Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
per l’Amministrazione;
Svolgimento del processo
I – Il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa hanno impugnato, chiedendone la riforma previa sospensione dell’esecuzione, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio, accogliendo in parte il ricorso proposto dall’avvocato O. P., ha annullato gli atti relativi all’esito delle elezioni tenutesi nel 2008 per il rinnovo del medesimo C.P.G.T., con specifico riferimento alle posizioni dei candidati eletti avvocato G. G. e avvocato A. M., nonché gli atti di archiviazione di reclami proposti dallo stesso avv. P. in relazione ad asserita incompatibilità dei due controinteressati con la carica di giudice tributario.
A sostegno dell’appello, le suddette Amministrazioni hanno dedotto:
1) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (in relazione alla reiezione della relativa eccezione preliminare da parte del primo giudice);
2) omessa pronuncia in ordine all’eccezione di tardività dell’impugnazione degli atti di archiviazione emessi dal C.P.G.T. il 19 maggio 2009 e il 9 giugno 2009 ed erronea pronuncia in ordine all’eccezione di difetto di interesse e legittimazione del ricorrente, avv. P.;
3) in via subordinata, nel merito, erroneità della sentenza circa la presunta inadeguatezza e/o carenza istruttoria; travisamento dei fatti; illogicità manifesta (in relazione ai profili indiziari ritenuti dal primo giudice indicativi di una possibile incompatibilità dei controinteressati avv.ti G. e M.).
La medesima sentenza è stata impugnata, nelle forme dell’appello incidentale, anche dall’avv. G. G. sulla scorta dei seguenti motivi:
1) irricevibilità e/o inammissibilità per tardività del ricorso di primo grado; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, nr. 545, e 21 della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034;
2) assenza di indizi di incompatibilità a carico dell’avv. G.; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, comma 1, lettera i), del d.lgs. nr. 545/92.
Anche l’avv. A. M., a sua volta controinteressato in primo grado, ha impugnato in via incidentale la medesima sentenza, articolando i seguenti mezzi di gravame:
1) tardività dell’impugnazione in primo grado;
2) carenza di legittimazione e di interesse a impugnare il provvedimento di archiviazione;
3) violazione dei termini previsti per la conclusione dei procedimenti di incompatibilità a causa della riapertura;
4) nel merito, assenza degli ipotizzati elementi indiziari di incompatibilità a carico dell’avv. M..
L’appellato avv. O. P., costituitosi, oltre a replicare molto diffusamente ai motivi di appello di parte avversa, chiedendone la reiezione, ha a sua volta impugnato la sentenza in epigrafe con appello incidentale improprio, in relazione alla parte nella quale il T.A.R. ha dichiarato tardivo il ricorso di primo grado proposto nei confronti dell’ulteriore controinteressata, avv. D. G.; in detto appello, inoltre, egli ha riproposto le censure di primo grado respinte o a suo dire non esaminate dal T.A.R. capitolino.
In sintesi, i motivi del predetto appello incidentale sono i seguenti:
1) omessa pronuncia sulla domanda attorea, relativa all’avv. G., in tema di pubblicità tributaria sulle "Pagine utili/locali" con riguardo all’ambito di Francavilla Fontana (BR);
2) errato disconoscimento di causa di incompatibilità/ineleggibilità de qua dell’attività di curatore fallimentare in capo all’avv. G.;
3) omessa pronuncia con riguardo alla contestata tenuta/custodia ex se delle scritture contabili/tributarie da parte dell’avv. G.;
4) omessa pronuncia in tema di attività fiscale dell’avv. G. di cui all’attestazione della Guardia di Finanza, Comando Regione Puglia, del 12 febbraio 2009;
5) illegittimo disconoscimento dell’attività di consulenza tributaria da parte dell’avv. M. da epoca anteriore e sino al 9 novembre 2008 nella qualità pacifica/notoria di curatore fallimentare;
6) immotivato disconoscimento come presunzione qualificata in tema di incompatibilità/ineleggibilità decadenziale della pubblicità tributaria telematica tramite la dicitura "Avv. M. A. – Avvocato tributarista";
7) immotivata esclusione dal novero delle presunzioni della dedotta attività di domiciliazione da parte dell’avv. M. nelle cause tributarie davanti alla Suprema Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, a favore di contribuenti d’Italia;
8) omessa pronuncia sulla dedotta doglianza attorea con riguardo all’attività di patrocinio davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma da parte dell’avv. Anna M. (sorella dell’avv. A. M.).
Si è altresì costituita l’avv. D. G., controinteressata in primo grado, associandosi all’appello dell’Amministrazione e opponendosi all’accoglimento dell’appello incidentale dell’avv. P..
All’esito della camera di consiglio del 27 luglio 2010, questa Sezione ha accolto la domanda incidentale di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata avanzata dall’Amministrazione appellante; successivamente, è stata respinta un’istanza dell’avv. P. intesa alla revoca o revocazione della predetta ordinanza cautelare.
All’udienza del 15 marzo 2011, la causa è stata trattenuta in decisione.
II – L’avv. P. ha inoltre proposto un appello autonomo avverso la medesima sentenza del T.A.R. del Lazio, con riferimento alla parte in cui è stato dichiarato irricevibile per tardività il ricorso proposto nei confronti dell’avv. D. G., sulla base dei seguenti motivi:
1) erronea declaratoria di tardività dell’impugnazione;
2) erronea declaratoria di carenza di interesse all’impugnazione in capo al ricorrente.
Conseguentemente, l’appellante ha riproposto nella presente sede le doglianze di merito articolate in primo grado in ordine all’asserita incompatibilità dell’avv. Gobbi con l’ufficio di giudice tributario.
Resiste l’appellata avv. D. G., opponendosi all’accoglimento dell’appello e comunque assumendo l’infondatezza nel merito delle censure di parte attrice.
All’udienza del 15 marzo 2011, anche questa causa è stata spedita in decisione.
Motivi della decisione
1. In via del tutto preliminare, va disposta la riunione degli appelli in epigrafe ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., atteso che essi hanno a oggetto – ancorché per capi diversi – la medesima sentenza del T.A.R. del Lazio.
2. Il presente contenzioso, invero, concerne gli esiti delle elezioni indette con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 20 marzo 2008 per il rinnovo del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria; l’originario ricorrente, avvocato O. P., premesso di essersi classificato secondo dei non eletti, ha impugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio l’atto di proclamazione degli eletti in relazione alla posizione degli avv.ti G. G., A. M. e D. G., i quali a suo dire si sarebbero trovati in posizione di incompatibilità e quindi di ineleggibilità ai sensi dell’art. 8, comma 1, lettera i), del decreto legislativo 31 dicembre 1992, nr. 545; inoltre, egli ha impugnato gli atti con i quali il C.P.G.T. ha archiviato il reclamo da lui proposto, sempre per la medesima motivazione, avverso l’elezione dei controinteressati.
Il giudice adito, dopo aver respinto le preliminari eccezioni di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e di inammissibilità dell’impugnazione sotto svariati profili, ha parzialmente accolto le domande di parte attrice, ravvisando sufficienti indizi della lamentata incompatibilità nei confronti dei controinteressati avvocati G. e M., ma non anche quanto alla posizione dell’avv. Gobbi, per la quale il gravame è stato dichiarato irricevibile.
Detta sentenza è oggi impugnata dalle Amministrazioni resistenti in primo grado e dagli avvocati G. e M., nonché dallo stesso ricorrente in primo grado per la parte in cui è risultato soccombente.
3. Ciò premesso, gli appelli delle parti resistenti in primo grado – che, essendo in larga parte sovrapponibili, possono essere esaminati congiuntamente – si appalesano fondati e meritevoli di reiezione, mentre vanno respinte le opposte censure articolate dall’avv. P..
4. In ordine logico, occorre però prioritariamente esaminare il mezzo col quale l’Amministrazione reitera la preliminare eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia di che trattasi.
Il motivo va respinto, potendo condividersi al riguardo l’opinione espressa dal primo giudice, il quale ha ritenuto che il presente giudizio solo mediatamente involge diritti di elettorato passivo (argomento sulla base del quale l’Amministrazione ne assume il rifluire nella sfera di cognizione del giudice ordinario), mentre in via diretta ha per oggetto l’asserita carenza, in capo ai controinteressati risultati eletti nell’organo di autogoverno della giustizia tributaria, dei requisiti per poter legittimamente rivestire l’ufficio di giudice tributario (in altri termini, nella prospettazione di parte attrice l’ineleggibilità dei predetti controinteressati è soltanto un effetto di una loro incompatibilità a monte con la qualità di magistrato tributario).
5. Superata tale questione, può poi prescindersi dall’esame dei motivi con i quali le parti appellanti reiterano le molteplici eccezioni di inammissibilità dell’impugnazione in primo grado, dal momento che questa appare infondata nel merito e, pertanto, gli appelli vanno accolti con riferimento a tale assorbente profilo.
6. Ed invero, con riguardo ad entrambi i controinteressati oggi appellanti in via incidentale il T.A.R. ha ritenuto sussistente una situazione di incompatibilità riconducibile alla previsione di cui al già citato art. 8, comma 1, lettera i), d.lgs. nr. 545/92, secondo cui non possono essere componenti delle Commissioni Tributarie "coloro che in qualsiasi forma, anche se in modo saltuario o accessorio ad altra prestazione, esercitano la consulenza tributaria, ovvero l’assistenza o la rappresentanza di contribuenti nei rapporti con l’Amministrazione finanziaria o nelle controversie di carattere tributario".
Più specificamente, gli indizi di possibile sussistenza dell’ipotizzata incompatibilità sono stati individuati:
– per l’avv. G. nel fatto che questi, per non risultando aver fatturato alcunché per prestazioni di natura tributaria o di tenuta di scritture contabili fin dal 2002, aveva mantenuto la pubblicità del proprio ufficio di consulenza amministrativa e tributaria sulle "Pagine Gialle" e sul sito web delle "Pagine Utili", ed inoltre aveva provveduto solo in epoca successiva alle elezioni a cancellare l’indirizzo risultante presso l’Ordine dei Dottori Commercialisti nello stesso luogo ove svolgono attività professionale i suoi figli;
– per l’avv. M. nel fatto che il suo nominativo comparisse quale difensore di parti private in cause avverso il Fisco, ancorché in associazione con altro procuratore, in due provvedimenti della Corte di Cassazione datati 2005 e 2006, nonché nell’attività professionale saltuariamente svolta dal padre dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma ed alla Commissione Tributaria Regionale del Lazio (uffici presso i quali il M. risulta aver prestato servizio).
Non è fuori luogo evidenziare che lo stesso primo giudice, nell’accogliere il ricorso, non ha affermato che gli indizi suindicati fossero univocamente tali da indirizzare nel senso di una sicura incompatibilità dei controinteressati, ma si è limitato a rilevare che essi giustificavano il rilievo del vizio di difetto di istruttoria, con la conseguente necessità di una rinnovata valutazione dell’Amministrazione previo approfondimento delle situazioni di fatto rappresentante dal ricorrente per quanto esse potevano implicare.
Tuttavia, la Sezione reputa che gli elementi indiziari valorizzati dal T.A.R. non fossero idonei e sufficienti a fondare un serio fumus di sussistenza delle ipotizzate incompatibilità e quindi una decisione di accoglimento dell’impugnazione, neanche nella limitata prospettiva appena precisata.
6.1. In primo luogo, non può non rilevarsi come il ricorrente avv. P., subito dopo le elezioni per cui è causa, avesse avviato con proprio esposto innanzi al C.P.G.T. dei procedimenti per l’accertamento dell’incompatibilità con la carica di giudice tributario degli avv.ti G., M. e Gobbi, procedimenti poi definiti con archiviazione (e, difatti, nel presente giudizio le parti resistenti hanno sollevato anche un’eccezione di parziale tardività dell’impugnazione).
Al di là di ogni questione procedurale, la circostanza rileva in quanto non può logicamente obliterarsi, nel delibare le doglianze articolate dalla parte istante, che il tema della possibile incompatibilità degli avv.ti G. e M. è già stato portato all’attenzione dell’organo di autogoverno della giustizia tributaria, che su di esso si è espresso all’esito di specifica istruttoria, nell’ambito della quale sono stati esaminati tutti i possibili profili di criticità evidenziati dall’odierno istante.
6.2. Ciò premesso, con riguardo all’avv. G. il giudice di prime cure ha preso atto delle risultanze degli accertamenti disposti dal C.P.G.T. sulla scorta dell’esposto di cui si è detto, dai quali è emerso che negli anni fiscali tra il 2002 e il 2007 (e, cioè, a partire dal primo anno successivo all’introduzione della causa di incompatibilità de qua e fino a quello immediatamente antecedente le elezioni) il predetto professionista non risulta aver fatturato alcunché per attività di consulenza tributaria e di tenuta di scritture contabili, percependo solo modesti compensi per attività extratributarie quali l’ufficio di curatore fallimentare e alcuni incarichi di revisore contabile.
Alla luce di ciò, ne risultano fortemente ridimensionati gli "indizi" valorizzati dal T.A.R.: in primo luogo, il permanere anche dopo il 2001 di una pubblicità del vecchio studio professionale sulle "Pagine Gialle" e sulle "Pagine Utili" può al più giustificare un rimprovero di negligenza per non aver proceduto alla tempestiva cancellazione dell’indirizzo, ma non è circostanza seriamente idonea a deporre in senso contrario alle risultanze fiscali sopra richiamate, chiaramente indicative di una cessazione dell’attività professionale.
Quanto al temporaneo mantenimento dell’indirizzo del controinteressato nel medesimo luogo ove i suoi figli svolgevano attività professionale, anche questa è circostanza affatto priva di significatività, se si tiene conto del fatto – allegato dall’appellante e non contestato ex adverso – che nessuno dei due figli dell’avv. G. risulta aver svolto attività defensionale dinanzi a qualsiasi Commissione Tributaria: in particolare, è documentato che l’attività del primo di essi, dottore commercialista, esula del tutto dall’ambito fiscale, mentre il secondo, di professione avvocato, ha del pari sempre svolto la propria attività professionale in ambito extratributario.
6.3. Con riguardo, poi, alla posizione dell’avv. M., emerge con tutta evidenza che sia l’attività defensionale dallo stesso svolta presso la Cassazione sia quella in passato esercitata dal padre (oggi defunto) presso alcune Commissioni Tributarie è stata assolutamente sporadica e occasionale, tale da non raggiungere il livello "saltuario o accessorio" richiesto dalla disposizione innanzi citata; inoltre, risulta documentato da un lato che nei due casi in cui l’avv. M. è comparso come procuratore dinanzi alla Corte di Cassazione egli non ha in concreto svolto alcuna attività difensiva, di fatto operando quale mero domiciliatario, mentre il suo genitore risulta aver rinunciato ai propri mandati in epoca ben anteriore agli accertamenti qui in discorso.
7. Se, dunque, i rilievi fin qui svolti inducono a un giudizio di fondatezza degli appelli proposti dall’Amministrazione e dai controinteressati di primo grado, per converso va respinto l’appello proposto in via incidentale dall’originario ricorrente.
7.1. In linea generale, non è in alcun modo condivisibile l’impostazione della parte appellante incidentale, la quale in più punti dei propri scritti difensivi fa riferimento a "presunzioni" dalle quali risulterebbe l’incompatibilità dei controinteressati: infatti, è del tutto evidente che le situazioni preclusive di cui al citato art. 8, d.lgs. nr. 545/92 vanno provate in modo positivo (sia pure eventualmente, come si assume nel caso di specie, attraverso una pluralità di indizi convergenti), e non possono certo ritenersi sussistenti sulla base di un ragionamento meramente presuntivo.
7.2. Ciò premesso, non può trovare accoglimento la pretesa di parte istante di considerare quale ulteriore elemento indiziario, in ipotesi destinato a sommarsi a quelli rilevati dal primo giudice, il permanere di pubblicità dell’attività professionale dell’avv. G. sulle "Pagine Utili locali" del Comune di Francavilla Fontana.
Infatti, è evidente che tale circostanza – quand’anche fosse sfuggita al giudice di prime cure – rientra nello stesso "corteo sintomatologico" cui appartengono le analoghe pubblicità rimaste sulle "Pagine Gialle" e sul sito web delle stesse "Pagine Utili": di modo che anche per esso possono valere i rilievi sopra svolti sub 6.2.
7.3. Analoghe considerazioni vanno svolte per l’ulteriore censura con la quale l’appellante incidentale stigmatizza il persistere di una pubblicità online relativa all’attività professionale del controinteressato avv. M., al quale risulterebbe attribuita la qualifica di "avvocato tributarista": tale circostanza è ex se ancor meno significativa, trattandosi all’evidenza non di "pubblicità" ma di omessa cancellazione di un’iscrizione a suo tempo compiuta attraverso il relativo Ordine professionale.
Inoltre, è inconferente la circostanza – su cui pure insiste l’appellante incidentale – per cui indebitamente l’avv. M. si sarebbe fregiato della qualifica di "tributarista" (non esistendo fra gli avvocati titoli di specializzazione), trattandosi di profilo che nulla ha a che vedere con l’asserita incompatibilità, afferendo al più agli aspetti deontologici.
7.4. Con riguardo poi all’attività di curatore fallimentare, esercitata sia dall’avv. G. che dall’avv. M., appare del tutto condivisbile l’avviso espresso dal T.A.R. secondo cui questa non è incompatibile con lo status di giudice tributario, non sostanziandosi essa, nel complesso, nella preclusiva attività di consulente tributario ai sensi del ricordato art. 8, d.lgs. nr. 545/92.
Sul punto, inconferente è il richiamo di parte appellante incidentale alla decisione di questa Sezione nr. 5842 del 28 settembre 2009, dalla cui lettura emerge in modo pacifico che essa si riferisce a fattispecie nella quale l’incompatibilità ex art. 8, comma 1, lettera i), d.lgs. nr. 545/92 è stata ritenuta sulla base del comprovato esercizio di vera e propria consulenza fiscale e tributaria, ossia di assistenza al contribuente in controversie relative al rapporto di imposta, e non già dello svolgimento di (mera) attività di curatore fallimentare.
7.5. Del tutto inaccettabile, di poi, è la "lettura" che l’appellante incidentale propone dell’attestazione dell’Agenzia delle Entrate di Brindisi datata 20 novembre 2008, esaminata sia dall’Amministrazione che dal giudice di prime cure ai fini della delibazione sulla prospettata incompatibilità.
Secondo l’avv. P., in particolare, poiché da detta attestazione si rilevava che "alla data odierna", ossia – appunto – al 20 novembre 2008, non risultavano scritture contabili in deposito presso l’avv. G., da ciò si sarebbe dovuto desumere indizio della circostanza che nel periodo immediatamente anteriore, invece, tali scritture vi erano: appare superfluo ogni commento su siffatta impostazione capziosa e arbitraria, che elude il dovere di chi assume una circostanza in fatto di addurre a sostegno di essa almeno un principio di prova.
7.6. Del pari priva di significatività è la circostanza del temporaneo persistere – come si rileva da un’attestazione della Guardia di Finanza – della partita I.V.A. dell’avv. G., tanto più che, come ammette lo stesso appellante incidentale, su di essa risultano cifre estremamente modeste, a conferma della progressiva riduzione e cessazione dell’attività professionale del controinteressato in coincidenza cronologica con l’assunzione dell’impegno quale giudice tributario.
7.7. Per quanto concerne poi l’attività professionale asseritamente svolta dalla sorella del controinteressato avv. M., trattasi di doglianza inammissibile ai sensi dell’art. 104 cod. proc. amm., in quanto fondata su allegazioni di circostanze di fatto non prospettate nel giudizio di primo grado, e quindi tendente a introdurre non consentite censure nuove in grado di appello.
7.8. Infine, vanno respinti anche i rilievi svolti dall’appellante incidentale con riferimento alla rilevanza e all’incidenza della funzione di domiciliatario occasionalmente svolta dall’avv. M. in controversie dinanzi alla Sezione Tributaria della Corte di Cassazione, dovendo ribadirsi il già richiamato principio secondo cui la mera attività occasionale di domiciliatario, non comportando il concreto svolgimento di attività defensionale, non è di per sé incompatibile con la carica di giudice tributario.
8. Resta da esaminare l’appello autonomo proposto dall’avv. P. avverso la declaratoria di irricevibilità del ricorso da lui proposto nei confronti dell’avv. D. G., il quale si appalesa a sua volta infondato e meritevole di reiezione.
8.1. Ed invero, malgrado l’assunto di parte appellante secondo cui il T.A.R. avrebbe fatto confusione tra il ricorso dell’avv. P. e quello proposto da altro candidato avverso il medesimo atto di proclamazione degli eletti, la Sezione reputa evidente la tardività dell’impugnazione.
Infatti, come evidenziato dall’appellata, è lo stesso odierno appellante ad affermare di aver commissionato nel mese di aprile 2009 indagini riservate in ordine a una possibile incompatibilità dell’avv. Gobbi, e – quindi – a riconoscere di avere già avuto a tale epoca piena conoscenza dell’avvenuta elezione di essa al C.P.G.T.; ne consegue la tardività del ricorso di primo grado, notificato solo il 20 ottobre 2009.
8.2. In ogni caso, le censure articolate nel ricorso di primo grado sono anche infondate nel merito.
Al riguardo, è pienamente condivisibile la valutazione del T.A.R., il quale ha ritenuto per nulla idoneo a integrare serio indizio di incompatibilità l’attività di consulenza svolta dall’avv. Gobbi a favore dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili (A.N.C.E.), trattandosi di attività che, pur avendo a oggetto aspetti fiscali e tributari, non si è concretata affatto in assistenza a specifici contribuenti, ma unicamente in prestazione di servizi intellettuali a favore di un’associazione di categoria.
A fronte di tale considerazione, l’appellante non riesce in alcun modo a dimostrare – malgrado una congerie di illazioni e rilievi meramente congetturali in ordine ai possibili rapporti dell’avv. Gobbi con altri professionisti – il perché la predetta attività dovrebbe invece integrare la causa di incompatibilità di cui all’art. 8, comma 1, lettera i), d.lgs. nr. 545/92, essendo del tutto arbitraria la pretesa di assimilarla a consulenza fiscale svolta in forma societaria o a favore di società.
9. Le considerazioni che precedono determinano la parziale riforma della sentenza impugnata, dovendo pervenirsi a integrale – e non solo parziale – reiezione del ricorso di primo grado.
10. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate equitativamente in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, riuniti gli appelli in epigrafe:
– accoglie gli appelli dell’Amministrazione, dell’avv. G. G. e dall’avv. A. M.;
– respinge l’appello principale e l’appello incidentale proposti dall’avv. O. P.;
– per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.
Condanna l’avv. O. P. al pagamento, in parti eguali in favore dell’Amministrazione e degli avv.ti G., M. e Gobbi, delle spese del doppio grado del giudizio, che liquida in complessivi euro 8000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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