Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1 Con atto spedito per la notifica il 22 settembre 2010 – depositato il successivo 23 -, la G.L. s.r.l. espone che:
(a) sulla sponda lato Latina del canale Rio Martino è prevista la realizzazione di un porto turistico il cui progetto definitivo, assistito da tutti i richiesti pareri favorevoli ed incluso nel programma triennale dei lavori pubblici del comune di Latina, è stato approvato con delibera consiliare 47/2004 in connessione alla procedura di project financing non ancora perfezionatasi;
(b) il comune, al fine di disciplinare le attività ivi insistenti (diportismo nautico; pesca marittima) richiedeva al competente Compartimento Marittimo di Roma, nelle more della realizzazione del progetto citato, la concessione demaniale marittima per l’occupazione di uno specchio acqueo da impiegare per l’installazione di pontili galleggianti da destinare all’ormeggio di piccole imbarcazioni; l’istanza veniva accolta con rilascio del relativo titolo ed assentimento avente durata dal 1° gennaio 2004 al 31 dicembre 2009 assistito dall’obbligo di esecuzione degli interventi specificati nella concessione;
(c) il comune invece che realizzare direttamente dette opere, optava per l’indizione di una procedura negoziata preordinata all’individuazione dell’operatore che, quale sub – concessionario, si facesse carico degli oneri di cui alla detta concessione, il tutto nelle more della realizzazione del porto turistico;
(d) agli esiti di tale procedura negoziata, il comune le affidava la sub – concessione;
(e) a detto affidamento concorreva anche l’autorizzazione del Compartimento marittimo datata 10 agosto 2005;
(f) l’articolo 3 del contratto nel prevederne la durata, contemplava anche la prorogabilità "sino alla definizione dell’istruttoria per l’affidamento della concessione ex art. 19 della legge 109/94.";
(g) la sub – concessione veniva più volte prorogata fino al 28 aprile 2010;
(h) in prossimità della scadenza del titolo principale, ricondotta dal comune al 31 agosto 2010, quest’ultimo partecipava all’interessata la necessità di sgomberare l’area occupata;
(i) in relazione a tanto l’interessata rappresentava, da un lato, l’erroneità del termine di scadenza stante la proroga dei termini di durata delle concessioni demaniali marittime di cui al decreto – legge 194/2009, dall’altro l’ovvia conoscenza, per il comune, del fatto che il procedimento per la realizzazione del porto turistico era lontano dal concludersi;
(l) con gli atti impugnati, il comune prorogava il titolo solo sino al 31 agosto 2010 e la diffidava, quindi, al rilascio dell’area previa rimozione di ogni manufatto.
2 Tutto ciò premesso formula i seguenti motivi di diritto: violazione dell’art. 1, comma 8, del d. legge n. 194/2009, convertito in legge n. 25/2010 – violazione e falsa applicazione dell’art. 18 legge reg. Lazio n. 32/2008 – difetto dei presupposti e travisamento – violazione degli artt. 1 e 2 della legge 241/1990 – eccesso di potere sotto i profili della contraddittorietà ed illogicità – violazione dell’art. 3 della legge 241/1990 – contraddittorietà con precedenti manifestazioni della stessa p.a.
3 Con decreto presidenziale n. 411 del 23 settembre 2010, è stata accolta l’istanza di tutela cautelare anticipata.
4 Con atto di stile depositato il 6 ottobre 2010 si è costituita l’Avvocatura Generale dello Stato.
5 Con atto depositato il 14 ottobre 2010, si è costituito il comune di Latina che con memoria depositata il successivo 18, ha eccepito l’inammissibilità ed opposto l’infondatezza.
6 Con atto depositato il 20 ottobre 2010, si è costituito il comune di Sabaudia.
7 Con ordinanza n. 447 del 21 ottobre 2010, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare e contestualmente fissato l’udienza per la trattazione del merito.
8 Con atto spedito per la notifica il 16 dicembre 2010, depositato il successivo 27, la ricorrente ha proposto motivi aggiunti.
9 Il ricorrente ed il comune di Latina hanno quindi depositato memorie, documentazione e repliche a sostegno delle rispettive posizioni.
10 Nel corso della pubblica udienza del 10 marzo 2011 il ricorso è stato chiamato e, dopo la discussione, è stato introdotto per la decisione.
Motivi della decisione
1 La G.L. s.r.l. agisce: (a) per l’annullamento della deliberazione n. 176/2010 del 10 agosto 2010, di proroga della sub – concessione rep. 65198 del 6 aprile 2006, fino al 31 agosto 2010 nonché della nota prot. 101537 del 2 settembre 2010 con la quale il competente dirigente la ha invitata "a voler provvedere allo sgombero di pontili dell’area demaniale marittima e da qualsiasi manufatto posto nella adiacente sponda, entro 15 giorni dal ricevimento della presente"; (b) per l’annullamento del silenzio serbato dal comune di Latina in ordine alla richiesta avanzata in data 29 luglio 2010 di disporre "con urgenza la proroga della concessione n. 15/2006 per almeno un altro anno o comunque fino alla definizione del progetto di finanza" quindi per l’accertamento dell’obbligo del comune pronunciarsi sulla richiesta di proroga; (c) per l’accertamento del diritto della ricorrente alla proroga della sub – concessione sino alla data di scadenza della concessione stipulata tra il comune e la Capitaneria di Porto, dunque, sino al 31 dicembre 2015, in forza di quanto stabilito dall’art. 1, comma 18, della legge 26 febbraio 2010, n. 25; (d) per la condanna del comune di Latina al risarcimento dei danni.
2 Occorre innanzitutto scrutinare l’eccezione posta dal comune di Latina, appuntata sulla mancata contestazione delle delibere (nn. 295 del 6 giugno 2008 e 630 del 24 novembre 2008) con le quali, "erano disposti temporanei periodi di proroga del termine di cui all’art. 3 del contratto sottoscritto in data 6.04.2006.". In particolare il resistente deduce che, non essendo state le proroghe accompagnate dalla sottoscrizione dei relativi contratti né dall’autorizzazione ex articolo 45 – bis codice della navigazione, dette evenienze implicherebbero un’occupazione di fatto, non titolata, dell’ambito assentito da parte della ricorrente, quindi il difetto di interesse.
2.1 L’eccezione va disattesa. Come anticipato la stessa presuppone una pretesa occupazione abusiva. In punto di fatto va evidenziato che le delibere citate dal resistente definiscono apposite istanze e accordano quindi la proroga dei termini di cui all’articolo 3 dell’originaria convenzione disciplinante le facoltà e gli obblighi, già intestati al comune e trasferiti alla ricorrente in forza dell’autorizzazione ex articolo 45 – bis codice della navigazione. Ciò detto, appare innanzitutto non corretta la prospettiva dalla quale muove il resistente e ciò, per la risolutiva considerazione per la quale, in assenza di ulteriori indicazioni circa una complessiva rivisitazione del rapporto di cui all’iniziale convenzione, non può invocarsi una necessaria stipula del "contratto di proroga" perché, le istanze e le delibere che le hanno positivamente definite, interessano solo un elemento dello stesso, vale a dire il termine di durata. Per altro aspetto poi, non può aderirsi alla tesi dell’autonomia tra atto di concessione della proroga e "contratto di proroga" nei termini descritti a corredo della eccezione in esame. Ed, infatti, pur essendo innegabile una connotazione autonoma degli stessi, da riferire al distinto ambito della valutazione del pubblico interesse all’assentimento della concessione e/o della sub – concessione e della disciplina del rapporto che vi accede, è evidente che nella fattispecie, le proroghe si raccordano alle vicende interessanti le iniziative in corso ed alle originarie esigenze che hanno indotto a seguire la procedura negoziata per la sub – concessione temporanea. Il che se, da un lato, palesa l’emersione di esigenze pubblicistiche sottese ad un allungamento dei termini di durata del rapporto per come configurato dagli atti presupposti (concessione; sub – concessione e convenzione), dall’altro, non implica la necessità di stipulare un altro "contratto di proroga", essendo tale vicenda direttamente riferibile alla definizione in via amministrativa delle istanze, definizione che rappresenta il titolo della proroga al quale deve accompagnarsi ma solo in via eventuale la formalizzazione della vicenda nel titolo convenzionale. Che tale poi sia l’effetto indotto dalle proroghe si desume dagli stessi atti del comune, ove si consideri che, in conseguenza di una delle delibere che l’hanno accordata, il dirigente del competente settore ha comunicato all’ufficio contratti di "provvedere all’integrazione modificando i termini contrattuali" con nota (prot. n. 60517 del 19 giugno 2008) indirizzata anche all’interessata non convocata, in quelle sede, per la sottoscrizione di un nuovo "contratto di proroga". Infine, logicamente sarebbe difficile spiegare e coordinare la valutazione positiva, anche in termini di pubblico interesse, dei presupposti per accordare la proroga e ritenere poi la stessa ininfluente ai fini di una detenzione titolata dello specchio acqueo e della relativa attività in ipotesi, come nel caso, in cui la convenzione già esiste. Quanto poi alla dedotta mancanza delle autorizzazioni ex articolo 45 – bis del codice della navigazione, va opposto che le stesse accedono al titolo principale e ne seguono la sorte, sempre che ovviamente, non siano intervenute vicende che legittimino possibili interventi in autotutela o perché il concessionario si determini nel senso di un esercizio in proprio delle relative facoltà.
2.2 In conclusione la ricorrente non può esser considerata occupataria abusiva dell’ambito demaniale in questione, nel caso legittimamente detenuto in forza delle proroghe assentite; il ricorso è pertanto ammissibile.
3 Ciò premesso in rito, occorre ora rilevare che la G.. ha proposto un cumulo di azioni combinando, all’interno del ricorso in esame, pretese affidate a ragioni interessanti la tutela costitutiva nonché fondanti l’azione di condanna di cui agli articoli 31 e 117 del codice del processo amministrativo. Nella vicenda è quindi decisiva la questione che permea entrambe le domande, circa la sussistenza o meno di possibili cause di cessazione del rapporto principale (concessione) e dei possibili effetti su quello derivato (sub – concessione) quali, l’obbligo di rilascio dell’aree e di rimozione delle strutture ivi installate o, diversamente, l’aspettativa o diritto alla proroga.
4 Il ricorso è fondato.
4.1 L’articolo 1, comma 18, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito in L. 26 febbraio 2010, n. 25: dispone: "Ferma restando la disciplina relativa all’attribuzione di beni a regioni ed enti locali in base alla legge 5 maggio 2009, n. 42, nonché alle rispettive norme di attuazione, nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico – ricreative, da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento di tali concessioni, sulla base di intesa in sede di Conferenza Stato – regioni ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che è conclusa nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui all’articolo 37, secondo comma, secondo periodo, del codice della navigazione, il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e in scadenza entro il 31 dicembre 2015 è prorogato fino a tale data, fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 03, comma 4bis, del decretolegge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494. All’articolo 37, secondo comma, del codice della navigazione, il secondo periodo è soppresso.".
4.2 In via preliminare deve convenirsi con la tesi della rilevanza, nella vicenda, del solo articolo 1, comma 18. Ed, infatti, dalla richiamata necessità di predisporre una nuova disciplina degli assentimenti demaniali marittimi aventi finalità turistico – ricreative, emerge che il rapporto tra detta rivisitazione e la proroga delle concessioni in essere è funzionale all’attuazione di principi di rilevanza comunitaria quali, tra gli altri, quello della concorrenza oggetto di specifica competenza statale. Dal che non può non trarsi che, la proroga interessa ogni titolo, anche quindi quello dal quale origina la posizione sostanziale della ricorrente sussistendo, nel caso, le previste condizioni, vale a dire: – la sussumibilità della concessione presupposta, nell’ambito di quelle aventi finalità turistico – ricreative tra le quali vanno, sicuramente, annoverate quelle di installazione ed esercizio delle strutture ed attività a servizio del diportismo nautico; – la presenza di una concessione in essere alla data di entrata in vigore del decreto – legge avendo, quella assentita al comune, appunto, durata di 72 mesi per il periodo 1° aprile 2004 – 21 dicembre 2009.
4.3 La fondatezza dell’assunto principale della ricorrente non è scalfito dalle argomentazioni addotte dal comune. Ed, infatti, quanto: – alla disposizione regionale, può opporsi l’applicabilità della norma statale per le ragioni su esposte; – alla rappresentata diversità tra situazione giuridica del concessionario e del sub – concessionario, deve opporsi che l’iniziativa della ricorrente, accompagnata in tale sede anche da un’ammissibile domanda ex articoli 31 e 117 del codice del processo amministrativo, presuppone proprio la proroga legislativa del titolo (concessione intestata al comune) dal quale origina la propria posizione; in altri termini, la G.. non ha argomentato una proroga della sub – concessione in forza della norma statale, ma ha censurato l’illegittimità della delibera commissariale nonché del conseguente ordine di rimozione delle strutture perché il comune non ha accordato rilevanza, nella vicenda, alla proroga indotta dalla normativa statale rispetto alla quale, evidentemente, la rappresentata necessità di una nuova determinazione del comune e di un distinta autorizzazione ex articolo 45 – bis del codice della navigazione, costituiscono elementi successivi.
4 La fondatezza delle censure di cui ai primi due motivi esime dallo scrutinio del terzo monito proposto solo in via subordinata e consente l’assorbimento dell’unico motivo aggiunto dovendosi rilevare che alla tutela della pretesa attivata, sì come proposta, concorrono anche le statuizioni correlate alla domanda di condanna.
5 La ricorrente agisce anche per l’annullamento del silenzio sulla richiesta, in data 29 luglio 2010, di "proroga della concessione… per almeno un altro anno o comunque fino alla definizione del progetto di finanza" quindi, per l’accertamento dell’obbligo del comune di pronunciarsi sulla stessa nonché del diritto alla proroga della sub – concessione sino alla data di scadenza della concessione (31 dicembre 2015) di cui all’art. 1, comma 18, della legge 26 febbraio 2010, n. 25. La domanda è fondata nei limiti di seguito esposti.
5.1 La stessa è innanzitutto ammissibile perché connessa ad una domanda depositata il 30 luglio 2010 ed introdotta con atto spedito per la notifica il 22 settembre 2009, notificato e depositato il successivo 23, quindi nel rispetto dei termini di cui all’articolo 87, comma 3, del codice del processo amministrativo.
5.2 Quanto al merito alla domanda non osta innanzitutto la delibera impugnata alla quale non può ricollegarsi una definizione, neanche implicita, dell’istanza di proroga, ove si consideri che in essa si presuppone la scadenza del titolo principale (concessione) dal quale deriva la posizione della ricorrente legittimata a presentare l’istanza in ragione del prolungamento dei titoli concessori di cui alla normativa statale vigente al 10 agosto 2010. La fondatezza della pretesa attivata deve però esser limitata alla condanna del comune di Latina alla definizione dell’istanza, con esclusione di ogni possibile affermazione, in tale sede, del diritto alla proroga; ciò perché, il protrarsi della durata interessa il solo titolo principale dal che deriva che un tale effetto, da un lato, ricolloca nella posizione del concessionario la scelta sulle modalità di gestione – in proprio e/o ex articolo 45 – bis del codice della navigazione – delle facoltà assentite, dall’altro, riconduce al comune ogni valutazione discrezionale, anche rapportabile alle vicende che sono emerse nel corso del giudizio circa le iniziative in corso e alla compatibilità con esse, della richiesta proroga.
6 La ricorrente ha infine avanzato una istanza risarcitoria che va, tuttavia, respinta perché solo genericamente proposta ed argomentata.
7 Il ricorso va quindi accolto. Le spese seguono la soccombenza per l’ammontare e secondo le modalità di cui in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto:
(a) annulla la delibera n. 176/2010 del 10 agosto 2010 e la nota prot. 101537 del 2 settembre 2010 del comune di Latina;
(b) annulla il silenzio serbato sull’istanza del 29/30 luglio 2010 ed ordina al comune di Latina di provvedere sulla stessa nel termine di giorni 30 (trenta) decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione, se anteriore, della presente sentenza.
Condanna il comune di Latina, fermo restando quanto già statuito in sede cautelare, al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in complessivi Euro 2.500,00 (duemilacinquecento,00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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