Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La società ricorrente, impresa operante nel settore immobiliare, riferisce di essere proprietaria di un terreno sito in c.da Pescarina del Comune di Turrivalignani, incluso in zona D/4 (Commerciale) edificabile, in base al disposto dell’art. 51 delle vigenti N.T.A., "per intervento urbanistico diretto"; riferisce, altresì, di aver ricevuto il 17 gennaio 2006 comunicazione della circostanza che il Comune, con deliberazione della Giunta municipale 15 dicembre 2005, n. 90, aveva dato incarico all’ufficio tecnico comunale di predisporre uno studio finalizzato a trasformare tale area in zona artigianale di espansione da attuarsi con apposito piano di insediamento produttivo ad iniziativa pubblica, cui avrebbe fatto seguito, in ipotesi, l’adozione e l’approvazione di una variante dello strumento urbanistico.
Riferisce, altresì, che di aver presentato al Comune il 26 luglio 2006 un progetto per la costruzione su detta area di un edificio destinato ad attività commerciale e che lo Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Associazione dei Comuni, al quale il Comune di Turrivalignani aveva aderito, in data 29 agosto 2006 le aveva chiesto di integrare la pratica con alcuni documenti che sono stati poi inviati nel febbraio 2007.
Nel frattempo il consiglio comunale di Turrivalignani con deliberazione del 28 settembre 2006, n. 19, ha modificato gli artt. 49 e 51 delle N.T.A. del P.R.G. vigente nel Comune, ed, in particolare, l’art. 51, riguardante l’area di proprietà della ricorrente, che è stata trasformata in zona commerciale/artigianale, edificabile solo previo intervento urbanistico preventivo di iniziativa pubblica.
In data 7 marzo 2007 la ricorrente riferisce di aver ricevuto dal S.U.A.P. una nota (datata 15 settembre 2006) con la quale le veniva comunicato che il Comune con atto 28 febbraio 2007, n. 796, applicando le misure di salvaguardia in relazione alla predetta modifica delle N.T.A., aveva espresso parere negativo in ordine alla richiesta di permesso di costruire.
Con il ricorso n. 212/07 l’interessata è insorta dinanzi questo Tribunale avverso tale deliberazione n. 19/09, nella parte con cui era stato modificato detto art. 51, nonché avverso il parere negativo formulato dal Comune.
Ha dedotto le seguenti censure:
1) che in violazione della normativa sulla trasparenza non le era stata data comunicazione dell’avvio del procedimento di variante dello strumento urbanistico;
2) che la modifica dello strumento urbanistico non è sorretta da adeguata motivazione ed è priva di adeguata istruttoria, in quanto fa esclusivo riferimento alla mancanza da anni di iniziative economiche private e non ha comparato l’interesse pubblico perseguito con quello dei privati proprietari delle aree; inoltre, la variante "normativa" in questione non aveva seguito l’iter procedimentale delle varianti urbanistiche, che si articola attraverso le fasi dell’adozione e dell’approvazione;
3) che i vizi della deliberazione di variante del piano inficiano il parere negativo formulato dal Comune.
Conclusivamente, ha anche chiesto la condanna del Comune al risarcimento dei danni.
Nelle more del giudizio il consiglio comunale di Turrivalignani con deliberazione 11 aprile 2008, n. 3, ha definitivamente approvato la variante in questione, dopo aver preso in esame il predetto ricorso e le "controdeduzioni" formulate in merito dal legale del Comune.
Con il ricorso n. 373/08 è stato impugnato tale atto deliberativo con il quale, oltre al vizio di illegittimità derivata, sono state dedotte le seguenti censure:
1) che erroneamente il ricorso proposto era stato esaminato dal Comune come se fosse una "osservazione";
2) che non si era considerato il fatto che la ricorrente aveva presentato una richiesta di permesso di costruire;
3) che nel mentre nella comunicazione di avvio del procedimento si era ipotizzata la modifica in artigianale della destinazione commerciale, con l’atto impugnato si è aggiunta la destinazione artigianale a quella commerciale;
4) che erroneamente il Comune aveva fatto riferimento ad una relazione istruttoria, priva di data ed a suo dire del 20 luglio 2006, che aveva escluso che fossero state presentate richieste di permessi di costruire;
5) che vaste aree artigianali non sono mai state utilizzate.
Tali doglianze la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 7 febbraio 2011.
Il Comune di Turrivalignani si è costituito in entrambi i giudizi e con memorie depositate il 20 giugno 2007 ed il 7 ed il 17 febbraio 2011 ha diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Alla pubblica udienza del 10 marzo 2011 la causa è stata trattenuta a decisione.
Motivi della decisione
1. – I due ricorsi indicati in epigrafe per evidenti ragioni di connessione debbono essere riuniti al fine di essere decisi con un’unica sentenza.
Tali ricorsi, invero, sono diretti avverso gli atti con i quali il Comune di Turrivalignani ha prima adottato (deliberazione consiliare 28 settembre 2006, n. 19) e poi approvato (deliberazione consiliare 11 aprile 2008, n. 3) una variante al P.R.G. vigente nel Comune; con tale variante sono stati modificati gli artt. 49 e 51 delle N.T.A. del P.R.G. vigente nel Comune, ed, in particolare, l’art. 51, riguardante l’area di proprietà della ricorrente inclusa in zona D/4 (Commerciale) edificabile "per intervento urbanistico diretto", che è stata trasformata in zona commerciale/artigianale edificabile solo previo intervento urbanistico preventivo di iniziativa pubblica.
Con il gravame la parte ricorrente, oltre a contestare la legittimità di tale modifica del predetto art. 51, ha anche chiesto l’annullamento del parere negativo, in applicazione delle misure di salvaguardia, formulato dal Comune il 28 febbraio 2007 in ordine alla richiesta di permesso di costruire presentata dalla ricorrente allo Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Associazione dei Comuni, al quale il Comune di Turrivalignani aveva aderito.
Ha chiesto, infine, anche la condanna del Comune al risarcimento dei danni subiti.
Tali ricorsi, va subito precisato, non sono fondati.
2. – Vanno al riguardo effettuate in via pregiudiziale alcune precisazioni.
Innanzi tutto deve evidenziarsi che alcun rilievo può assumere nel presente giudizio la decisione recentemente assunta da questo stesso Tribunale in ordine ad una vicenda analoga.
Con la sentenza 11 gennaio 2011, n. 22, questa stessa Sezione ha, infatti, annullato la predetta deliberazione di adozione della variante in questione nella sola parte in cui era stato modificato il secondo comma dell’art. 49 delle N.T.A., che disciplina delle aree (incluse in zona D/2) diverse da quelle ora all’esame; mentre nella specie è stata contestata la legittimità dell’art. 51, che disciplina la zona D/4, che da commerciale è stata trasformata in zona commerciale/artigianale.
Va, inoltre, pregiudizialmente anche evidenziato che, pur non essendo stato intimato anche lo Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Associazione dei Comuni al quale il Comune di Turrivalignani ha aderito, il contraddittorio deve ritenersi completo, in quanto con i ricorsi in parola è stata contestata la legittimità esclusivamente di atti assunti dal Comune.
Infine, deve meglio precisarsi in punto di fatto quanto segue:
– il 17 gennaio 2006 era stata data comunicazione alla parte ricorrente della circostanza che il Comune, con deliberazione della Giunta municipale 15 dicembre 2005, n. 90, aveva dato incarico all’ufficio tecnico comunale di predisporre uno studio finalizzato a trasformare l’area di sua proprietà (avente destinazione commerciale) in zona artigianale di espansione da attuarsi con apposito piano di insediamento produttivo ad iniziativa pubblica, cui avrebbe fatto seguito, in ipotesi, l’adozione e l’approvazione di una variante dello strumento urbanistico;
– l’istante aveva presentato al Comune il 26 luglio 2006 un progetto per la costruzione su detta area di un edificio destinato ad attività commerciale;
– lo Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Associazione dei Comuni, al quale il Comune di Turrivalignani aveva aderito, in data 29 agosto 2006 aveva chiesto di integrare la pratica con alcuni documenti che sono stati poi inviati nel febbraio 2007.
– il 28 settembre 2006 il consiglio comunale di Turrivalignani aveva assunto l’impugnata deliberazione di adozione della modifica dell’art. 51 delle N.T.A. del P.R.G., riguardante l’area di proprietà della ricorrente (trasformata in zona commerciale/artigianale, edificabile solo previo intervento urbanistico preventivo di iniziativa pubblica);
– con atto notificato il 7 maggio 2007 l’interessata è insorta, con il ricorso n. 212/07, avverso tale deliberazione, nonché avverso l’atto di applicazione delle misure di salvaguardia;
– con deliberazione 11 aprile 2008, n. 3, il Comune, dopo aver preso in esame tale ricorso e le "controdeduzioni" formulate in merito dal legale del Comune, ha definitivamente approvato la variante in questione.
– con il ricorso n. 373/08 la parte interessata ha impugnato anche la deliberazione di approvazione definitiva della variante.
3. – Così meglio puntualizzato l’oggetto del giudizio e le vicende che hanno portato all’adozione degli atti impugnati, vanno esaminate per prime le censure dedotte avverso gli atti con i quali è stato variato il vigente strumento urbanistico.
Con i due ricorsi la parte istante per un verso ha contestato la correttezza dell’iter procedimentale seguito e per altro verso ha contestato la legittimità delle nuove scelte effettuate in merito dall’Amministrazione.
Quanto al primo aspetto, ha dedotto che:
a) in violazione della normativa sulla trasparenza non era stata data comunicazione dell’avvio del procedimento di variante dello strumento urbanistico;
b) nel mentre nella comunicazione di avvio del procedimento si era ipotizzata la modifica in artigianale della destinazione commerciale, con l’atto impugnato si è aggiunta alla destinazione artigianale anche quella commerciale;
c) la variante "normativa" in questione non aveva seguito l’iter procedimentale delle varianti urbanistiche, che si articola attraverso le fasi dell’adozione e dell’approvazione;
d) il ricorso proposto era stato esaminato dal Comune come se fosse una "osservazione";
Quanto secondo aspetto ha dedotto che:
e) la modifica dello strumento urbanistico non era sorretta da adeguata motivazione ed era priva di adeguata istruttoria, in quanto faceva esclusivo riferimento alla mancanza da anni di iniziative economiche private e non aveva comparato l’interesse pubblico perseguito con quello dei privati proprietari delle aree;
f) erroneamente il Comune aveva fatto riferimento ad una relazione istruttoria, priva di data ed a suo dire del 20 luglio 2006, che aveva escluso che fossero state presentate richieste di permessi di costruire;
g) vaste aree artigianali non sono mai state utilizzate.
Tali doglianze, come già detto, sono tutte prive di pregio.
4. – Relativamente alle censure volte a contestare la correttezza dell’iter procedimentale seguito, va evidenziato – che contrariamente a quanto ipotizzato con la doglianza sopra indicata alla lettera c) – la variante ha in realtà seguito l’iter procedimentale delle varianti urbanistiche, attraverso le due fasi dell’adozione e dell’approvazione.
Non sono, inoltre, ugualmente fondate le censure sopra indicate alle lettere a) e b), in quanto il Comune, prima di introdurre la variante in questione – che aveva (sia pur solo in parte) modificato la destinazione di zona, che da commerciale era stata trasformata in "commerciale/artigianale" – aveva puntualmente dato comunicazione al proprietario dell’area dell’avvio del procedimento, così come richiesto dalla giurisprudenza (cfr., per tutti, Cons. St., sez. III, 15 dicembre 2010, n. 4281, e sez. IV, 10 maggio 2007, n. 2183); infatti, con nota del 17 gennaio 2006 era stato comunicato alla ricorrente che il Comune, con deliberazione della Giunta municipale 15 dicembre 2005, n. 90, aveva dato incarico all’ufficio tecnico comunale di predisporre uno studio finalizzato a trasformare tale area in zona artigianale di espansione; per cui, in definitiva, la parte interessata era stata messa in condizione di formulare le proprie osservazioni ancora prima dell’adozione della variante.
Né assume al riguardo specifico rilievo il fatto che la destinazione commerciale non era stata poi sostituita in quella artigianale, ma che tale destinazione si era solo aggiunta a quella commerciale.
Il fatto, infine, che il Comune abbia nella sostanza esaminato il ricorso proposto come se si fosse trattata di una "osservazione" ed abbia al riguardo meglio motivato le scelte effettuate, non può costituire di certo un vizio di legittimità dell’atto – come ipotizzato dalla ricorrente alla lettera d) – in quanto la tardività delle osservazioni presentate avverso lo strumento urbanistico esclude l’obbligo della P.A. di prenderle in esame, ma non esclude che il Comune possa ugualmente prenderle in considerazione.
I vizi volti a contestare la correttezza del procedimento sono, pertanto, tutti privi di pregio.
5. – Con gli ulteriori vizi dedotti, sopra riassunti alle lettere e), f) e g) – che possono esaminarsi congiuntamente – la parte ricorrente ha contestato le scelte di merito effettuate in merito dal Comune, sostenendo quanto segue:
– che la modifica dello strumento urbanistico non era sorretta da adeguata motivazione ed era priva di adeguata istruttoria;
– che non era stato comparato l’interesse pubblico con quello del privato proprietario delle aree, che aveva presentato una richiesta di permesso di costruire;
– che alcune aree artigianali non sono mai state utilizzate.
Anche tali censure non sono fondate.
Va al riguardo premesso che – come è stato costantemente precisato dalla giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015) – le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto di norma al sindacato di legittimità, salvo che tali scelte non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, e che tali scelte non necessitano di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni, ravvisabili unicamente nell’esistenza di piani e/o progetti di lottizzazione convenzionati già approvati o situazioni di diverso regime urbanistico accertate da sentenze passate in giudicato. Un soggetto privato non può, pertanto, invocare una sorte di diritto alla immutabilità della classificazione urbanistica dell’area di sua proprietà sulla scorta di una semplice richiesta di edificazione, che è del tutto inidonea a configurare una posizione qualificata rispetto ai nuovi intendimenti dell’Amministrazione.
La preesistente destinazione urbanistica non impedisce, di conseguenza, l’introduzione di previsioni di segno diverso in virtù dell’esercizio di uno jus variandi pacificamente riconosciuto all’Amministrazione e la posizione del soggetto che avanza una richiesta di edificazione assume un contenuto di semplice aspettativa, senza che perciò possa configurarsi a carico dell’ente locale un onere di specifica motivazione in ordine alla disposta variazione urbanistica dell’area, ben potendo soccorrere al riguardo l’esposizione delle ragioni di carattere generale sottese alle scelte di gestione del territorio comunale.
Ciò premesso, da un’attenta lettura dell’atto deliberativo in questione si rileva che la modifica in questione, che ha previsto l’attuazione del piano con intervento urbanistico preventivo solo di iniziativa pubblica e non più di iniziativa privata e che ha aggiunto alla destinazione commerciale anche quella artigianale, è stata determinata per un verso dalla "mancanza di iniziative private da oltre venti anni" e dall’altro dall’intento di reperire aree da "offrire per le richieste di insediamento di piccole e medie attività locali, a prezzi calmieriate su lotti già dotati di urbanizzazione ed infrastrutture".
Tali cause giustificative poste a fondamento della modifica delle vigenti norme tecniche appaiono idonee a sorreggere con adeguata motivazione la modifica delle N.T.A. introdotta. Quanto alla prima, va evidenziato che la dichiarata "mancanza di iniziative private da oltre venti anni" non è certamente smentita dagli atti, in quanto la parte istante aveva presentato una richiesta di permesso di costruire solo dopo che aveva ricevuto la predetta comunicazione dell’avvio del procedimento; quanto alla seconda, la necessità di soddisfare a prezzi calmierati le richieste di insediamento di piccole e medie attività locali costituisce indubbiamente una valida ragione giustificativa per variare la predetta destinazione di zona.
Con riferimento a tali considerazioni ritiene il Collegio che la modifica delle norme tecniche in questione non avrebbe dovuto essere sorretta da una ulteriore e specifica motivazione, proprio perché – come già detto – la posizione del ricorrente che aveva successivamente avanzato la richiesta di edificazione non era meritevole di particolare tutela e non era preclusiva all’introduzione della variante. Mentre, per altro verso, il fatto che altre aree artigianali non erano mai state utilizzate giustifica – al contrario, di quanto denunciato – la previsione di un’iniziativa pubblica in merito.
6. – Una volta così respinte le censure dedotte avverso la modifica delle norme tecniche del piano sembra evidente che siano prive di pregio sia la censura di illegittimità derivata dedotta avverso l’applicazione delle misure di salvaguardia, che la richiesta di condanna al risarcimento dei danni.
7. – Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere respinto.
Sussistono, tuttavia, in relazione alla complessità della normativa applicabile alla fattispecie e delle questioni interpretative che tale normativa pone, giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – Sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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