Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
o.
Svolgimento del processo
1. – Con atto di citazione notificato il 4 gennaio 1991 D.C. L. conveniva davanti al Tribunale di Pesaro il Comune di Fano, per ottenere il risarcimento dei danni subiti per effetto dell’occupazione ed irreversibile trasformazione del proprio fondo ubicato in una zona centrale di tale località, per l’estensione di 1.530 metri quadrati.
Esponeva l’attore che l’occupazione, che aveva avuto inizio nel mese di aprile del 1991, pur materialmente eseguita della Cooperativa Edilizia Unicasa, ma disposta dall’ente convenuto, aveva avuto luogo senza che fosse stato notificato alcun atto della procedura espropriativa.
Il Comune, costituitosi, eccepiva la propria estraneità all’occupazione, e quindi chiedeva che fosse accertata la propria carenza di legittimazione passiva e, in ogni caso, il rigetto della domanda.
Il Tribunale di Pesaro, all’esito dell’espletata consulenza tecnica d’ufficio, condannava il Comune di Fano al risarcimento dei danni in favore dell’attore, liquidati in L. 243.840.000, oltre rivalutazione ed interessi, osservando che, pur essendo stata l’area occupata dalla Cooperativa Unicasa, il Comune di Fano doveva considerarsi solidalmente responsabile, perchè, avendo delegato ad altri la cura della procedura espropriativa, non aveva esercitato il doveroso controllo sullo svolgimento della stessa.
Proponeva appello il Comune di Fano, deducendo, in via principale, l’erronea applicazione del principio richiamato nella sentenza di primo grado, non essendo stata delegata ad alcuno la procedura espropriativa e denunciando, comunque, vizio di ultrapetizione, per non aver l’attore attribuito ad esso Comune il mancato controllo sull’occupante Unicasa.
Instauratosi il contraddittorio, il D.C. sosteneva l’infondatezza dell’impugnazione, della quale chiedeva il rigetto, chiedendo, in via incidentale, che il danno venisse liquidato nella maggior somma di L. 381.000.000.
La Corte di appello di Ancona, con la decisione indicata in epigrafe, in accoglimento del gravame proposto dal Comune, respingeva ogni domanda nei confronti dello stesso proposta dal D.C., il quale, previo rigetto dell’appello incidentale, veniva condannato al pagamento delle spese processuali relative ad entrambi i gradi del giudizio.
La Corte territoriale procedeva, in primo luogo, alla ricostruzione dei rapporti intercorsi fra l’ente appellante e la Cooperativa edilizia Unicasa, rilevando che il terreno appartenente al D. C. era compreso nel piano PEEP del Comune di Fano, che in data 25 marzo 1991 aveva stipulato una convenzione con detta cooperativa, alla quale aveva attribuito, ai sensi dell’art. 1478 c.c., il diritto di superficie sull’area inserita in detta zona, riservandosi di acquisirne la proprietà mediante espropriazione.
Tanto premesso, si osservava che l’occupazione era stata posta in essere dalla Cooperativa, alla quale era stata rilasciata in data 9 aprile 1991, concessione edilizia, di propria iniziativa e all’insaputa del Comune, che aveva iniziato la procedura espropriativa nell’agosto del 1991, quando i lavori erano già iniziati.
A tale proposito, rilevato che ogni pretesa risarcitoria in relazione all’occupazione di fatto dedotta dall’attore avrebbe dovuto essere avanzata nei confronti della sola Cooperativa Unicasa, la quale aveva agito in assenza di qualsiasi delega, si affermava che non potesse assumere rilievo la decisione pronunciata fra le stesse parti dalla Corte di Appello di Ancona in unico grado, all’esito dell’opposizione alla stima proposta dallo stesso D.C. nell’ambito della procedura espropriativa successivamente posta in essere dal Comune.
Per la Cassazione di tale decisione il D.C. propone ricorso, affidato a due motivi.
Resiste con controricorso il Comune di Fano.
Motivi della decisione
2 – Con il primo motivo di ricorso il D.C. denuncia violazione e falsa applicazione della L. 25 giugno 1865, n. 2359, artt. 24, 39 e 40 e succ. mod.; della L. n. 865 del 1971, artt. 10 e 11, degli artt. 2053 e 2055 c.c., dell’art. 324 c.p.c., nonchè omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, in relazione, rispettivamente, all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3, 4 e 5.
Si sostiene che, in presenza di una convenzione per la costruzione di un edificio con la Cooperativa e del successivo rilascio di concessione edilizia, la circostanza che i lavori – prima dell’emanazione del decreto di occupazione di urgenza – fossero stati eseguiti dalla suddetta cooperativa, non esclude la responsabilità del Comune, tanto più che la sequenza degli atti era tale da ingenerare il convincimento che detta cooperativa operasse in virtù di una delega dell’ente territoriale.
2.1 – Il motivo è fondato.
Deve preliminarmente procedersi alla corretta qualificazione, sul piano giuridico, della fattispecie in esame, poichè negli atti processuali, e nello stesso ricorso, si adopera in maniera piuttosto generica una terminologia che appare riferirsi, indistintamente, al fenomeno dell’occupazione espropriativa o acquisitiva, oppure alla diversa fattispecie dell’occupazione usurpativa.
Giova in proposito ribadire come, secondo un orientamento consolidato, il giudice ha il potere – dovere di qualificare giuridicamente l’azione e di attribuire il "nomen iuris" al rapporto dedotto in giudizio, anche in difformità rispetto alla qualificazione della fattispecie ad opera delle parti, purchè non sostituisca la domanda proposta con una diversa, ossia fondata su una diversa "causa petendi" (con mutamento dei fatti costitutivi del diritto fatto valere in giudizio e con alterazione dell’oggetto sostanziale dell’azione e dei termini della controversia) o su una realtà fattuale non dedotta in giudizio dalle parti e sulla quale, pertanto, non si è realizzato il contraddittorio (Cass., 17 luglio 2007, n. 15925). Tale potere-dovere è riscontrabile anche nel giudizio di legittimità, nel quale, a ben vedere, all’operatività del principio "iura novit curia" si associa la funzione di nomofilachia propria delle pronunce di questa Corte. In tale ambito si è affermato, invero, che, in ragione della funzione del giudizio di legittimità di garantire l’osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, nonchè per omologia con quanto prevede la norma di cui all’art. 384 c.p.c., comma 2, deve ritenersi che, nell’esercizio del potere di qualificazione in diritto dei fatti, la Corte di cassazione può ritenere fondata la questione, sollevata dal ricorso, per una ragione giuridica diversa da quella specificamente indicata dalla parte e individuata d’ufficio, con il solo limite che tale individuazione deve avvenire sulla base dei fatti per come accertati nelle fasi di merito ed esposti nel ricorso per cassazione e nella stessa sentenza impugnata, senza cioè che sia necessario l’esperimento di ulteriori indagini di fatto, fermo restando, peraltro, che l’esercizio del potere di qualificazione non deve inoltre confliggere con il principio del monopolio della parte nell’esercizio della domanda e delle eccezioni in senso stretto, con la conseguenza che resta escluso che la Corte possa rilevare l’efficacia giuridica di un fatto se ciò comporta la modifica della domanda per come definita nelle fasi di merito o l’integrazione di una eccezione in senso stretto (Cass., 22 marzo 2007, n. 6395; Cass., 29 settembre 2005, n. 19132).
2.2 – Nella fattispecie esaminata senza dubbio ricorre l’ipotesi dell’occupazione espropriativa, quale individuata e descritta da questa Corte a far tempo dalla nota decisione delle Sezioni unite di questa Corte del 26 febbraio 1983, n. 1464.
Ed invero nella sentenza impugnata la vicenda viene in codesti termini sinteticamente ricostruita: "l’area per cui è causa è stata occupata illegalmente, nell’aprile del 1991, non dal Comune di Fano, bensì dalla Cooperativa UNICASA di Fano, assegnataria della porzione di terreno compresa nel Piano PEEP di Fano e titolare della concessione edilizia n. (OMISSIS) di protocollo, rilasciata il 9 aprile 1991. Occorre rilevare che, in forza della convenzione .. stipulata addì 25 marzo 1991, con rogito del notaio Cioccia di Fano, è stato attribuito dal Comune un diritto di superficie alla UNI- CASA, su un’area compresa nel piano PEEP di Fano, per la costruzione di un edificio con venti alloggi economici e popolari".
Appare evidente come ci si trovi in presenza di una vicenda, ancorchè caratterizzata dall’illegittimità delle attività compiute prima che venissero adottati i provvedimenti prescritti ai fini della regolarità della procedura, di natura espropriativa, in quanto relativa all’occupazione di un fondo in seguito alla dichiarazione di pubblica utilità, che, secondo un orientamento consolidato, costituisce l’elemento discriminante fra occupazione acquisitiva, o espropriativa, ed usurpativa (cfr., per tutte, Cass., Sez. Un., 25 novembre 1992, n. 12546).
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (Cass., Sez. un., n. 15379 del 2009, nonchè Cass., n. 4027/2009, n. 13493 2002; n. 3835 del 2001), infatti, l’approvazione di un piano di zona per l’edilizia popolare ed economica equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle relative opere ( L. 18 aprile 1962, n. 167, art. 9 e successive mod. ed int.), laddove, anche in caso di mancata fissazione dei termini per l’espropriazione ed i lavori, gli stessi vanno considerati unitariamente coincidenti con quello legale di efficacia del piano. D’altra parte, nella stessa sentenza impugnata si afferma (pag. 13) che "l’avvenuta consumazione di una fattispecie di occupazione acquisitiva costituisce fatto processualmente certo ed incontroverso fra le parti". 2.3 – Vengono quindi in considerazione i principi ripetutamente enunciati da questa Corte, secondo cui detta appropriazione (pur anomala) nella materia espropriativa, non si riferisce al fenomeno indeterminato e generico, dell’apprensione "sine titulo" da parte di un ente pubblico, per qualsivoglia ragione e fine, di un bene immobile del privato"; bensì a quello specifico, "caratterizzato quale suo indefettibile punto di partenza da una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e quale suo indefettibile punto di arrivo dalla realizzazione dell’opera medesima; nonchè dall’inserimento tra questi due poli, di una attività esecutiva ma- nipolatrice del bene altrui nella sua fisionomia materiale di comportamento dettato dalle leggi in materia", che ne attua l’irreversibile e definitiva trasformazione nell’opera pubblica preventivata dalla dichiarazione di pubblica utilità. Per cui, a nulla rileva che l’effetto acquisitivo si fonda sull’intervento del legislatore che, chiamato ad operare un bilanciamento dei contrapposti interessi del proprietario alla restituzione dell’immobile ormai trasformato, e dell’amministrazione espropriante al mantenimento dell’opera pubblica, privilegia questi ultimi con riguardo all’assetto reale del nuovo ed ormai inscindibile compendio, divenuto un bene demaniale o patrimoniale indisponibile: in quanto l’intera vicenda non perde per tale effetto traslativo la sua connotazione tipica di fatto illecito sia con riguardo al momento dell’occupazione abusiva, sia con riguardo alla costruzione dell’opera pubblica con violazione delle norme che fissano i casi ed i modi per il sacrificio della proprietà privata ai fini pubblici, sia con riguardo all’attività materiale medio tempore espletata nel corso dell’occupazione (Cass. sez. un. 761/1998; 12546/1992; nonchè 10840/1997): perciò interamente ed unitariamente qualificate dall’illecito comportamento dell’ente al quale sono riconducibili sia l’occupazione (illegittima ab origine o divenuta tale) sia l’impossibilità della restituzione (cui segue l’effetto acquisitivo del suolo). Ed infatti la giurisprudenza e poi lo stesso legislatore ( L. n. 458 del 1988, art. 3; L. n. 413 del 1991, art. 11, comma 7; L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 7 bis) hanno attribuito in compenso al proprietario che ha perduto l’immobile l’opportuna tutela risarcitoria, pur discendente dallo stesso precetto contenuto nell’art. 42 Cost., comma 3 (Corte Cost. 188/1995; 369/1996;
148/1999), e non il credito indennitario (in senso stretto) in rispondenza di un lecito acquisto della proprietà a titolo originario (decreto di esproprio o contratto di cessione). Pertanto, siccome nello schema dell’occupazione espropriativa l’illecito si perfeziona con effetto estintivo della proprietà privata al momento della radicale ed irreversibile trasformazione del fondo, se avvenuta in periodo di occupazione illegittima o alla scadenza dell’occupazione legittima, ricorrendo nel caso concreto la prima di dette fattispecie, di occupazione "ab inizio" illegittima, deve ribadirsi, per quanto qui maggiormente interessa, il risultato cui è pervenuta la giurisprudenza assolutamente prevalente della Corte:
tutta l’attività svolta nel corso dell’occupazione, da chiunque esplicata – per definizione illecita, rende l’autore o gli autori responsabili del relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c.; e che detta responsabilità grava sempre e comunque anzitutto sull’ente che ha consumato l’illecita apprensione e posto in essere il mutamento del regime di appartenenza dell’immobile (Cass. 11890/2006; 6591/2003; 15687/2001; 1814/2000; 834/1999).
2.4 – La Corte di appello di Ancona, affermando che "la Cooperativa agì di propria iniziativa e all’insaputa del Comune di Fano, che non diede alcuna delega od ordine all’occupazione stessa", ha adoperato indistintamente il termine "delega", che, viceversa, può riferirsi tanto alla realizzazione dell’opera pubblica, quanto (anche) al compimento della procedura ablativa.
Avendo la stessa corte territoriale accertato che, pur rimanendo in capo al Comune gli oneri relativi al procedimento espropriativo, era intervenuta, in data 25 marzo 1991, vale a dire prima della materiale apprensione del bene, avvenuta nel successivo mese di aprile, una convenzione fra detto Comune e la Cooperativa Unicasa per la costruzione di venti alloggi economici e popolari, non assume rilievo la mancanza di delega per il compimento dell’attività espropriativa (che avrebbe potuto comportare una "culpa in vigilando" dello stesso ente territoriale), bensì, al contrario, la diretta riferibilità del comportamento della concessionaria all’ente espropriante, in virtù del principio secondo cui il comportamento omissivo dell’ente delegante, che ha trascurato di azionare o sollecitare la procedura espropriativa, è da solo sufficiente a determinare l’evento dannoso (Cass., Sez. Un., 20 ottobre 1995, n. 10922; Cass., 25 luglio 1996, n. 6718; Cass., 10 aprile 1998, n. 3714; Cass., 28 settembre 2001, n. 12137; Cass., 12 dicembre 2003, n. 19022; Cass., 25 marzo 2005, n. 6534; Cass., Sez. Un., 10 ottobre 2008, n. 24885).
2.5 – A seguito dell’accoglimento del motivo in esame, tale da comportare l’assorbimento della seconda censura, l’impugnata decisione deve essere cassata, con rinvio alla Corte di appello di Ancona che, in diversa composizione, applicherà i principi sopra indicati, provvedendo, altresì, al regolamento delle spese processuali relative al presente giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo.
Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte di appello di Ancona che, in diversa composizione.
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