Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con il ricorso introduttivo – notificato in data 20.11.2009 e depositato il 9.12.2009 – G.L. ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, la nota prot. n. 10350 del 7.10.2009, notificata in data 26.10.2009, con cui il Dirigente del Comune di Napoli, III Direzione Centrale – Patrimonio e Logistica Servizio Assegnazione Immobili, III Unità Operativa Intermedia, nel comunicare l’avvio del procedimento amministrativo ai fini del recupero dell’alloggio di Edilizia Residenziale Pubblica di proprietà dell’I.A.C.P. della Provincia di Napoli sito in NapoliMiano, alla Via Teano, rione San Gaetano, isolato10 scala A, piano 2°, interno 271. occupato dal G. senza titolo legittimante e da data successiva al 31.12.1998 (circostanza che, ai sensi della L.R.C. n. 18/1997 e successive modifiche ed integrazioni, si presenta ostativa alla fruizione dei benefici in materia di subentro e/o di regolarizzazione di occupazione impropria di alloggi di E.R.P.) lo ha, altresì, diffidato a rilasciare l’immobile entro il termine indicato in tale nota.
2. Con motivi aggiunti notificati 26.2.2010 e depositati il 9.3.2010 è stato, invece, impugnato il successivo provvedimento del Dirigente del Comune di Napoli, III Direzione CPatrimonio e Logistica Servizio Assegnazione Immobili, III Unità Operativa Intermedia dell’8.2.2010, prot. n. 1221, notificato in data 11.2.2010, con il quale si è diffidato il ricorrente, L.G., a rilasciare il predetto alloggio entro il termine di giorni quindici dalla notifica dell’atto.
3. n punto di fatto parte ricorrente assume di occupare l’immobile di edilizia residenziale pubblica de quo di proprietà dell’Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di Napoli in virtù della istanza di regolarizzazione presentata dal fratello Vittorio, in relazione alla quale sono stati corrisposti anche i relativi pagamenti e di avere, pertanto, titolo alla regolarizzazione ovvero, in via gradata, alla proroga dell’occupazione per ulteriori tre anni in virtù della disposizione di cui all’art. 14, comma 6, della Legge Regionale n. 1 del 2008.
4. Pregiudizialmente il Tribunale deve dichiarare il proprio difetto di giurisdizione in relazione alla controversia in esame per rientrare la stessa nella giurisdizione del giudice ordinario.
5. Sul punto deve rilevarsi che la giurisdizione non si radica sic et simpliciter sulle domande avanzate dal ricorrente ed in base a quanto da lui prospettato, ma tenendo conto della effettiva natura degli atti impugnati ed, ancor prima ed in maniera decisiva, con riferimento alla causa petendi della controversia (di cui gli atti impugnati ne rappresentano indubbiamente il primo indice rivelatore), in relazione al petitum azionato.
Secondo il tradizionale e sempre attuale insegnamento della Corte di Cassazione la giurisdizione si determina sulla base della domanda ma, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il "petitum sostanziale", il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, cioè della intrinseca natura della controversia dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (Cfr: Cass. Civ, SS.UU., Ordinanza n. 10180/2004).
6. Le censure dedotte da parte ricorrente nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti ineriscono essenzialmente alla violazione dell’art. 7 e 10 bis della legge 7.8.1990 n. 241 e della Legge Regionale Campania 2 luglio 1997, n. 18 ("Nuova disciplina per l’assegnazione degli alloggi di Edilizia Residenziale Pubblica"), segnatamente degli artt. 14 e 30.
In particolare l’interessato, premesso che nella nota prot. n. 10350 del 7.10.2009 – impugnata con ricorso introduttivo – sarebbe stato comunicato l’avvio del procedimento (invitandolo a presentare deduzioni scritte e/o idonea documentazione entro e non oltre 3 giorni dalla data di notifica dell’atto de quo), contestualmente diffidandolo a lasciarlo libero e vuoto da persone e cose entro i 4 giorni successivi alla data della prima scadenza, decorrente dalla notifica dell’atto medesimo, si duole per la duplice violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, stante l’omessa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento (atteso che la nota de qua già presenterebbe un contenuto dispositivo individuabile nella diffida al rilascio dell’alloggio) e dell’art. 30 della Legge Regionale Campania 2.7.1997, n. 18 che prevederebbe che il rilascio venga disposto con ordinanza sindacale, previa diffida a rilasciare l’immobile.
Tuttavia, sotto il profilo della dedotta violazione del citato art. 7, con il successivo atto di diffida prot. n. 1221 del 5.2.2010 – impugnato con motivi aggiunti – nel rinnovare i medesimi contenuti della medesima nota prot. n. 10350 del 7.10.2009, si richiama tale atto "degradandolo" al rango di comunicazione di avvio del procedimento, in tal modo sanando il "vizio" del procedimento lamentato dal ricorrente; sotto il profilo della violazione del citato art. 30, invece, v’è da rilevare che la diffida non è da equiparare ad un’ordinanza di sgombero (di competenza sindacale), come precisato in calce alle "diffide" impugnate precisandosi che "Nel caso di mancata ottemperanza a quanto intimato nella presente diffida, come sopra formulata, si procederà allo sgombero coatto".
7. Ciò precisato unicamente per chiarezza espositiva e senza alcuna pretesa di esaminare il merito della causa, ciò che rileva, in punto di giurisdizione, è che parte ricorrente, invoca il beneficio della regolarizzazione dell’occupazione impropria in forza della normativa di cui alla Legge Regionale Campania 2 luglio 1997, n. 18 per la mera circostanza di essere stata presentata dal fratello Vittorio istanza di regolarizzazione, in relazione alla quale sarebbero stati disposti anche i relativi pagamenti.
Solo con i motivi aggiunti parte ricorrente deduce l’illegittimità per vizi autonomi (non derivati cioè dalla nota n. 10350 del 7.10.2009) dell’atto di diffida prot. n. 1221 del 5.2.2010, per la circostanza preliminare ed assorbente che: "in relazione all’immobile de quo è stata presentata negli anni scorsi istanza di regolarizzazione in ordine alla quale sono stati corrisposti anche i relativi pagamenti.
Istanza, questa, non ancora definita e tuttora pendente, non essendo mai stato comunicato nulla al ricorrente ed al suo nucleo familiare in relazione all’esito di tale istanza.
Ne consegue evidente, pertanto, che alcun provvedimento di sgombero poteva e può essere legittimamente adottato nel caso in esame senza la preventiva definizione dell’istanza di regolarizzazione in questione".
Inoltre, in via gradata, nell’ipotesi in cui dovesse intendersi che con l’impugnato provvedimento l’Ente resistente abbia implicitamente comunicato, per la prima volta, deduce la violazione degli artt. 7 e 10 bis della L. 7.8.1990, n. 241; in particolare tale ultima norma impone all’Amministrazione Pubblica, anteriormente all’adozione di un provvedimento finale sfavorevole al soggetto che ha presentato l’istanza che ha dato inizio al procedimento stesso, di comunicare tempestivamente al destinatario i "motivi" che eventualmente impediscono l’accoglimento della domanda.
8. All’esito dell’istruttoria disposta dalla Sezione con le ordinanze in epigrafe per ottenere documentati chiarimenti relativamente all’esito delle domande di regolarizzazione presentate dal ricorrente, G.L., e dal fratello Vittorio l’I.A.C.P. della Provincia di Napoli in data 8.4.2010 ha depositato documentazione da cui risulta che: 1) l’istanza di regolarizzazione locativa di G.V. non è accoglibile, mancando del requisito della stabile occupazione dell’immobile per cui è causa (abbandono volontario dell’alloggio); 2) l’istanza di regolarizzazione locativa di G.L. è parimenti inaccoglibile perché proposta fuori termine, oltre che per l’accertata irreperibilità presso l’alloggio che allo stato occupa senza titolo.
In particolare con nota raccomandata a.r. del 5 agosto 2009 indirizzata a G.L. (che rifiutava di sottoscrivere per ricezione, circostanza significativa in relazione alla omessa impugnativa della nota in parola) l’I.A.C.P. della Provincia di Napoli rappresentava a quest’ultimo di occupare abusivamente l’alloggio de quo, precedentemente assegnato a Petrucci Ciro, già decaduto dall’assegnazione, invitandolo a rilasciare immediatamente l’immobile in questione, interessando (con nota prot. n. 31958 del 10.9.2009) il competente Comune di Napoli per il consequenziale procedimento di rilascio e contestualmente comminando una sanzione amministrativa ed un’indennità risarcitoria ex art. 2043 cod. civ., infine, con trasmissione della nota alla Procura della Repubblica per quanto di competenza; con ulteriore nota raccomandata a.r. del 3.7.2009 indirizzata a G.V. (che rifiutava di sottoscrivere per ricezione circostanza significativa in relazione alla omessa impugnativa della nota in parola) si rappresentava che il procedimento di regolarizzazione sarà esaminato e definito in tempi brevi, precisandosi che la pratica non era stata ancora approvata dalla Commissione Assegnazione Alloggi; infine a richiesta dell’I.A.C.P. al Comune di Napoli di accertamento relativamente all’alloggio sito alla Via V. Veneto,is. 10/A scala F int. 271, il predetto Comune con nota prot. n. 680/CEN del 16.6.2009 ha rappresentato che il predetto alloggio è occupato da altro nucleo familiare.
I predetti provvedimenti non risultano impugnati, neanche in questa sede, laddove, come sopra accennato, le censure articolate dai ricorrenti si appuntano unicamente sulle diffide adottate dal Comune di Napoli consequenziali agli atti dell’I.A.C.P. di diniego di regolarizzazione predetti ai quali deve, dunque, ritenersi che i destinatari abbiano prestato acquiescenza.
9. Resta, pertanto, confermato che il ricorrente occupa l’alloggio de quo sine titulo.
Pertanto, correttamente individuati la "causa petendi" ed il "petitum sostanziale" della controversia in esame, deve ritenersi che la stessa rientri nella giurisdizione del giudice ordinario ed, al fine di escludere la natura abusiva dell’occupazione contestata a G.L., alcun rilievo possono assumere le circostanze della corresponsione dei relativi pagamenti ovvero della presentazione di una istanza di regolarizzazione se questa è stato respinta, antecedentemente alla diffida a rilasciare l’immobile, senza che sia stata proposta impugnativa avverso il provvedimento di diniego.
10. In punto di giurisdizione la Sezione a più riprese ha rilevato che gli ordini di rilascio o di sgombero di alloggi occupati, come nel caso in esame, abusivamente, in mancanza, dunque, di qualsivoglia titolo concessorio dell’Autorità titolare del bene pubblico, si pongono all’esterno della materia dell’assegnazione degli alloggi di edilizia economica e popolare, sicché, per le controversie ad essi relative, non può valere la regola di riparto della giurisdizione elaborata dalla giurisprudenza per la testé detta materia (per cui, dopo Corte cost. n. 204 del 2004, torna attuale e condivisibile il tradizionale criterio di riparto bene chiarito dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato 5 settembre 1995, n. 28, in base al quale, ad eccezione dell’ipotesi speciale dell’art. 11, tredicesimo comma, del D.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, le controversie sull’annullamento e sulla revoca, per quanto vincolata, dell’assegnazione di alloggi di edilizia economica e popolare rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici, ai sensi dell’art. 133 lett. b) cod. proc. amm.;
Infatti, nei casi di occupazione senza titolo, deve escludersi l’applicabilità del suddetto art. 133 cod. proc. Amm., non essendovi, per l’appunto, alcuna concessione di bene in atto, e deve farsi riferimento al criterio base di riparto, imperniato sulla consistenza della posizione giuridica sostanziale fatta valere dall’attore (petitum sostanziale); pertanto, spetta al giudice ordinario la cognizione della controversia ogni qual volta il ricorrente opponga un diritto al subentro qualunque sia il titolo accampato in ricorso.
In base a tale ultimo criterio, come indicato dal giudice della giurisdizione, spetta al G.O. la cognizione della controversia ogni qual volta il ricorrente ingiunto opponga un diritto al subentro nel rapporto concessorio, qualunque sia il titolo (più o meno fondatamente o plausibilmente) accampato in ricorso (successione, subentro per vincolo di coabitazione familiare e/o assistenziale, subentro per esercizio di fatto delle prerogative del conduttore, quali il pagamento del canone e delle utenze dei servizi etc., sanatoria e/o regolarizzazione – in Campania, peraltro, in astratto configurabile solo per situazioni di fatto anteriori all’anno 2000).
11. In tal senso è infatti costante l’orientamento delle sezioni unite della Corte di Cassazione ("In tema di opposizione a provvedimento di rilascio di un alloggio di E.R.P., l’opponente è titolare di una posizione di diritto soggettivo tutte le volte in cui l’opposizione non incida sul provvedimento amministrativo di assegnazione dell’alloggio che si assume, da parte della P.A., occupato "sine titulo", ma miri a contrapporre all’atto amministrativo di autotutela un diritto soggettivo al mantenimento della situazione di vantaggio, della quale occorre soltanto riscontrare la fondatezza, con conseguente predicabilità, in tal caso, della giurisdizione del giudice ordinario" Cass., SS.UU., ord. 11 marzo 2004, n. 5051; Id., 16 luglio 2001, n. 9647; 23 febbraio 2001, n. 67; 7 novembre 2000, n. 1155; 10 agosto 2000, n. 564, nonché, conformi, n. 1908 del 1989, n. 821 del 1995, n. 1029 del 1996).
12. La conclusione appena riferita resta ferma anche con riferimento alla richiesta di sospensione per la durata di tre anni delle procedure di sfratto previste dall’art. 30 della L.R. n. 18/1997, garantita dall’art. 14, comma secondo, della L.R. Campania n. 1/2008 per beneficiare della sospensione dello sfratto, trattandosi, all’evidenza, di una vicenda da ricondursi al fenomeno della c.d. conformazione dei diritti (nel caso di specie a fruire di un alloggio di E.R.P.), subordinati all’accertamento dei presupposti (vincolanti), la cui cognizione non può che spettare al giudice ordinario.
13. Tale indirizzo – peraltro in linea con quello in tema di ordine di rilascio di bene demaniale occupato sine titulo e di sgombero di beni occupati abusivamente – sembra condiviso dalla prevalente giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Campania, sez. V, n. 9.3.2009, n. 1351; T.A.R. Piemonte, sez. I, 5 aprile 2006, n. 1618; Cons. Stato, sez. IV, 14 giugno 2005, n. 3111; T.A.R. Marche, 12 aprile 2005, n. 293; T.A.R. Veneto, sez. II, 29 novembre 2004, n. 4154; T.A.R. Valle d’Aosta, 19 marzo 2004, n. 38; Cons. Stato, sez. V, 6 ottobre 2003, n. 5890) e tale orientamento si pone, inoltre, in linea con quello, analogo, in tema di ordine di rilascio di bene del patrimonio disponibile occupato sine titulo (orientamento secondo cui spetta all’A.G.O. l’impugnazione di un provvedimento di autotutela avente ad oggetto un’area appartenente al patrimonio disponibile detenuta da un soggetto privato in ragione di un contratto di affitto e non di una concessione di bene pubblico (C. di S., sez. V, 6 dicembre 2007, n. 6259);
Ragioni di uniformità nell’applicazione del diritto e di semplicità e chiarezza nella regola del riparto della giurisdizione inducono questo giudice ad aderire a questa autorevole indicazione, ancorché in linea teorica essa sia opinabile sotto il profilo della possibile riconducibilità della pretesa alla prosecuzione e/o subentro nel rapporto concessorio all’area di cui al ripetuto art. 133 lett. b) cod. proc. amm..
14. Conclusivamente, questo Tribunale deve dichiarare il proprio difetto di giurisdizione per essere titolare della giurisdizione il giudice ordinario.
15. Con la presente sentenza perdono ogni efficacia le ordinanze in epigrafe.
16. Sussistono, comunque, sussistono giusti motivi per disporre la integrale compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, SEZIONE V^, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti in epigrafe, dichiara il proprio difetto di giurisdizione per rientrare la controversia in esame nella giurisdizione del giudice ordinario.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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