Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. I ricorrenti M.P. e R.S. sono comproprietari di un’area situata nel Comune di Padenghe sul Garda in via Volta (mappali n. 183186). All’epoca dei fatti lo strumento urbanistico classificava la suddetta area all’interno della zona B3 (completamento residenziale rado). Da tempo inoltre vigeva sul contesto collegato al lago il vincolo paesistico posto dal DM 18 marzo 1958.
2. Il 23 novembre 1995 i ricorrenti hanno chiesto il rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di un fabbricato residenziale comprendente due unità abitative. Su tale progetto la Regione ha rilasciato in data 11 gennaio 1996 l’autorizzazione paesistica (con prescrizioni) ai sensi dell’art. 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497. Il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali ha però annullato la suddetta autorizzazione con decreto del 23 luglio 1996. Contro l’annullamento i ricorrenti hanno proposto impugnazione davanti a questo TAR (ricorso n. 1632/1996).
3. Il 20 marzo 1996 i ricorrenti hanno chiesto il rilascio di una concessione edilizia per realizzare una recinzione e nuovi accessi carrabili. Più in dettaglio, il progetto prevedeva sul lato verso il lago la costruzione di un muretto in pietra alto 1,50 metri sovrastato da un’inferriata alta 1 metro. Sugli altri lati era prevista la realizzazione di muretti in cemento più bassi con sovrastante rete metallica. Il 6 maggio 1996 il sindaco ha rilasciato la concessione edilizia precisando che la recinzione (senza differenze tra i diversi lati del fondo) doveva avere altezza massima pari a 1,60 metri (0,60+1,00). Nella stessa data il sindaco ha rilasciato anche l’autorizzazione paesistica, essendo le recinzioni materia subdelegata ai sensi dell’art. 8 della LR 27 maggio 1985 n. 57. L’autorizzazione paesistica riporta la medesima prescrizione già inserita nella concessione edilizia.
4. Il direttore generale del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali con decreto del 10 luglio 1996, emesso sulla base dell’art. 82 comma 9 del DPR 24 luglio 1977 n. 616, ha annullato l’autorizzazione paesistica relativa alla recinzione. La motivazione del decreto, che richiama le osservazioni presentate dalla competente Soprintendenza, individua i seguenti vizi di legittimità: (a) il posizionamento di una lunga recinzione in prossimità della spiaggia determinerebbe la chiusura della visuale verso il lago; (b) la recinzione comporterebbe l’alterazione dei caratteri dei luoghi e la cancellazione parziale del vincolo paesistico al di fuori della procedura stabilita per legge.
5. Contro il decreto ministeriale del 10 luglio 1996 i ricorrenti hanno presentato impugnazione con atto notificato il 14 novembre 1996 e depositato il 10 dicembre 1996. Le censure possono essere sintetizzate come segue: (i) violazione del termine perentorio di 60 giorni stabilito dall’art. 82 comma 9 del DPR 616/1977; (ii) sconfinamento nel merito; (iii) difetto di motivazione, in particolare per il fatto che non sarebbe stata correttamente valutata la prescrizione imposta dal Comune; (iv) omessa comunicazione di avvio del procedimento.
6. Il Ministero e la Soprintendenza si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.
7. Relativamente alle questioni sollevate nel ricorso si possono svolgere le seguenti considerazioni:
(a) sul piano formale, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non è idonea da sola a determinare l’annullamento dell’atto finale. Per il principio ora codificato nell’art. 21octies comma 2 secondo periodo della legge 7 agosto 1990 n. 241 deve sempre essere effettuata la prova di resistenza al fine di stabilire se e in quale misura la violazione delle garanzie procedimentali abbia privato l’amministrazione di elementi istruttori in grado di far ipotizzare una decisione diversa. Questa regola è applicabile anche al controllo di legittimità sugli atti (v. TAR Brescia Sez. I 4 ottobre 2010 n. 3726);
(b) non sussiste alcuna violazione del termine perentorio di 60 giorni stabilito dall’art. 82 comma 9 del DPR 616/1977. Il periodo di tempo concesso all’autorità statale per l’esercizio del controllo di legittimità sulle autorizzazioni paesistiche degli enti locali si deve intendere (nell’interesse del vincolo paesistico) come termine interamente dedicato all’attività di controllo in senso proprio, con esclusione degli adempimenti preparatori e successivi (v. TAR Brescia Sez. I 31 gennaio 2011 n. 195). Pertanto il dies a quo decorre dal ricevimento della documentazione completa da parte degli uffici della Soprintendenza, mentre nei 60 giorni deve collocarsi soltanto il decreto di annullamento, e non anche la notifica dello stesso al comune o al privato. Queste condizioni nel caso in esame sono state rispettate: la Soprintendenza ha ricevuto la documentazione completa il 21 giugno 1996, come riferisce lo stesso decreto di annullamento, e quest’ultimo è stato adottato il 10 luglio 1996;
(c) non sussiste neppure il vizio di sconfinamento nel merito, ovvero l’usurpazione del potere amministrativo. Al riguardo si osserva che l’autorità statale nell’esercitare il controllo di legittimità può avvalersi di tutte le figure dell’eccesso di potere, il che consente in definitiva un esame prossimo al merito delle valutazioni svolte dagli enti locali. Se quindi rimane vietata la riformulazione del giudizio finale circa la compatibilità delle opere con il vincolo paesistico, è invece ammissibile un ampio spettro di censure non meramente formali, dalla corretta interpretazione del vincolo al travisamento dell’impatto dei lavori, dalla lettura delle condizioni attuali dei luoghi all’eventuale andamento iperbolico della nuova edificazione (v. TAR Brescia Sez. I 9 aprile 2010 n. 1531);
(d) nel caso di specie non sembra tuttavia che l’autorità statale abbia individuato reali sintomi di illegittimità nell’autorizzazione paesistica rilasciata ai ricorrenti;
(e) occorre premettere che la chiusura del fondo ex art. 841 c.c. è una facoltà non inibita dalla mera presenza di un vincolo paesistico. Peraltro non si tratta neppure di una facoltà che sopravvive indipendentemente dal vincolo. Come il resto dei diritti dominicali anche la recinzione della proprietà è soggetta al potere conformativo dell’amministrazione nell’interesse pubblico, e dunque è necessario verificare in concreto se tale potere sia stato esercitato correttamente (v. TAR Brescia Sez. I 25 luglio 2008 n. 840);
(f) di conseguenza non appare corretta la tesi dell’autorità statale che identifica automaticamente nella recinzione un ostacolo incompatibile con il bene tutelato (in questo caso il panorama da e verso il lago). È evidente che una recinzione introduce sempre una barriera visiva, ma poiché questa è appunto una caratteristica ineliminabile delle recinzioni, il problema in sede di controllo di legittimità è stabilire se l’ente locale ne abbia adeguatamente valutato l’impatto e abbia cercato di minimizzarne o mimetizzarne le conseguenze;
(g) sotto questo profilo l’autorizzazione paesistica appare sufficientemente ponderata, in quanto il Comune ha prescritto un doppio limite di altezza (0,60 metri per il muretto e 1 metro per la sovrastante inferriata o rete). Contenuta in tale limite la recinzione è oggettivamente poco impattante sulla visuale, e allo stesso tempo è ancora idonea alla funzione di chiusura del fondo. In effetti, vista dal lago, non determina una divisione dello spazio comparabile a quella degli edifici, e dunque non intacca il vuoto che consente di spaziare sullo scenario retrostante. Vista da terra, non impedisce di percepire il lago, grazie anche al terreno in pendenza verso la spiaggia.
8. In conclusione il ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento del decreto ministeriale del 10 luglio 1996 e il consolidamento dell’autorizzazione paesistica. Considerate le caratteristiche della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso come precisato in motivazione. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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