Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1.Con ricorso notificato in data 5 giugno 1996 la signora R.D.L. ed il sig. P.M., rispettivamente moglie e figlio, eredi del defunto Ten. Colonnello dei Carabinieri P.M., hanno chiesto l’annullamento del decreto n. 6 T.E.B. del Ministero della difesa- Direzione generale per gli ufficiali dell’esercito- con il quale, in conformità al parere 2 dicembre 1994, n. 28352, pure impugnato, era respinta l’istanza tesa ad ottenere l’equo indennizzo.
Riferiscono, in punto di fatto, i ricorrenti che nonostante la Commissione medico ospedaliera dell’ospedale di medicina legale della Cecchignola di Roma avesse ritenuto l’infermità "neoplasia polmonare metastatizzata"- che poi determinò la morte del ten. colonnello- come dipendente da causa di servizio, il Ministero della difesa con il provvedimento impugnato respingeva l’istanza tesa ad ottenere l’equo indennizzo, facendo proprie le motivazioni contenute nel parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie.
2.- Le amministrazione intimate si sono costituite in giudizio in data 15 giugno 1996.
Con memoria del 23 dicembre 2010 la difesa erariale ha affermato l’estraneità alla controversia del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie e del Collegio medico legale del Ministero della difesa.
Nel merito è dedotta l’infondatezza del ricorso.
3.- All’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1.- In rito, il Collegio condividendo l’eccezione formulata dalla difesa erariale in ordine alla estraneità alla controversia del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie e del Collegio medico, ne dichiara il difetto di legittimazione passiva.
Oggetto del presente giudizio è, infatti, il provvedimento conclusivo del procedimento, con il quale il Ministero nega il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità sofferta e la liquidazione dell’equo indennizzo.
Orbene, in tale procedimento sia il parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie sia il parere del Collegio medico costituiscono atti endoprocedimentali, privi, in quanto tali, di autonoma capacità lesiva, la quale discende direttamente dall’atto dell’organo di amministrazione attiva che ha recepito i pareri, facendoli propri (sul difetto di legittimazione passiva del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, cfr. ex multis: Consiglio Stato, sez. IV, 24 maggio 2007, n. 2637).
2.- Il primo ed il terzo motivo di gravame, considerata la loro stretta connessione logica, vanno trattati congiuntamente.
Con essi i ricorrenti affermano la illegittimità del decreto ministeriale, deducendo che l’amministrazione non avrebbe potuto, in sede di liquidazione dell’equo indennizzo, non tener conto del parere della commissione medico ospedaliera che, invece, aveva riconosciuto come dipendente da causa di servizio la neoplasia polmonare da cui era affetto il Ten. Colonnello P.M.; il decreto ministeriale impugnato avrebbe operato, ad avviso del ricorrente, una illegittima disapplicazione del parere della commissione medico ospedaliera, senza procedere al previo annullamento d’ufficio di tale accertamento.
Di qui i ricorrenti affermano che l’amministrazione non avrebbe potuto ritenere prevalente il parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie rispetto al giudizio delle Commissioni medico ospedaliere, poiché l’art. 5bis del decreto legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito nella legge 20 novembre 1987, n. 472, attribuirebbe rilevanza esclusiva e definitività ai giudizi delle commissione mediche ospedaliere, senza ammettere l’interferenza di altri organi, quali il Comitato per le pensioni privilegiate e ordinarie, il cui parere non sarebbe idoneo a scalfire giudizi tecnico sanitari definitivi espressi dalle commissioni mediche. Una diversa interpretazione dell’art. 5 bis cit., sarebbe incostituzionale per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., per eccesso di potere legislativo per illogicità e contraddittorietà, non essendo concepibile la coesistenza di atti contenenti l’uno l’affermazione e l’altro la negazione del rapporto di causalità tra le condizioni del rapporto di servizio e l’insorgenza di una determinata malattia.
2.1.- Il motivo è infondato.
L’art. 5bis del decreto legge 21 settembre 1987, n. 387, introdotto dalla legge di conversione 20 novembre 1987, n. 472, stabilisce, al comma 1, che "i giudizi collegiali adottati dalle commissioni mediche ospedaliere sono da considerarsi definitivi, nei riguardi del personale della difesa e delle forze di polizia, nonché degli altri dipendenti statali, ai fini del riconoscimento delle infermità per la dipendenza da causa di servizio, salvo il parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie di cui all’art. 166 del D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, in sede di liquidazione della pensione privilegiata e dell’equo indennizzo".
L’art. 5bis cit., nel conferire definitività ai giudizi adottati dalle commissioni ospedaliere, fa quindi espressamente salvo il parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie.
Con tale previsione il legislatore non esclude, quindi, che, nel corso del procedimento, possano emergere differenti determinazioni dell’Amministrazione che, però, possono essere rimesse in discussione dal comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, il cui parere l’amministrazione è obbligata a chiedere.
Tale parere rappresenta la fase consultiva nell’ambito del procedimento attivato dall’interessato per la liquidazione dell’equo indennizzo ed è posto a fondamento della decisione finale dell’amministrazione competente, soltanto qualora questa non intenda discostarsi da tale parere. Si tratta quindi di un parere obbligatorio, ma non vincolante, rectius parzialmente vincolante, poiché, come previsto dall’art. 8, comma 5, d.p.r. 20 aprile 1994, n. 349, impone all’amministrazione di motivare le ragioni per le quali decida di discostarsene.
Alla luce del quadro normativo esposto, nella fattispecie, il giudizio espresso dalla Commissione medico ospedaliera rappresenta un atto endoprocedimentale del medesimo procedimento attivato dalla vedova del ten. Colonnello M. e culminato con il provvedimento del Ministero della difesa 20 marzo 1996, n. 12647/B a firma del direttore della settima divisione della direzione generale per gli ufficiali dell’esercito.
Non vi era pertanto alcun provvedimento conclusivo del procedimento i cui effetti avrebbero dovuto essere rimossi in autotutela attraverso l’annullamento d’ufficio.
3.- Con un’ulteriore censura i ricorrenti affermano la illegittimità del provvedimento di diniego impugnato, in virtù della coesistenza di determinazione contrastanti, prospettando, altresì, l’illegittimità costituzionale dell’art. 5bis del decreto legge 21 settembre 1987, n. 387, introdotto dalla legge di conversione 20 novembre 1987, n. 472.
3.1.- La censura è infondata.
Sulla questione della possibile coesistenza di determinazioni contrastanti nell’ambito del procedimento per la liquidazione dell’equo indennizzo, la Corte costituzionale si è già espressa con la sentenza 21 giugno 1996, n. 209, che ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5bis del decreto legge 21 settembre 1987, n. 387, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La Corte costituzionale ha affermato che il parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, rispetto ai pareri espressi dagli altri organi che intervengono nel procedimento "…ha alla sua base una valutazione più complessa di quella necessaria per l’accertamento della causa di servizio agli altri effetti per i quali tale accertamento rileva, non dovendosi soltanto appurare se l’infermità trovi origine nella causa di servizio, ma anche se e in quale misura essa abbia dato luogo ad un effetto invalidante; valutazione che appare necessaria anche alla luce delle rilevanti conseguenze di queste decisioni sulla spesa pubblica".
Lungi dall’esistenza di una contraddittorietà tra atti, la Corte costituzionale con la sentenza 209 del 1996 cit. ha quindi affermato che la sussistenza di eventuali difformità valutative espresse da altri organi rafforzano il ruolo del parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie quale momento unificante delle procedure previste per il riconoscimento dell’equo indennizzo, attraverso la riconduzione a principi comuni dell’attività delle commissioni mediche, sicché il parere del Comitato, "…contribuisce a realizzare i principi dell’art. 97 della Costituzione, sotto il profilo del buon andamento, valendo, in particolare, ad arricchire gli elementi di giudizio di cui l’Amministrazione dispone al momento dell’adozione del provvedimento".
4.- Con il secondo motivo di gravame, sotto un primo profilo, i ricorrenti affermano che il decreto del Ministero della difesa, decidendo di uniformarsi al parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, avrebbe avuto l’obbligo di indicare le ragioni della preferenza di tale ultimo parere rispetto a quello espresso dalla Commissione medico ospedaliera.
4.1.- La doglianza è infondata.
Come già chiarito al paragrafo precedente, l’art. 8, comma 5 del d.p.r. 20 aprile 1994, n. 349, nel prevedere la natura non vincolante del parere del comitato per le pensioni ordinarie, specifica poi che l’amministrazione è tenuta a motivare le ragioni per le quali, eventualmente, decida di discostarsene.
Ne consegue che un obbligo specifico di motivazione, nella fattispecie, non sussisteva essendosi il Ministero intimato conformato al parere del Comitato.
5.- Con un ulteriore profilo di doglianza contenuto nel secondo motivo di ricorso i ricorrenti deducono che il parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie non avrebbe preso in considerazione le caratteristiche dell’attività lavorativa prestata dal ten. Col. M., il soggiorno continuo, giorno e notte in ambienti saturi di fumo, l’esposizione a stress cronici fisici e psichici e la loro incidenza, alla luce delle acquisizioni scientifiche della letteratura medica, sulla depressione immunitaria delle difese antitumorali.
5.1.- La censura non merita accoglimento.
Occorre innanzitutto chiarire che il parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, in quanto espressione di un giudizio medicolegale basato su nozioni scientifiche e su dati di esperienza propri della disciplina applicata è caratterizzato da un’amplissima discrezionalità tecnica e pertanto limita il sindacato del giudice amministrativo alle ipotesi di palese incongruità e irrazionalità e/o di manifesto travisamento dei fatti.
Esula, pertanto, dal sindacato di questo giudice il controllo sull’intrinseca fondatezza tecnicoclinica del parere medico legale espresso dal comitato pensioni privilegiate ordinarie.
Ciò premesso, va chiarito che il decreto del Ministero della difesa richiama "ob relationem" quale motivazione del rigetto dell’istanza di riconoscimento dell’equo indennizzo sia il parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie 2 dicembre 1994, n. 28352 sia il parere medico legale 14 novembre 1995, n. 1305.
Nel primo parere il Comitato ha ritenuto di non riconoscere come dipendente da fatti di servizio la "neoplasia polmonare metastatizzata…", affermando che "nei precedenti di servizio dell’interessato, non risultano fattori specifici potenzialmente idonei a poter dar luogo ad una genesi neoplastica. Pertanto è da escludersi ogni nesso di causalità o di con causalità, non sussistendo…precedenti infermità o lesioni imputabili al servizio che con il tempo possano essere evolute in senso metaplastico".
Il parere del Collegio medico legale in coerenza con quanto espresso dal Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, afferma che tra le principali cause di insorgenza di carcinoma polmonare risultano il fumo di tabacco e l’esposizione a prodotti di combustione della nafta, della benzina, del carbone, a scorie chimiche industriali e a materiale radioattivo. Tale parere precisa, altresì, che un elevato fattore di rischio inducente neoplasie è rappresentato dalle lesioni cicatriziali del polmone. Il Collegio medico legale conclude nel senso di non ritenere l’infermità come dipendente da causa di servizio "non risultando agli atti esposizione prolungata o costante alle sostanze carcinogenetiche citate precedentemente e non riscontrandosi nell’anamnesi del soggetto infermità o lesioni imputabili al servizio che col tempo avrebbero potuto evolversi in senso neoplastico".
Ora, nei limiti del proprio sindacato, come sopra delineati, il Collegio ritiene che le motivazioni dei pareri posti alla base del provvedimento di rigetto denotano l’avvenuta valutazione da parte dell’amministrazione delle caratteristiche dell’attività lavorativa prestata dal ten. Col. M., che l’ha portata a concludere nel senso della insussistenza di elementi atti a comprovare l’esposizione prolungata dello stesso a sostanze carcinogentiche e quindi la sua esposizione a fumo passivo di sigaretta, circostanza, peraltro, non comprovata dai ricorrenti.
Inoltre, la valutazione del fattore stress, menzionato nel ricorso come fattore eziopatogenetico del carcinoma polmonare, in quanto riconducibile alle condizioni di lavoro del tenente colonnello, deve ritenersi compreso nella valutazione dei precedenti di servizio dell’interessato, che ha portato l’amministrazione ad escludere l’esistenza di fattori specifici potenzialmente idonei a poter dar luogo ad una genesi neoplastica.
Né risulta agli atti che l’interessato abbia svolto servizi che ictu oculi, secondo gli ordinari canoni di ragionevolezza, avrebbero dovuto essere considerati come fattori specifici di rischio per l’insorgenza del tumore polmonare.
6.- In ragione delle considerazioni svolte il ricorso, così come prospettato, deve essere respinto.
7.- La risalenza della questione trattata induce ad una compensazione delle spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando:
dichiara il difetto di legittimazione passiva del Comitato Pensioni Privilegiate Ordinarie e del Collegio Medico Legale del Ministero della Difesa;
– respinge il ricorso, come in epigrafe proposto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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