Aggiornamento offerto dal dott. Domenico Cirasole
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-2010
Sentenza
nei giudizi di legittimita’ costituzionale dell’art. 22, comma 4, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’
proroga dei termini), promosso dalla Regione Calabria con ricorso
notificato il 31 luglio 2009, depositato in cancelleria il 7 agosto
2009 ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2009, e degli artt. 1,
comma 1, lettere a) e b), 2, commi 1, 2, 3 e 6, 5 e 6 della legge
della Regione Calabria 30 aprile 2009, n. 11 (Ripiano del disavanzo
di esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro
dai disavanzi del servizio sanitario regionale), e dell’art. 1, comma
1, della legge della Regione Calabria 7 dicembre 2009, n. 48
(Modifica alla legge regionale n. 11/2009 su «Ripiano del disavanzo
d’esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro
dai disavanzi del servizio sanitario regionale»), promossi con due
ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il
22-25 giugno 2009 e l’11-15 febbraio 2010, depositati il 25 giugno
2009 e il 17 febbraio 2010 ed iscritti al n. 43 del registro ricorsi
2009 e al n. 22 del registro ricorsi 2010.
Visti l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri e gli atti di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell’udienza pubblica del 22 giugno 2010 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l’avvocato Massimo Luciani per la
Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. – La Regione Calabria, con ricorso del 31 luglio 2009,
depositato il 7 agosto 2009 (reg. ric. n. 54 del 2009), ha impugnato
l’art. 22, comma 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), per violazione
degli artt. 3, 117, commi secondo e terzo, 120, secondo comma, e 121
della Costituzione, nonche’ dell’art. 8, commi 1, 4 e 5, della legge
5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3).
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato e
depositato il 25 giugno 2009 (reg. ric. n. 43 del 2009), ha impugnato
gli artt. 1, comma 1, lettere a) e b), 2, commi 1, 2, 3 e 6, 5 e 6
della legge della Regione Calabria 30 aprile 2009, n. 11 (Ripiano del
disavanzo di esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il
rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale), per
violazione degli artt. 3, 51, 81, 97, 117, terzo comma, e 118 della
Costituzione.
Con ricorso notificato il 15 febbraio 2010 e depositato il 17
febbraio 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
altresi’ impugnato l’art. 1, comma 1, della legge della Regione
Calabria 7 dicembre 2009, n. 48 (Modifica alla legge regionale n. 11
su «Ripiano del disavanzo di esercizio per l’anno 2008 e accordo con
lo Stato per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario
regionale»), per violazione degli artt. 3, 51, 81 e 97 della
Costituzione.
2. – Con il primo dei ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n.
54 del 2009), la Regione Calabria censura l’art. 22, comma 4, del
d.l. n. 78 del 2009. La disposizione impugnata riguarda il
risanamento, il riequilibrio economico-finanziario e la
riorganizzazione del sistema sanitario della Regione Calabria. La
norma prevede la diffida da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri alla Regione a predisporre, entro settanta giorni, un Piano
da sottoscriversi con l’Accordo per il rientro dai disavanzi del
servizio sanitario, di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato «legge finanziaria 2005»), e
stabilisce che, decorso inutilmente tale termine o valutata la non
congruita’ del Piano preparato dalla Regione, sia nominato un
Commissario per la predisposizione, previo accertamento dei debiti
pregressi, di un nuovo Piano, approvato dal Consiglio dei ministri e
attuato dallo stesso Commissario.
2.1. – La Regione Calabria lamenta la violazione degli artt. 3,
117, secondo e terzo comma, 120, secondo comma, e 121 Cost., per
illegittimo e irragionevole esercizio dei poteri sostitutivi dello
Stato. La ricorrente rileva anche un difetto assoluto di
proporzionalita’ nella disposizione censurata, con conseguente
violazione dell’art. 8, comma 5, della legge n. 131 del 2003,
attuativa dell’art. 120, Cost. La Regione, in particolare, sostiene
che la norma impugnata violerebbe l’art. 120, secondo comma, Cost.,
sia per la mancata previsione di dettagliati criteri per l’esercizio
dei poteri sostitutivi, sia sotto il profilo della irragionevolezza
(art. 3, Cost.) e del mancato rispetto dei principi di sussidiarieta’
e di leale collaborazione nella disciplina e nell’esercizio dei
poteri sostitutivi. Ulteriore violazione degli artt. 3 e 120, secondo
comma, Cost., sarebbe ravvisabile in riferimento alla non congruita’
del termine assegnato per adempiere ai sensi della norma interposta
di cui all’art. 8, comma 1, della legge n. 131 del 2003.
2.2. – Si e’ costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
sostenendo l’infondatezza del ricorso. Ad avviso della difesa dello
Stato, la norma impugnata non lederebbe l’art. 120 Cost., ne’ la
legge n. 131 del 2003. La disposizione censurata non violerebbe,
inoltre, il principio di ragionevolezza, dal momento che il Piano di
rientro, per poter raggiungere gli obiettivi di riorganizzazione e di
razionalizzazione ad esso assegnati, deve riguardare necessariamente
tutti gli aspetti del servizio sanitario. La difesa dello Stato
rileva che vi sarebbe un collegamento diretto tra la norma censurata
e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali. Ne’ sarebbe configurabile una violazione
del principio di proporzionalita’.
3. – Con il secondo dei ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric.
n. 43 del 2009), il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli
artt. 1, comma 1, lettere a) e b), 2, commi 1, 2, 3 e 6, 5 e 6 della
legge della Regione Calabria n. 11 del 2009, riguardante il
ripianamento del deficit del servizio sanitario regionale. In
particolare, l’art. 1 di tale legge detta le modalita’ di copertura
del disavanzo di gestione del servizio sanitario imputabile all’anno
2008. L’art. 2 disciplina le procedure e la struttura dell’Accordo
tra lo Stato e la Regione Calabria per il rientro dai disavanzi del
servizio sanitario (commi 1 e 2), affida ai direttori generali delle
aziende sanitarie e ospedaliere il compito di effettuare le procedure
di riconciliazione, accertamento e riconoscimento dei debiti
esistenti al 31 dicembre 2007 (comma 3), individua le risorse che
l’Accordo deve destinare alle Aziende sanitarie e ospedaliere per la
copertura dei disavanzi antecedenti al 31 dicembre 2007 (comma 6).
L’art. 5 della legge impugnata prevede che, qualora non si
addivenga entro il 31 dicembre 2009 al riconoscimento della
«Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori Tommaso Campanella»
quale Istituto di ricerca e cura a carattere scientifico, la Regione
receda da tale Fondazione e nomini un commissario liquidatore con il
compito di predisporre «un piano esecutivo particolareggiato, nei
tempi e nei modi, per la riconduzione delle attivita’ e delle
funzioni della Fondazione nell’ambito delle attivita’ e delle
funzioni dell’Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini».
Inoltre, «il piano, previo parere della competente Commissione
permanente, e’ approvato dal Presidente della Giunta regionale e dal
Rettore e deve essere compiutamente realizzato entro 60 giorni dalla
data di approvazione, pena la riduzione del 70% di ogni eventuale
emolumento connesso alla funzione di commissario liquidatore fino
alla conclusione dell’incarico». Lo stesso piano, infine, «prevede la
riconduzione nell’ambito della struttura organizzativa dell’Azienda
Mater Domini delle unita’ operative complesse allo stato esistenti
presso la Fondazione che possano dimostrare notevoli volumi di
attivita’ e che siano di interesse ai fini della riduzione della
migrazione sanitaria. In tal caso le predette unita’ entrano a fare
parte della struttura sanitaria ed operativa del Mater Domini; i
rapporti di lavoro dei dirigenti medici e del personale sanitario in
atto presso tali unita’ continuano presso l’Azienda senza soluzione
di continuita’».
L’art. 5 della legge impugnata e’ stato modificato dall’art. 1,
comma 1, della legge della Regione Calabria n. 48 del 2009, che ha
posticipato al 31 dicembre 2010 il termine entro il quale la
«Fondazione per la ricerca e cura dei tumori Tommaso Campanella» deve
ottenere il riconoscimento quale Istituto di ricerca e cura a
carattere scientifico. Anche questa norma e’ stata censurata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il terzo dei ricorsi
indicati in epigrafe (reg. ric. n. 22 del 2010).
L’art. 6 della legge impugnata, infine, prevede che «al fine di
ottimizzare e potenziare l’attivita’ di controllo, vigilanza e
ispezione sulle Aziende pubbliche e private accreditate che erogano
prestazioni di assistenza sanitaria il Consiglio regionale nomina
l’Autorita’ per il sistema sanitario ai sensi della legge regionale 4
agosto 1995, n. 39 e s.m.i. (Disciplina della proroga degli organi
amministrativi e delle nomine di competenza regionale. Abrogazione
della legge regionale 5 agosto 1992, n. 13), con il compito di
fornire referti periodici agli organi regionali di indirizzo e di
gestione amministrativa competenti e per le seguenti funzioni: a)
valutare e controllare l’adeguatezza delle attivita’ sanitarie e
socio-sanitarie; b) analizzare atti e circostanze sanitarie e
amministrativo-contabili; c) verificare, attraverso indagini su
materie specifiche, l’applicazione degli standards di qualita’ e
appropriatezza; d) proporre ogni forma di intervento surrogatorio e/o
di sanzione prevista dalla normativa vigente. L’Autorita’ e’ composta
da cinque esperti, di cui tre nominati dal Consiglio regionale, tra
cui il responsabile e due dal Presidente della Giunta regionale, con
le modalita’ previste dalla legge regionale n. 39/1995, scelti tra
professionalita’ della pubblica amministrazione, della magistratura
amministrativa e/o contabile, del mondo accademico ed esercita la
propria attivita’ presso il Consiglio regionale. Ai fini delle
attivita’ ispettive e di controllo, l’Autorita’ e’ integrata da tre
rappresentanti designati rispettivamente dalla Guardia di Finanza,
dal NAS dei carabinieri e dalla Corte dei Conti. Al trattamento
economico da attribuire ai membri dell’Autorita’ provvede, in sede di
avviso pubblico, l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, che
assegna il personale amministrativo necessario a supportarne le
attivita’, individuandolo all’interno della struttura burocratica del
Consiglio regionale».
3.1. – A giudizio dell’Avvocatura generale dello Stato, gli artt.
1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2, 3 e 6 della legge
impugnata violerebbero gli artt. 81, 117, terzo comma, e 118, Cost.
Il meccanismo finanziario da essi previsti, infatti, non sarebbe in
linea con le modalita’ stabilite dall’art. 1, commi 174 e 180, della
legge n. 311 del 2004, donde la norma eccederebbe la competenza
concorrente della Regione in materia di tutela della salute e di
coordinamento della finanza pubblica, violerebbe il principio di
leale collaborazione e sarebbe priva di copertura finanziaria.
3.2. – L’Avvocatura dello Stato, inoltre, censura l’art. 5 della
legge della Regione Calabria n. 11 del 2009, in quanto tale norma,
disponendo il passaggio di personale medico e sanitario di diritto
privato all’Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini,
comporterebbe maggiori oneri per la finanza pubblica, non
quantificati e privi di copertura (in violazione dell’art. 81,
Cost.), e consentirebbe l’accesso all’impiego pubblico in assenza di
pubblico concorso in violazione degli artt. 3, 51 e 97, Cost.
3.3. – La difesa dello Stato, infine, censura l’art. 6 della
legge impugnata, riguardante l’istituzione dell’Autorita’ per il
sistema sanitario, per violazione degli artt. 81 e 117, terzo comma,
Cost. In primo luogo, tale articolo prevede che ai componenti
dell’Autorita’ sia attribuito un trattamento economico, senza pero’
fissarne, almeno in maniera indicativa, gli importi, determinando
percio’ «oneri non quantificati e non coperti». In secondo luogo,
l’istituzione dell’Autorita’ non rispetterebbe i principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, con
particolare riferimento alla limitazione del numero delle strutture
di supporto a quelle strettamente indispensabili al funzionamento
degli organismi istituzionali, come previsto dall’art. 29 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche’ interventi in materia
di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, e dall’art. 68 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
4. – Con il terzo dei ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n.
22 del 2010), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 1,
comma 1, della legge della Regione Calabria n. 48 del 2009, che ha
posticipato al 31 dicembre 2010 il termine entro il quale la
«Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori Tommaso Campanella»
deve essere riconosciuta quale Istituto di ricerca e cura a carattere
scientifico, proponendo al riguardo le medesime censure gia’
illustrate nel precedente ricorso reg. ric. n. 43 del 2009. Ad avviso
della difesa dello Stato, la norma impugnata, confermando quanto
previsto dalla disposizione gia’ censurata e limitandosi a introdurre
un mero slittamento temporale ai fini dell’efficacia, mantiene
inalterata la previsione del passaggio di personale medico e
sanitario con rapporto di lavoro di diritto privato all’Azienda
ospedaliera universitaria Mater Domini, con conseguente violazione
degli artt. 3, 51, 81 e 97, Cost.
5. – In entrambi i giudizi promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri si e’ costituita la Regione Calabria, sostenendo che le
censure prospettate dalla difesa dello Stato sono inammissibili e
comunque non fondate.
5.1. – Con riferimento al primo ricorso (reg. ric. n. 43 del
2009), la resistente afferma di non essere «venuta meno in alcun modo
al principio di leale collaborazione». La legge regionale non
violerebbe alcuna previsione contenuta nella normativa statale in
materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza
pubblica, e in particolare nell’art. 1, commi 174 e 180, della legge
n. 311 del 2004.
5.2. – La Regione, poi, respinge le censure relative alla ipotesi
di commissariamento e liquidazione della «Fondazione per la ricerca e
la cura dei tumori Tommaso Campanella». Tale Fondazione, secondo
quanto ricostruito dalla resistente, e’ stata costituita sulla base
di un Protocollo di intesa sottoscritto in data 5 giugno 2002, tra
gli altri, dal Ministro della salute, dal Presidente della Regione
Calabria e dal Rettore dell’Universita’ «Magna Græcia» di Catanzaro,
con cui le parti si impegnavano a «realizzare un centro di eccellenza
oncologico», anche «con l’intento di rendere agevole il suo
riconoscimento come IRCCS». Questa realizzazione aveva quali premesse
la «mancanza di un tale centro nella Regione Calabria e nelle zone
viciniori» e l’«interesse per l’istituzione di un tale centro anche
per le Regioni del Sud e del Mediterraneo». La disposizione
censurata, quindi, mirerebbe a garantire la continuita’ assistenziale
e la meritoria azione del Centro nella eventualita’ che esso non sia
riconosciuto quale IRCCS e si addivenga allo scioglimento del
consorzio che aveva dato vita alla Fondazione. Non vi sarebbe,
dunque, alcuna violazione dell’art. 81, Cost., in quanto, in primo
luogo, la norma prevede la realizzazione di un futuro e ipotetico
piano esecutivo particolareggiato ed e’ solo in quella sede che
potra’ essere compiuta la precisa indicazione di spesa, e, in secondo
luogo, la riorganizzazione del Centro, al cui funzionamento la
Regione contribuisce gia’ in misura ingente, e’ diretto a raggiungere
un risparmio di risorse e non un aumento di spesa. Ne’ vi sarebbe
lesione dell’art. 97, Cost.; ad avviso della Regione, infatti,
l’estensione della norma eccezionale e’ delimitata in modo molto
preciso, essendo applicabile solo ed esclusivamente ai dipendenti di
uno specifico Centro di ricerca e assistenza. Ricorrerebbero,
inoltre, «peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico»,
vale a dire garantire la continuita’ di un «servizio cosi’ importante
sotto molteplici punti di vista – per le drammatiche patologie che
tratta, per la sua unicita’ nel territorio non solo calabrese ma di
tutto il Sud Italia, per l’importanza che assume in chiave di
mitigazione delle migrazioni sanitarie verso il Nord del Paese, che
tanto aggravio di spesa comportano per il servizio sanitario
nazionale».
5.3. – La Regione Calabria, inoltre, sostiene l’infondatezza
della censura riguardante l’istituzione dell’Autorita’ per il sistema
sanitario, in quanto le norme statali richiamate dal ricorrente non
disporrebbero alcun divieto di istituire nuovi organismi, ma
imporrebbero di «farlo compatibilmente con le esigenze della finanza
pubblica». Nel caso in questione, la legge regionale non solo non
sarebbe in contrasto con tali esigenze, «ma addirittura le soddisfa,
poiche’, con un meccanismo caratterizzato da particolare snellezza
operativa e ricchezza di capacita’ professionali, permette un
rigoroso controllo sull’efficienza e sui costi delle prestazioni
sanitarie». In aggiunta, la disposizione censurata riguarderebbe
l’organizzazione amministrativa regionale, materia da annoverare tra
le competenze residuali spettanti alla Regione. Infine, non vi
sarebbe alcuna lesione dell’art. 81, Cost., derivante dalla
previsione di compensi ai membri del nuovo organismo, in quanto la
legge impugnata rinvia, al riguardo, alle determinazioni dell’Ufficio
di Presidenza del Consiglio regionale, «che – dovendosi rispettare
l’autonomia dell’organo consiliare – provvedera’ attingendo alle
risorse di spettanza del Consiglio».
5.4. – Con riguardo, infine, all’impugnazione, da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, dell’art. 1, comma 1, della
legge della Regione Calabria n. 48 del 2009, che ha posticipato al 31
dicembre 2010 il termine entro il quale la Fondazione per la ricerca
e la cura dei tumori Tommaso Campanella deve ottenere il
riconoscimento quale Istituto di ricerca e cura a carattere
scientifico, la Regione Calabria eccepisce l’inammissibilita’ del
ricorso sotto un duplice profilo. In primo luogo, il ricorrente non
avrebbe censurato la legge regionale n. 48 del 2009, limitandosi a
riproporre i motivi di gravame gia’ rivolti nei confronti della legge
della Regione Calabria n. 11 del 2009. In secondo luogo, una
ulteriore ragione di inammissibilita’ discenderebbe dal carattere
«assertivo e indimostrato» delle censure prospettate dal Presidente
del Consiglio dei ministri. Quanto al merito delle censure, la
Regione ribadisce le argomentazioni sostenute con riferimento al
primo ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (reg. ric. n.
43 del 2009).
6. – Nelle more dei giudizi, il 17 dicembre 2009 il Ministro
dell’economia e delle finanze, il Ministro della salute e il
Presidente della Giunta regionale della Calabria hanno stipulato
l’Accordo per il Piano di rientro del servizio sanitario regionale ai
sensi dell’art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004. In
conseguenza di cio’, la Regione Calabria, con atto depositato presso
la cancelleria di questa Corte il 29 gennaio 2010, ha dichiarato di
rinunciare al ricorso n. 54 del 2009. Tale rinuncia e’ stata
formalmente accettata dall’Avvocatura generale dello Stato, per conto
del Presidente del Consiglio dei ministri, con atto depositato presso
la cancelleria di questa Corte in data 12 marzo 2010.
Con atto depositato presso la cancelleria di questa Corte il 23
febbraio 2010, l’Avvocatura generale dello Stato, per conto del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha dichiarato di rinunciare
parzialmente al ricorso n. 43 del 2009, con riguardo alle censure
relative agli artt. 1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2, 3 e
6, della legge della Regione Calabria n. 11 del 2009. La rinuncia
parziale e’ stata formalmente accettata dalla Regione Calabria, con
atto depositato presso la cancelleria di questa Corte in data 16
marzo 2010.
7. – In data 6 aprile 2010, l’Avvocatura generale dello Stato,
per il Presidente del Consiglio dei ministri, ha depositato una
memoria illustrativa riguardante il giudizio promosso con il ricorso
n. 43 del 2009, con cui sono ribadite le censure prospettate in
riferimento agli artt. 5 e 6 della legge impugnata.
8. – In data 7 aprile 2010, in vista dell’udienza pubblica
fissata per il giorno 27 aprile 2010, la Regione Calabria ha
depositato, fuori termine, una memoria illustrativa. In data 31
maggio 2010, in prossimita’ della nuova udienza fissata per il 22
giugno 2010, la Regione Calabria ha depositato, per entrambi i
giudizi promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri, apposite
memorie. Con la memoria riguardante il ricorso n. 43 del 2009, la
Regione eccepisce l’inammissibilita’ delle censure prospettate dal
ricorrente contro l’art. 5 della legge n. 11 del 2009, in quanto
formulate con «apodittica sinteticita’», nonche’ la loro non
fondatezza, per i motivi gia’ illustrati nell’atto di costituzione.
Quanto all’art. 6 della legge n. 11 del 2009, la Regione ribadisce
che la disposizione impugnata non violerebbe alcun principio
fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica ne’
l’art. 81, Cost. Con la memoria riguardante il ricorso n. 22 del
2010, la Regione conferma le argomentazioni dedotte nell’atto di
costituzione, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile
e, comunque, non fondato.
9. – In data 1° giugno 2010, l’Avvocatura generale dello Stato,
per il Presidente del Consiglio dei ministri, ha depositato una
memoria illustrativa riguardante il ricorso n. 22 del 2010, con cui
la difesa dello Stato respinge l’eccezione di inammissibilita’
sollevata dalla Regione Calabria, in quanto il ricorso «contiene, fra
le altre, una censura specifica riferita espressamente al mero
slittamento temporale ai fini dell’efficacia» disposto dalla legge
della Regione Calabria n. 48 del 2009.
Considerato in diritto
1. – Le questioni sottoposte all’esame di questa Corte con i tre
ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n. 43 e 54 del 2009 e n. 22
del 2010) riguardano una serie di interventi per il riequilibrio
economico-finanziario e la riorganizzazione del sistema sanitario
della Regione Calabria, effettuati a seguito della dichiarazione
dello stato di emergenza socio-economico-sanitaria della Regione
(decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 dicembre 2007).
1.1. – Con ricorso del 31 luglio 2009, depositato il 7 agosto
2009 (reg. ric. n. 54 del 2009), la Regione Calabria ha impugnato
l’art. 22, comma 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini) – riguardante
il risanamento, il riequilibrio economico-finanziario e la
riorganizzazione del sistema sanitario della Regione Calabria – per
violazione degli artt. 3, 117, secondo e terzo comma, 120, secondo
comma, e 121 della Costituzione, nonche’ dell’art. 8, commi 1, 4 e 5,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3).
1.2. – Con ricorso notificato e depositato il 25 giugno 2009
(reg. ric. n. 43 del 2009), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli artt. 1, comma 1, lettere a) e b), 2, commi 1, 2, 3 e
6, 5 e 6 della legge 30 aprile 2009, n. 11 (Ripiano del disavanzo di
esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro dai
disavanzi del servizio sanitario regionale), per violazione degli
artt. 3, 51, 81, 97, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione.
1.3. – Infine, con il ricorso n. 22 del 2010, notificato il 15
febbraio 2010 e depositato il 17 febbraio 2010, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l’art. 1, comma 1, della legge
della Regione Calabria 7 dicembre 2009, n. 48 (Modifica alla legge
regionale n. 11 su «Ripiano del disavanzo di esercizio per l’anno
2008 e accordo con lo Stato per il rientro dai disavanzi del servizio
sanitario regionale»). Tale disposizione ha prorogato l’efficacia
dell’art. 5 della legge della Regione Calabria n. 11 del 2009,
posponendo dal 31 dicembre 2009 al 31 dicembre 2010 il termine entro
il quale la «Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori Tommaso
Campanella» deve ottenere il riconoscimento quale Istituto di
ricovero e cura a carattere scientifico.
1.4. – I giudizi, in considerazione della loro connessione
soggettiva e oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi con
un’unica pronuncia.
2. – In data 17 dicembre 2009, successivamente alla proposizione
dei ricorsi iscritti al n. 43 e al n. 54 del registro ricorsi del
2009, il Ministro dell’economia e delle finanze, il Ministro della
salute e il Presidente della Giunta regionale della Calabria hanno
stipulato l’Accordo per il Piano di rientro del servizio sanitario
regionale ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004 n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato «legge finanziaria 2005»).
2.1. – La Regione Calabria, con atto depositato presso la
cancelleria di questa Corte il 29 gennaio 2010, ha dichiarato di
rinunciare al ricorso n. 54 del 2009. Tale rinuncia e’ stata
formalmente accettata dall’Avvocatura generale dello Stato, per conto
del Presidente del Consiglio dei ministri, con atto depositato presso
la cancelleria di questa Corte in data 12 marzo 2010. La rinuncia al
ricorso, accettata dalla controparte, comporta, ai sensi dell’art. 23
delle norme integrative per i giudizi dinanzi a questa Corte,
l’estinzione del giudizio promosso dalla Regione Calabria avente ad
oggetto l’art. 22, comma 4, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78.
2.2. – Con atto depositato presso la cancelleria di questa Corte
il 23 febbraio 2010, l’Avvocatura generale dello Stato, per conto del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha dichiarato di rinunciare
parzialmente al ricorso n. 43 del 2009, con riguardo alle censure
relative agli artt. 1, comma 1, lettere a) e b), e 2, commi 1, 2, 3 e
6, della legge della Regione Calabria n. 11 del 2009. Tale rinuncia
parziale, formalmente accettata dalla Regione Calabria, con atto
depositato presso la cancelleria di questa Corte in data 16 marzo
2010, comporta l’estinzione del giudizio promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione agli artt. 1, comma 1, lettere a)
e b), e 2, commi 1, 2, 3 e 6, della legge della Regione Calabria n.
11 del 2009.
3. – Restano da trattare le questioni, promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri con i ricorsi n. 43 del 2009 e n. 22 del
2010, concernenti l’art. 5 (cosi’ come modificato dall’art. 1, comma
1, della legge della Regione Calabria n. 48 del 2009) e l’art. 6
della legge della Regione Calabria n. 11 del 2009. Le questioni
riguardano, in particolare, le modalita’ stabilite per la eventuale
liquidazione della «Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori
Tommaso Campanella» e l’istituzione dell’Autorita’ per il sistema
sanitario.
4. – L’art. 5 della legge della Regione Calabria n. 11 del 2009
prevede che, qualora non si addivenga entro il 31 dicembre 2009 al
riconoscimento della «Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori
Tommaso Campanella» quale Istituto di ricerca e cura a carattere
scientifico, la Regione receda da tale Fondazione e nomini un
commissario liquidatore con il compito di predisporre «un piano
esecutivo particolareggiato, nei tempi e nei modi, per la
riconduzione delle attivita’ e delle funzioni della Fondazione
nell’ambito delle attivita’ e delle funzioni dell’Azienda Ospedaliera
Universitaria Mater Domini». Il piano «prevede la riconduzione
nell’ambito della struttura organizzativa dell’Azienda Mater Domini
delle unita’ operative complesse allo stato esistenti presso la
Fondazione che possano dimostrare notevoli volumi di attivita’ e che
siano di interesse ai fini della riduzione della migrazione
sanitaria. In tal caso le predette unita’ entrano a fare parte della
struttura sanitaria ed operativa del Mater Domini; i rapporti di
lavoro dei dirigenti medici e del personale sanitario in atto presso
tali unita’ continuano presso l’Azienda senza soluzione di
continuita’». Il termine entro il quale la «Fondazione per la ricerca
e la cura dei tumori Tommaso Campanella» avrebbe dovuto ottenere il
riconoscimento quale Istituto di ricerca e cura a carattere
scientifico e’ stato posticipato al «31 dicembre 2010» dall’art. 1,
comma 1, della legge della Regione Calabria n. 48 del 2009.
4.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
n. 43 del 2009, lamenta che l’art. 5 della legge della Regione
Calabria n. 11 del 2009, disponendo il passaggio di personale medico
e sanitario di diritto privato all’Azienda ospedaliera universitaria
Mater Domini, violerebbe sia l’art. 81 Cost., in quanto comporterebbe
maggiori oneri per la finanza pubblica, non quantificati e privi di
copertura finanziaria, sia gli artt. 3, 51 e 97, Cost., perche’
consentirebbe l’accesso all’impiego pubblico in assenza di pubblico
concorso in violazione dei principi di ragionevolezza, imparzialita’
e buon andamento della pubblica amministrazione, nonche’ del
principio del pubblico concorso.
4.2. – La difesa dello Stato, inoltre, con il ricorso n. 22 del
2010, lamenta che l’art. 1, comma 1, della legge della Regione
Calabria n. 48 del 2009, confermando le disposizioni contenute
nell’art. 5 della legge regionale n. 11 del 2009 (gia’ impugnata con
il ricorso n. 43 del 2009) e limitandosi a prevedere un mero
slittamento temporale ai fini dell’efficacia, mantiene inalterata la
previsione del passaggio di personale medico e sanitario con rapporto
di lavoro di diritto privato all’Azienda ospedaliera universitaria
Mater Domini, con conseguente violazione degli artt. 3, 51, 81 e 97,
Cost.
5. – L’art. 6 della legge impugnata prevede l’istituzione
dell’Autorita’ per il sistema sanitario, nominata dal Consiglio
regionale, al fine di ottimizzare e potenziare l’attivita’ di
controllo, vigilanza e ispezione sulle Aziende pubbliche e private
accreditate che erogano prestazioni di assistenza sanitaria.
L’Autorita’ e’ composta da cinque esperti scelti «tra
professionalita’ della pubblica amministrazione, della magistratura
amministrativa e/o contabile, del mondo accademico» ed esercita la
propria attivita’ presso il Consiglio regionale. Al trattamento
economico da attribuire ai membri dell’Autorita’ «provvede, in sede
di avviso pubblico, l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale,
che assegna il personale amministrativo necessario a supportarne le
attivita’, individuandolo all’interno della struttura burocratica del
Consiglio regionale».
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che questa
disposizione violerebbe, in primo luogo, l’art. 81, Cost., in quanto
determinerebbe «oneri non quantificati e non coperti». In secondo
luogo, essa lederebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., perche’
l’istituzione dell’Autorita’ non sarebbe in linea con i principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, con
particolare riferimento alla limitazione del numero delle strutture
di supporto a quelle strettamente indispensabili al funzionamento
degli organismi istituzionali, come previsto dall’art. 29 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche’ interventi in materia
di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, e dall’art. 68 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
6. – In via preliminare, vanno respinte le eccezioni di
inammissibilita’ sollevate dalla Regione Calabria.
In primo luogo, non puo’ condividersi quanto sostenuto dalla
Regione, secondo la quale il ricorso n. 22 del 2010 sarebbe
inammissibile perche’ la difesa dello Stato, nulla osservando sulla
legittimita’ o meno della proroga disposta dalla legge della Regione
Calabria n. 48 del 2009, si sarebbe limitato a riprodurre i motivi di
gravame di cui al ricorso n. 43 del 2009. Tra le censure prospettate,
infatti, una e’ riferita espressamente allo slittamento temporale, ai
fini dell’efficacia, determinato dalla posposizione del termine dal
31 dicembre 2009 al 31 dicembre 2010. Inoltre, dal ricorso si evince
che il Presidente del Consiglio dei ministri ha inteso censurare
l’art. 5 della legge della Regione Calabria n. 11 del 2009 anche
nella versione risultante a seguito del sopravvenuto art. 1, comma 1,
della legge della Regione Calabria n. 48 del 2009, nel presupposto
che quest’ultimo, posponendo il termine, non abbia fatto venir meno
gli asseriti vizi di legittimita’ della disposizione.
In secondo luogo, le censure prospettate dal Presidente del
Consiglio dei ministri con riferimento agli artt. 5 e 6 della legge
della Regione Calabria n. 11 del 2009, diversamente da quanto
sostenuto dalla difesa regionale, sono argomentate in modo non
generico ne’ assertivo, talche’ le specifiche motivazioni che le
sorreggono sono agevolmente individuabili.
7. – Nel merito, le questioni sono fondate.
7.1. – L’art. 5 della legge della Regione Calabria n. 11 del
2009, cosi’ come modificato dall’art. 1, comma 1, della legge della
Regione Calabria n. 48 del 2009, prevede che, a seguito della
eventuale liquidazione della «Fondazione per la ricerca e la cura dei
tumori Tommaso Campanella» (ente di diritto privato), determinate
unita’ operative allo stato esistenti presso la Fondazione possano
entrare a fare parte della struttura sanitaria ed operativa
dell’Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini (azienda di
diritto pubblico) e «i rapporti di lavoro dei dirigenti medici e del
personale sanitario in atto presso tali unita’ continuano presso
l’Azienda senza soluzione di continuita’». Tale ultima disposizione
produce l’effetto di consentire l’accesso di personale dipendente da
un soggetto privato all’impiego di ruolo presso pubbliche
amministrazioni in modo automatico, senza alcun tipo di filtro, e,
soprattutto, anche in caso di assenza di concorso pubblico.
La norma non fornisce indicazioni circa la sussistenza dei
requisiti fissati da questa Corte per poter ammettere deroghe al
principio del concorso pubblico, vale a dire la peculiarita’ delle
funzioni che il personale svolge (sentenze n. 195 del 2010 e n. 293
del 2009) o specifiche necessita’ funzionali dell’amministrazione (da
ultimo, sentenza n. 195 del 2010). La disposizione, inoltre, non
distingue tra le diverse categorie di personale (a tempo determinato
o a tempo indeterminato, dirigenziale o non dirigenziale), non opera
alcuna distinzione con riguardo al modo in cui il personale della
Fondazione e’ stato reclutato, ne’ indica le modalita’ di inserimento
dei dipendenti nell’Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini.
Ne discende la violazione del principio del concorso pubblico di cui
agli artt. 3, 51 e 97, Cost.
7.2. – L’art. 6 della legge della Regione Calabria n. 11 del
2009, istituendo l’Autorita’ per il servizio sanitario, si pone in
contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, con
conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
L’art. 29 del d.l. n. 223 del 2006, infatti, prevede una
riduzione della spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche per
organi collegiali e altri organismi, anche monocratici, comunque
denominati, da raggiungere per il tramite del riordino, della
soppressione o dell’accorpamento delle strutture. Tale articolo,
successivamente integrato dall’art. 68 del d.l. n. 112 del 2008, reca
disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza
pubblica per le Regioni, le Province autonome, gli enti locali e gli
enti del Servizio sanitario nazionale (comma 6). In particolare, esso
dispone la «limitazione del numero delle strutture di supporto a
quelle strettamente indispensabili al funzionamento degli organismi»
(comma 2, lettera c).
L’Autorita’ per il sistema sanitario prevista dall’art. 6 della
legge regionale n. 11 del 2009, che si configura quale nuovo
organismo di supporto alle attivita’ di vigilanza e di controllo del
Consiglio regionale, non presenta il carattere di indispensabilita’
richiesto dalla normativa di principio statale. Sotto questo profilo,
in primo luogo, l’Autorita’ si aggiunge ad altri uffici regionali
gia’ esistenti in materia sanitaria, come il Garante della salute
(legge della Regione Calabria 10 luglio 2008, n. 22 – «Istituzione
del Garante della salute della Regione Calabria»), con una parziale
sovrapposizione dei compiti di vigilanza sulla qualita’ del servizio
sanitario. In secondo luogo, la creazione della Autorita’ e le sue
attribuzioni non sono coordinate in alcun modo con le funzioni
spettanti al Dipartimento della tutela della salute e politiche
sanitarie della Regione, soprattutto per quanto riguarda le attivita’
di controllo. Ne deriva il mancato rispetto dei principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento della spesa
stabiliti dalla legislazione statale con gli artt. 29 del d.l. n. 223
del 2006 e 68 del d.l. n. 112 del 2008, con conseguente violazione
dell’art. 117, terzo comma, Cost.
8. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura dedotti
dal ricorrente.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 5 della legge
della Regione Calabria 30 aprile 2009, n. 11 (Ripiano del disavanzo
di esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro
dai disavanzi del servizio sanitario regionale), cosi’ come
modificato dall’art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria 7
dicembre 2009, n. 48 (Modifica alla legge regionale n. 11/2009 su
«Ripiano del disavanzo d’esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo
Stato per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario
regionale»), nella parte in cui prevede che, a seguito della
liquidazione della «Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori
Tommaso Campanella», unita’ operative allo stato esistenti presso la
Fondazione possano entrare a fare parte della struttura sanitaria ed
operativa dell’Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini e che i
rapporti di lavoro dei dirigenti medici e del personale sanitario in
atto presso tali unita’ continuino presso l’Azienda «senza soluzione
di continuita’»;
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 6 della legge
della Regione Calabria n. 11 del 2009;
Dichiara estinto il giudizio concernente l’art. 22, comma 4, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche’
proroga di termini), promosso dalla Regione Calabria con il ricorso,
indicato in epigrafe, iscritto al n. 54 del registro ricorsi del
2009;
Dichiara estinto il giudizio concernente gli artt. 1, comma 1,
lettere a) e b), e 2, commi 1, 2, 3 e 6, della legge della Regione
Calabria n. 11 del 2009, promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso, indicato in epigrafe, iscritto al n. 43 del
registro ricorsi del 2009.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.
Fonte: http://www.gazzettaufficiale.it/