma citata in rubrica, con il dovuto effetto retroattivo, a seguito delle determinazioni della Commissione paritetica. Se così fosse stato, sarebbe stato loro riconosciuto, come livello iniziale di assunzione, quello anche solo immediatamente superiore al provvisorio attribuitogli dal contratto";
b) violazione delle norme di legge indicate sub a); eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta e per difetto assoluto dei presupposti; poiché il Ministro per la protezione civile non avrebbe dovuto procedere ad approvare la graduatoria del concorso "in difetto di applicazione della circolare Funzione pubblica 14 ottobre 1988 n. 23900";
c) violazione ord. Ministro protezione civile 22 marzo 1989 n. 1672,; eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta; per falsità dei presupposti; per travisamento dei fatti; poiché avendo il Ministro emanato l’ordinanza n. 1672, lo stesso "non poteva approvare la graduatoria di un concorso effettuato sulla base di criteri totalmente differenti, senza avere, a priori, proceduto alla necessaria ricognizione e verifica delle singole posizioni";
d) violazione art. 3 Cost., anche in relazione all’art. 17, l. n. 93/1983 ed all’ordinanza n. 1672/1989; eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta; per disparità di trattamento; poiché l’ordinanza citata appare ispirata ai principi che il Ministro ha totalmente ignorato con l’atto di approvazione della graduatoria;
e) violazione di legge e dei principi generali in materia di eguaglianza e di parità di trattamento; eccesso di potere per illegittimità derivata; per difetto assoluto dei presupposti; per falsità della causa e sviamento; perché la Regione non avrebbe dovuto eseguire l’illegittimo decreto ministeriale di approvazione della graduatoria e fondare su di esso l’inquadramento definitivo, posto che la qualifica attribuita appare discriminatoria anche "nei confronti degli equivalenti dipendenti regionali".
Si sono costituite in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Campania.
All’odierna udienza, la causa è stata riservata in decisione.
Motivi della decisione
2. Il ricorso è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
L’art. 12 della legge 28 ottobre 1986 n. 730, prevede, tra l’altro, per ciò che rileva nella presente sede:
comma 1: ". Il personale convenzionato da enti, amministrazioni e dai Commissari straordinari di Governo con i fondi appositamente stanziati e in relazione alle esigenze dei terremoti del gennaio 1968 in Sicilia, del novembre 1980 e febbraio 1981 in Campania e Basilicata, del 7 giugno 1981 nei comuni di Mazara del Vallo, Petrosino e Marsala, del 19 settembre 1979 in Umbria, Marche e Lazio, del 29 aprile 1984 in Umbria e del 7 e 11 maggio 1984 in Abruzzo, Molise, Lazio e Campania, del bradisismo dell’area flegrea nonché del programma costruttivo di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, che risulta in servizio alla data del 31 marzo 1986, o che abbia comunque prestato servizio per almeno un anno, è immesso, a domanda da prodursi entro il 28 febbraio 1987 dalla data di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale e previo superamento di un concorso riservato al personale in possesso dei requisiti di cui al presente articolo, in ruoli speciali ad esaurimento da istituirsi presso gli enti o le amministrazioni ove gli interessati prestano servizio. Il personale in servizio presso i Commissari di cui al richiamato titolo VIII è immesso rispettivamente nei ruoli speciali istituiti dalla regione Campania e dal comune di Napoli. Il personale degli enti non territoriali e delle società a partecipazione statale convenzionati con il Ministro per il coordinamento della protezione civile è immesso nei ruoli speciali istituiti presso le regioni territorialmente competenti."
Comma 2: "La immissione nei ruoli speciali di cui al comma 1 è subordinata al possesso dei requisiti richiesti per l’accesso al pubblico impiego, ad eccezione dell’età, e al superamento del concorso previsto dal medesimo comma, da svolgere secondo modalità stabilite ai sensi del comma 6. Non possono in ogni caso essere ammessi al concorso i soggetti sottoposti a misure di prevenzione e di sicurezza ai sensi delle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 31 maggio 1965, n. 575, e 13 settembre 1982, n. 646."
Comma 4. "Il trattamento economico del personale immesso nei ruoli speciali previsti dal presente articolo è pari a quello iniziale del livello di inquadramento rideterminato sulla base di una anzianità pari al periodo di servizio prestato."
Comma 6. "Il Ministro per il coordinamento della protezione civile determina con proprie ordinanze criteri e modalità di applicazione del presente articolo."
La disposizione prevede, dunque, che talune categorie di personale, specificamente indicate al comma 1, che risultino in servizio alla data del 31 marzo 1986, o che abbiano prestato servizio per almeno un anno, possano essere immessi, a domanda e previo superamento di un concorso riservato, nei ruoli speciali ad esaurimento istituiti presso le amministrazioni ove prestano servizio (nel caso di specie, Regione Campania).
In particolare, il comma 4 prevede che il trattamento economico del personale immesso a seguito del superamento del predetto concorso riservato, "è pari a quello iniziale del livello di inquadramento", rideterminato in considerazione all’anzianità maturata in corrispondenza del periodo di servizio prestato.
In attuazione dell’art. 12 l. n. 730/1986, il Ministro della Protezione civile ha dapprima emanato l’ordinanza 24 ottobre 1986 n. 839, la quale prevede, in particolare, che:
– i requisiti devono essere posseduti alla data di scadenza per la presentazione delle domande, e cioè al 3 gennaio 1987 (art. 6);
– i candidati "il cui rapporto di servizio ha avuto origine da una convenzione sono ammessi a concorrere sulla base delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto, all’immissione nei ruoli speciali ad esaurimento in una delle seguenti qualifiche funzionali previste per i dipendenti dello Stato dalla legge 11 luglio 1980 n. 312: settima, sesta, quinta, quarta, terza, seconda, prima" (art. 9, co. 1);
– nel caso in cui le amministrazioni o enti che devono istituire i ruoli speciali ad esaurimento prevedano classificazioni diverse da quelle di cui all’art. 9, comma 1, l’immissione in tali ruoli "deve avvenire esclusivamente nelle qualifiche corrispondenti a quelle indicate nel primo comma ed individuate sulla base della equiparazione tra le qualifiche dell’ordinamento statale e quelle previste dai rispettivi ordinamenti" (art. 9, co.2);
– le graduatorie di concorso formate dalle commissioni di esame sono approvate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio del Ministro per il coordinamento della protezione civile (art. 15).
Con successiva ordinanza 22 marzo 1989 n. 1672, il Ministro per la protezione civile, considerato che l’applicazione delle qualifiche funzionali previste dalla legge n. 312/1980, a tutto il personale immesso nei ruoli speciali ad esaurimento "determina disparità di trattamento a parità di funzioni svolte"; ritenuto, inoltre, che "la dipendenza funzionale dall’ente che istituisce il ruolo speciale ad esaurimento giustifica l’applicazione al personale interessato della normativa prevista dall’ordinamento dell’ente medesimo", ha disposto che l’immissione del personale nei ruoli speciali ad esaurimento "deve avvenire sulla base delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto, nelle qualifiche previste dal regolamento organico dell’ente che istituisce il ruolo speciale ad esaurimento". In definitiva:
– mentre l’ordinanza n. 839/1986 disponeva che l’inquadramento avvenisse "sulla base delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto" (art. 9, co. 1), disponendosi altresì che, per l’inquadramento in amministrazioni con classificazioni diverse, il suddetto inquadramento dovesse avvenire in qualifiche corrispondenti a quelle delle amministrazioni statali sulla base della equiparazione tra gli ordinamenti (nel caso di specie, tra ordinamento statale ed ordinamento regionale),
– l’ordinanza n. 1672/1989 prevede invece che il predetto inquadramento – fermo restando i presupposti delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto – avvenga "nelle qualifiche previste dal regolamento organico dell’ente che istituisce il ruolo speciale ad esaurimento".
Nella prima (previgente) ipotesi l’inquadramento era dunque vincolato alla qualifica propria dell’ordinamento statale, ovvero a quella del diverso ordinamento dell’ente di destinazione meramente risultante dall’equiparazione. Nella seconda ipotesi (ex ord. n. 1672/1989), l’ente di destinazione – proprio perché sussiste nei suoi confronti la "dipendenza funzionale" del dipendente da immettere in ruolo – tenuto conto delle mansioni affidate con la convenzione e del titolo di studio, può procedere direttamente (senza essere vincolato dalla qualifica statale attribuita e dalla conseguente qualifica del proprio ordinamento a questa pedissequamente equiparata) all’inquadramento nella qualifica corrispondente in virtù dei presupposti indicati.
A tanto la Regione Campania ha provveduto con la legge reg. 8 febbraio 1990 n. 4, che ha definito qualifiche funzionali e livelli per l’inquadramento del personale ex art. 12 l. n. 730/1986.
3. Nel caso di specie, il procedimento concorsuale per l’immissione in ruolo del personale ex art. 12 l. n. 730/1996 ha avuto inizio prima dell’adozione dell’ordinanza n. 1672/1989 mentre l’approvazione della relativa graduatoria, è intervenuto dopo l’emanazione di detta ordinanza.
Orbene, i motivi di ricorso – sostanzialmente rivolti a lamentare la illegittimità del decreto ministeriale di approvazione della graduatoria e, solo di conseguenza, la illegittimità in via derivata del decreto regionale di inquadramento – si fondano, in buona sostanza, su due distinti ordini di considerazioni:
– per un verso, si sostiene che – essendo nelle more intervenuta la circolare del Ministro della funzione pubblica 14 ottobre 1988 n. 23900, la quale, in attuazione dell’art. 4, co. 8, l. n. 312/1980, approvava le tabelle di equiparazione approntate dalla Commissione paritetica con delibera 28 settembre 1988 – il Ministro non avrebbe potuto approvare la graduatoria di un concorso che aveva destinato i partecipanti a qualifiche non più corrispondenti alla natura delle mansioni svolte, ora riconosciute di livello diverso e superiore (è questo il tenore dei motivi sub a) e b) dell’esposizione in fatto);
– per altro verso, si sostiene che – a prescindere dall’applicazione dell’art. 4, co., 8, l. n. 312/1980 – il Ministro non avrebbe potuto approvare una graduatoria di concorso "effettuato sulla base di criteri totalmente differenti, senza avere, a priori, proceduto alla necessaria ricognizione e verifica delle singole posizioni", e ciò per effetto della intervenuta ordinanza n. 1672/1989 (in tal senso, i motivi sub c), e d) dell’esposizione in fatto).
Orbene, quanto al primo ordine di considerazioni, occorre osservare che l’art. 4, co. 8, l. n. 312/1980, prevede che "il personale le cui attribuzioni, in base alla qualifica rivestita, corrispondono a quelle risultanti, per le nuove qualifiche, dai profili professionali di cui al precedente articolo 3, è inquadrato nelle qualifiche medesime, anche in soprannumero. Ove manchi una esatta corrispondenza di mansioni, si ha riguardo, ai fini dell’inquadramento, al profilo assimilabile della stessa qualifica".
Tale disposizione trova, a tutta evidenza, applicazione solo per il personale alle dipendenze dello Stato ovvero di quello dei ruoli ad esaurimento istituiti presso amministrazioni statali (personale cui la legge n. 312/1980 è espressamente rivolta), mentre non può trovare applicazione per il personale che appartiene a ruoli diversi (nel caso di specie, della Regione), né a personale che – se pur definibile all’atto dell’instaurazione del rapporto come "statale" – operava tuttavia in regime di convenzione ("contratto di lavoro subordinato a tempo determinato").
In tali casi, nei quali rientra quello considerato nella presente sede, non vi era stata alcuna instaurazione di rapporto a tempo indeterminato, tanto meno in base a concorso, ma, al contrario, l’instaurazione di un rapporto di lavoro a tempo determinato, sulla base di provvedimenti extra ordinem del Commissario straordinario ex l. n. 219/1981.
E’ del tutto evidente l’inapplicabilità dell’art. 4 l. n. 312/1980. Né, d’altra parte, l’attribuzione di un livello funzionaleretributivo, effettuata per la definizione del trattamento economico di un rapporto a tempo determinato, può divenire oggetto di "rimodulazione" per effetto della attuazione di una norma che riguarda il personale di ruolo e la dinamica giuridicoeconomica del rapporto di quest’ultimo.
Quanto al secondo ordine di considerazioni, giova osservare che quanto innovativamente disposto dall’ordinanza n. 1672/1989 del Ministro per la protezione civile non incide sul procedimento concorsuale in itinere, né rende illegittimo il decreto di approvazione della graduatoria e degli atti di tale procedimento.
Ed infatti, come espressamente chiarito anche nel preambolo della stessa ordinanza, la "dipendenza funzionale" del personale ex art. 12 l. n. 730/1986 dall’ente che istituisce il ruolo ad esaurimento, e ciò che consente di fuoriuscire dai limiti propri della legge n. 312/1980 e di potere applicare la normativa prevista dall’ordinamento dell’ente "ricevente" il personale e quindi procedere all’inquadramento di questo (così come dispone l’art. 1 di detta ordinanza), nelle "qualifiche previste dal regolamento organico dell’ente che istituisce il ruolo speciale ad esaurimento".
Ma ciò riguarda l’ente "di destinazione" del personale ex art. 12 l. n. 730/1986, che, ove lo ritenga, vi provvede in sede di inquadramento, indipendentemente dal livello indicato durante il procedimento concorsuale.
E’ in questo senso che si spiega quanto affermato – rispondendo proprio ad un quesito della Regione Campania – dall’Ufficio legislativo del Ministro per la protezione civile (nota 25 gennaio 1993 n. 446, in atti), secondo il quale, sussistendone i presupposti, il reinquadramento deve essere "operato senza riconvocare la commissione d’esame, ma semplicemente sula scorta della ricognizione degli atti da parte del servizio competente".
In definitiva, espletato il concorso riservato (in itinere al momento dell’adozione dell’ordinanza n. 1672/1989), ed approvata la relativa graduatoria, la Regione Campania ben può verificare quale sia il corretto inquadramento del personale, sulla base delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto, ed alla luce del proprio regolamento organico e di quanto da questo previsto in relazione a ciascun singolo caso.
Da quanto sin qui esposto, consegue che il decreto del Ministro per la protezione civile 17 aprile 1990 n. 253, di approvazione della graduatoria di concorso, risulta immune dai vizi denunciati con i motivi di ricorso proposti avverso di esso, (sub lett. ad dell’esposizione in fatto), che risultano pertanto infondati, e ciò comporta la conseguente assenza dell’illegittimità, in via derivata, del decreto di inquadramento, emanato dal Presidente della Giunta Regionale della Campania.
4. Quanto al motivo sub f), relativo specificamente ai decreti del Presidente della Giunta Regionale 12 novembre 1992, di inquadramento, e quanto ai motivi già esaminati (ma nei limiti in cui gli stessi sono da ritenersi rivolti anche avverso tali decreti), occorre osservare che i ricorrenti non evidenziano le ragioni in base alle quali – con riferimento ad una specifica disposizione dell’ordinamento del personale della Regione Campania – l’inquadramento disposto non rientrerebbe legittimamente nel IV livello funzionale – esecutore. E ciò, soprattutto è assente con riferimento alla legge reg. n. 4/1990, che pure risulta indicata nel preambolo del decreto impugnato, e quindi valutata ed applicata dall’amministrazione regionale.
Per un verso, dunque, non si evidenziano, al di là di generiche doglianze, le ragioni per le quali il detto inquadramento non corrisponderebbe alla natura delle mansioni svolte ed al titolo di studio posseduto, e ciò, ovviamente, con riferimento a precise norme dell’ordinamento giuridicoeconomico del personale regionale. Né il giudice può, in sede di legittimità, sostituirsi alle valutazioni dell’amministrazione.
Per altro verso, anche gli atti indicati in ricorso, che, nella prospettazione della parte ricorrente, attesterebbero lo svolgimento di mansioni diverse e superiori, in realtà non sono tali da rendere possibile affermare che essi costituiscono una espressa modifica del contratto stipulato, né tantomeno si evidenzia che quanto in essi stabilito esula dal livello funzionaleretributivo riconosciuto all’atto di instaurazione del rapporto.
Alla luce di quanto esposto, anche i restanti motivi sono infondati e, pertanto, il ricorso deve essere rigettato.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso proposto da Di Vaio Stefano ed altri, come in epigrafe indicati (n. 8140/1993 r.g.), lo rigetta.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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