Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il Prefetto di Cuneo, con ordinanza n. 3560/07 20.B.3/Area III, del 16 marzo 2009, ha disposto la sospensione per mesi 6 (con deduzione di giorni 45, di ritiro già effettuato) della patente di guida e di ogni altro documento di guida di cui sia titolare il sig. E.B..
L’atto prefettizio prende le mosse dal precedente provvedimento, pari numero, dell’8 novembre 2007, con il quale era stata disposta "la sospensione cautelare della patente di guida di B.E.", per la durata di giorni 45, "per la violazione dell’articolo 186/2° comma del C.d.s., accertata il 27.10.2007" (guida sotto l’influenza dell’alcool).
Il Prefetto, inoltre, dà conto della "sentenza n. 28/2008 del 04.02.2008, con la quale il Tribunale di Mondovì ha trasmesso, ai sensi dell’art. 223 comma 4, gli atti al Prefetto per l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione della patente di guida ai sensi degli artt. 186 e 224 comma 3 del Codice della Strada".
2. Avverso tale provvedimento il sig. B. ha presentato ricorso dinnanzi a questo TAR, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare.
Riferisce il ricorrente che, a seguito del decreto penale di condanna, emesso nei suoi confronti, in data 26 novembre 2007, dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Mondovì per il reato di cui all’art. 186, commi 1 e 2, lett. b, del d.lgs. n. 285 del 1992 (nella formulazione allora vigente, introdotta dall’art. 5 del decretolegge n. 117 del 2007, convertito in legge n. 160 del 2007: reato di guida in stato di ebbrezza alcolica con accertamento di un valore corrispondente ad un tasso alcolemico superiore a 0,8 e non superiore a 1,5 grammi per litro (g/l)), la difesa dell’imputato presentava opposizione con istanza di applicazione della pena su accordo delle parti, ex art. 444 c.p.p. In data 4 febbraio 2008 veniva così pronunciata, previo consenso del p.m., sentenza di c.d. patteggiamento con la quale il sig. B. era condannato alla pena dell’ammenda di euro 1.560,00, senza irrogazione della sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida. Tale sentenza, non appellata nei termini, passava in giudicato il 1° agosto 2008.
Sopravveniva, quindi, l’impugnato provvedimento del Prefetto che, proprio in ragione della sentenza penale di condanna, "disponeva la sospensione della patente di guida per mesi 6 – seppure non irrogata dal Giudice nella pronuncia di patteggiamento".
In diritto, il ricorrente solleva due motivi di gravame avverso l’atto prefettizio.
2.1. Si contesta, anzitutto, l’eccesso di potere "per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, illogicità, ingiustizia grave e manifesta".
Sostiene il ricorrente che, con riferimento alla condotta penale prevista e punita dall’art. 186 del codice della strada ( d.lgs. n. 285 del 1992), il Prefetto può bensì sospendere la patente del trasgressore, ma unicamente ai sensi dell’art. 223, comma 3, del medesimo codice: tale è una sanzione di natura "meramente "provvisoria e cautelare’", irrogata nell’esercizio di un potere "di carattere preventivo". Tale potere, una volta esercitato, esaurirebbe "la sua ratio punitiva e la sua forza deterrente" posto che, una volta esaurita la fase cautelare, "l’unico organo legittimato alla determinazione e all’irrogazione della sanzione amministrativa accessoria sia solo ed esclusivamente l’Autorità Giudiziaria". Si avrebbe, secondo il ricorrente, un iter applicativo della sanzione accessoria della sospensione della patente scandito in due fasi ed "in due statuizioni successive, autonome e di diversa natura, facenti capo a due distinte autorità, con differenti e specifiche competenze: da un lato l’organo amministrativo (ovvero il Prefetto) cui spetta un potere punitivo contenuto nei limiti cautelari e provvisori, dall’altro lato il Giudice ordinario, al quale è attribuita la determinazione del quantum e l’irrogazione definitiva della sanzione accessoria". Diversamente, si finirebbe con l’attribuire al Prefetto "un potere tale da sostituirsi al Giudice penale, vanificando il peso della sentenza emessa dall’Autorità Giudiziaria e il principio della separazione dei poteri proprio di uno Stato liberaldemocratico".
Del resto la sanzione accessoria della sospensione della patente era stata dapprima irrogata con il decreto penale di condanna (per mesi 6), decreto poi revocato con la sentenza di condanna: ciò confermerebbe "come la quantificazione in via definitiva della sanzione accessoria, in realtà, sia di esclusiva spettanza del Giudice".
Il ricorrente, sulla scorta di una giurisprudenza di legittimità da lui definita "tetragona", corrobora la propria tesi anche con riferimento alle seguenti norme:
– art. 221 del d.lgs. n. 285 del 1992 il quale, nello stabilire il principio del c.d. simultaneus processus per il reato e per l’illecito amministrativo ad esso connesso, ricondurrebbe alla competenza del Giudice la legittimazione a conoscere, oltre che dell’illecito penale, anche della violazione amministrativa, in ciò introducendo un’eccezione al principio generale per il quale (art. 210) le sanzioni amministrative pecuniarie e quelle ad esse accessorie sono applicate sempre dal Prefetto;
– art. 223, comma 3, del medesimo d.lgs. (nel testo vigente prima della modifica introdotta con la legge n. 120 del 2010), il quale prevede, in capo al Prefetto, il solo potere di "sospensione provvisoria" della validità della patente (e non anche quello di sospensione definitiva);
– art. 224, comma 3, del d.lgs. n. 285 del 1992, il quale – ma solo eccezionalmente – riconduce al Prefetto la competenza sulle sanzioni amministrative accessorie a condanna penale, allorché il reato sia dichiarato estinto per causa diversa dalla morte dell’imputato.
2.2. Con il secondo motivo di gravame si deduce: "Violazione di legge in riferimento all’art. 224, comma III° C.d.S., eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, illogicità, ingiustizia grave e manifesta".
Laddove l’impugnato provvedimento si appella all’art. 224, comma 3, del codice della strada, esso effettuerebbe un richiamo "del tutto inconferente e arbitrario, oltre che infondato e fuorviante". Tale norma, infatti, consente "un’ingerenza da parte del Prefetto nell’irrogazione della sanzione amministrativa solo ed esclusivamente nel caso in cui nel procedimento penale è sottratta al Giudice la possibilità di addentrarsi in una valutazione del merito del fatto". Viceversa, "laddove il Giudice, ad esito del rito, abbia omesso di disporre l’applicazione della sanzione amministrativa, l’unico rimedio esperibile è quello dell’impugnazione della sentenza ad opera della parte interessata (Pubblica Accusa)".
Nel caso di specie, posto che la sentenza di condanna penale non è stata impugnata ed è passata in giudicato, "il Prefetto, per non sconfinare in un palese eccesso di potere, nel rispetto della sfera delle proprie competenze, non poteva che attenersi al dispositivo irrevocabile pronunciato dal Giudice di prime cure".
3. Questo TAR, dopo aver disposto incombenti istruttori, con ordinanza n. 625 del 2009 ha accolto la richiesta di sospensione cautelare del provvedimento impugnato, motivando nel senso che, "contrariamente da quanto affermato nel preambolo dell’atto impugnato, (…) non si evince che il Tribunale di Mondovì aveva trasmesso, ai sensi dell’art. 223, comma 4, del codice della strada, gli atti al Prefetto per l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione della patente".
4. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino, depositando documenti e chiedendo – senza esporre alcuna argomentazione difensiva – il rigetto del ricorso "in quanto infondato".
Tra gli atti depositati dalla parte pubblica vi è anche una relazione predisposta dalla Prefettura di Cuneo – peraltro già presente in atti – nella quale si rappresenta, in modo del tutto apodittico, che il provvedimento impugnato "non è una decisione dell’autorità amministrativa volta a sconfinare nelle competenze del Giudice ordinario, bensì mera applicazione di quanto previsto dal combinato disposto dell’art. 186 e 224 del Codice della Strada".
5. Alla pubblica udienza del 30 marzo 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Viene all’esame del merito di questo Collegio il ricorso con il quale – a fronte di un provvedimento di sospensione della patente di guida da parte del Prefetto, ai sensi dell’art. 186, comma 2, lett. b, del d.lgs. n. 285 del 1992 (guida sotto l’influenza dell’alcool), nella formulazione in vigore a seguito delle modifiche introdotte nel 2008 – si contesta, in sostanza, lo straripamento di potere commesso dall’autorità amministrativa resistente.
Secondo il ricorrente, allorché la fattispecie di guida in stato di ebbrezza sia giunta alla cognizione del giudice penale, il quale abbia comminato – come nella specie – una condanna a pena dell’ammenda senza contestualmente irrogare la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida, non potrebbe l’autorità amministrativa irrogare tale sanzione (nonostante che la lettera della legge prescriva che essa "consegue in ogni caso" all’accertamento del reato), spettando la comminazione all’esclusiva competenza dell’autorità giurisdizionale.
Il Prefetto – nella ricostruzione del ricorrente – ha a disposizione, unicamente, il diverso potere di irrogare la sanzione in via cautelare e provvisoria (ai sensi dell’art. 223, comma 3, del codice della strada, nella formulazione vigente ratione temporis), mentre è il Giudice penale l’unica autorità competente per la sospensione della patente in via definitiva a seguito dell’avvenuto accertamento del reato: ciò, in un’ottica di simultaneus processus, come si evincerebbe dal combinato disposto degli artt. 186, 221, 223, commi 3 e 4, e 224, comma 3, del d.lgs. n. 285 del 1992.
2. Il ricorso non è fondato.
2.1. Giova premettere la ricostruzione dei dati normativi vigenti ratione temporis, tutti compresi nel codice della strada ( d.lgs. n. 285 del 1992) ma risultanti da diversi interventi legislativi che si sono succeduti nel tempo.
Al momento dell’adozione del provvedimento qui impugnato (16 marzo 2009), le norme del d.lgs. n. 285 del 1992, rilevanti ai fini della decisione della presente controversia, erano le seguenti:
– art. 186, commi 1 e 2 ("Guida sotto l’influenza dell’alcool’; disposizione così risultante dalle modifiche introdotte dal decretolegge n. 92 del 2008, convertito in legge n. 125 del 2008, prima delle ulteriori modifiche introdotte nel 2010):
"1. È vietato guidare in stato di ebbrezza in conseguenza dell’uso di bevande alcoliche.
2. Chiunque guida in stato di ebbrezza è punito, ove il fatto non costituisca più grave reato:
a) con l’ammenda da euro 500 a euro 2.000, qualora sia stato accertato un valore corrispondente ad un tasso alcolemico superiore a 0,5 e non superiore a 0,8 grammi per litro (g/l). All’accertamento della violazione consegue la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida da tre a sei mesi;
b) con l’ammenda da euro 800 a euro 3.200 e l’arresto fino a sei mesi, qualora sia stato accertato un valore corrispondente ad un tasso alcolemico superiore a 0,8 e non superiore a 1,5 grammi per litro (g/l). All’accertamento del reato consegue in ogni caso la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida da sei mesi ad un anno;
c) con l’ammenda da euro 1.500 a euro 6.000, l’arresto da tre mesi ad un anno, qualora sia stato accertato un valore corrispondente ad un tasso alcolemico superiore a 1,5 grammi per litro (g/l). All’accertamento del reato consegue in ogni caso la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida da uno a due anni (…)";
– art. 221 ("Connessione obiettiva con un reato"):
"1. Qualora l’esistenza di un reato dipenda dall’accertamento di una violazione non costituente reato e per questa non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta, il giudice penale competente a conoscere del reato è anche competente a decidere sulla predetta violazione e ad applicare con la sentenza di condanna la sanzione stabilita dalla legge per la violazione stessa.
2. La competenza del giudice penale in ordine alla violazione amministrativa cessa se il procedimento penale si chiude per estinzione del reato o per difetto di una condizione di procedibilità. Si applica la disposizione di cui al comma 4 dell’art. 220";
– art. 222, commi 1 e 2 ("Sanzioni amministrative accessorie all’accertamento di reati"):
"1. Qualora da una violazione delle norme di cui al presente codice derivino danni alle persone, il giudice applica con la sentenza di condanna le sanzioni amministrative pecuniarie previste, nonché le sanzioni amministrative accessorie della sospensione o della revoca della patente.
2. Quando dal fatto derivi una lesione personale colposa la sospensione della patente è da quindici giorni a tre mesi. Quando dal fatto derivi una lesione personale colposa grave o gravissima la sospensione della patente è fino a due anni. Nel caso di omicidio colposo la sospensione è fino a quattro anni. Se il fatto di cui al terzo periodo è commesso da soggetto in stato di ebbrezza alcolica ai sensi dell’articolo 186, comma 2, lettera c), ovvero da soggetto sotto l’effetto di sostanze stupefacenti o psicotrope, il giudice applica la sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente";
– art. 223, commi 3 e 4 ("Ritiro della patente di guida in conseguenza di ipotesi di reato"):
"3. Nelle altre ipotesi di reato per le quali è prevista la sanzione amministrativa accessoria della sospensione o della revoca della patente di guida, l’agente o l’organo accertatore della violazione ritira immediatamente la patente e la trasmette, unitamente al rapporto, entro dieci giorni, tramite il proprio comando o ufficio, alla prefettura del luogo della commessa violazione. Il prefetto, ricevuti gli atti, dispone la sospensione provvisoria della validità della patente di guida, fino ad un massimo di un anno. Il provvedimento è iscritto sulla patente e comunicato all’ufficio competente del Dipartimento per i trasporti terrestri. Se il ritiro immediato non è possibile, per qualsiasi motivo, il verbale di contestazione è trasmesso, senza indugio, al prefetto che ordina all’autore della violazione di consegnare la patente entro cinque giorni dalla comunicazione dell’ordinanza, presso il proprio ufficio.
4. Il cancelliere del giudice che ha pronunciato la sentenza o il decreto divenuti irrevocabili ai sensi dell’articolo 648 del codice di procedura penale, nel termine di quindici giorni, ne trasmette copia autentica al prefetto indicato nei commi 1 e 3";
– art. 224, comma 3 ("Procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative accessorie della sospensione e della revoca della patente"):
"3. La declaratoria di estinzione del reato per morte dell’imputato importa l’estinzione della sanzione amministrativa accessoria. Nel caso di estinzione del reato per altra causa, il prefetto procede all’accertamento della sussistenza o meno delle condizioni di legge per l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria e procede ai sensi degli articoli 218 e 219 nelle parti compatibili. L’estinzione della pena successiva alla sentenza irrevocabile di condanna non ha effetto sulla applicazione della sanzione amministrativa accessoria".
2.2. A fronte di tale quadro normativo di riferimento, la tesi sostenuta da parte ricorrente non trova riscontri positivi.
Deve, anzitutto, evidenziarsi che, nel momento in cui il legislatore individua il reato di guida in stato di ebbrezza (art. 186, comma 2, nelle tre diverse fattispecie sanzionatorie di cui alle lettere a, b e c), si stabilisce che la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida "consegue in ogni caso" all’"accertamento del reato". Non viene precisato, in modo esplicito, a quale autorità spetti l’irrogazione della sanzione accessoria: viene semplicemente affermato il rapporto di pregiudizialità tra l’accertamento del reato e l’inflizione della sanzione amministrativa.
Può notarsi, in proposito, che laddove il legislatore ha inteso attribuire al giudice penale (anziché all’autorità amministrativa) la competenza sulla sanzione amministrativa accessoria, in presenza di un rapporto di pregiudizialità con l’accertamento di un reato, l’ha affermato espressamente: così dispongono, infatti, i commi 1 e 2 dell’art. 222, per la particolare fattispecie in cui siano derivati danni alle persone.
In assenza di un’esplicita previsione in tal senso, pertanto, rimane operativa la regola generale (desumibile dall’art. 210 del codice della strada, come del resto riconosce lo stesso ricorrente allorché richiama la sent. del 27 maggio 1998 delle Sezioni unite) in base alla quale è l’autorità amministrativa ad essere competente per l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie e quelle ad esse accessorie. Ne deriva che – nel silenzio della legge – la competenza va riconosciuta in capo al Prefetto anche per l’ipotesi qui sub iudice, ossia quella della sanzione accessoria al reato di cui all’art. 186 (allorché, come nel caso, dal reato non siano derivati danni alle persone).
3. La ricostruzione che precede non può essere revocata in dubbio dalle argomentazioni spese da parte ricorrente.
Non vale, anzitutto, riferirsi all’art. 221 del d.lgs. n. 285 del 1992 laddove, sotto la rubrica "Connessione obiettiva con un reato", si prevede che il giudice penale è competente a decidere anche sulla violazione non costituente reato allorché l’esistenza del reato dipenda dall’accertamento di essa. Come più volte ribadito dalla Corte di cassazione, con riferimento all’analoga norma di cui all’art. 24 della legge n. 689 del 1981 (di recente: sez. lavoro, sent. n. 8530 del 2006; sez. I civ., sentt. nn. 22362 e 23925 del 2006), affinché possa diventare operativo lo spostamento della competenza sull’irrogazione della sanzione amministrativa dall’autorità amministrativa a quella giurisdizionale (con conseguente simultaneus processus), è necessario che l’accertamento dell’illecito amministrativo sia pregiudiziale rispetto all’accertamento del reato: ma non viceversa. Quando, invece, è l’accertamento del reato ad essere pregiudiziale all’applicazione della sanzione amministrativa, il meccanismo dell’art. 221 del codice della strada (o quello del tutto analogo di cui all’art. 24 della legge n. 689 del 1981) non scatta: e la competenza sulla sanzione amministrativa rimane radicata, come da ordinario, in capo all’autorità amministrativa.
Proprio quest’ultimo è il caso che viene in considerazione nell’odierno giudizio: la sanzione accessoria della sospensione della patente deriva, pregiudizialmente, dall’accertamento del reato di guida in stato di ebbrezza, come si evince chiaramente dall’art. 186, comma 2, del codice della strada. Di conseguenza, ferma la competenza del giudice penale sull’accertamento del reato, sarà l’autorità amministrativa (nella specie: il Prefetto) a dover adottare la sanzione amministrativa accessoria.
3.1. Di ciò si ricava implicita conferma dallo stesso art. 223, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 285 del 1992 (nella formulazione antecedente alle modifiche intervenute con legge n. 120 del 2010).
Il comma 3 si occupa unicamente della sospensione provvisoria della patente, che è disposta dal Prefetto nell’immediatezza degli accadimenti: è evidente la natura cautelare di tale provvedimento, a presidio dell’incolumità e dell’ordine pubblico, finalizzato ad evitare che chi si sia stato colto alla guida in stato di ebbrezza possa continuare a circolare nell’attesa del processo penale. Non viene però sfiorato l’ulteriore problema di chi sia competente ad irrogare la sanzione definitiva della sospensione della patente: per tale profilo, la norma è assolutamente neutra, non potendosi da essa ricavare argomenti pro o contro la competenza prefettizia anche per il provvedimento definitivo.
Dal canto suo, il comma 4 – nel prevedere che la sentenza penale di condanna deve essere trasmessa dal cancelliere al Prefetto – si pone (per quel che qui rileva) in stretta linea di continuità con il precedente art. 186, comma 2: posto, infatti, che all’accertamento del reato deve conseguire la sanzione della sospensione della patente, ecco che tale scansione viene resa concretamente operativa dalla trasmissione della sentenza al Prefetto, il quale potrà così provvedere a far conseguire la sanzione accessoria all’accertato reato.
Ad ulteriore completamento, l’art. 224, comma 3, del tutto coerentemente prevede che il Prefetto proceda all’accertamento della sussistenza delle condizioni di legge per l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria allorché il reato sia stato dichiarato estinto per causa diversa dalla morte dell’imputato. In tal caso, infatti, la valutazione del fatto storico non è stata compiuta dal giudice penale, ma ciò nondimeno l’ordinamento mantiene interesse all’applicazione della sanzione accessoria nei confronti di chi, mediante la propria condotta contra legem (pur non accertata in sede penale per effetto della causa di estinzione del reato), ha dimostrato di essere una potenziale minaccia per la circolazione stradale. Di per sé, in ogni caso, la norma in esame non capovolge il quadro ordinario: le "condizioni di legge per l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria" equivalgono, infatti, proprio all’"accertamento del reato" di cui parla l’art. 186, comma 2, e sono quindi ordinariamente valutate dal giudice penale con successivo subentro, in caso di condanna, della competenza del Prefetto per l’irrogazione della sanzione amministrativa accessoria.
3.2. Un’ulteriore conferma, infine, è ricavabile dall’art. 224, comma 1, del d.lgs. n. 285 del 1992, laddove si prescrive che "Quando la sentenza penale o il decreto di accertamento del reato e di condanna sono irrevocabili, anche a pena condizionalmente sospesa, il prefetto, se è previsto dal presente codice che da esso consegua la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente, adotta il relativo provvedimento per la durata stabilita dall’autorità giudiziaria e ne dà comunicazione al competente ufficio del Dipartimento per i trasporti terrestri". Il tenore letterale della norma è estremamente chiaro: è il Prefetto che "adotta" la sanzione accessoria, con ciò andandosi a completare la previsione di cui all’art. 186, comma 2.
Lo stesso art. 224, comma 1, rende chiaro che – in linea di principio – l’intervento sanzionatorio del Prefetto è denotato, il più possibile, da natura vincolata ed automatica: egli non ha poteri né di accertamento del fatto di reato né di valutazione del quantum della sanzione accessoria, dovendosi (per tali valutazioni) appoggiarsi necessariamente al dictum del giudice. Tuttavia, vi sono eccezioni a tale principio generale, perché è anche previsto che il Prefetto possa valutare il fatto sia quando il reato è estinto per causa diversa dalla morte dell’imputato (come abbiamo già visto: art. 224, comma 3), sia allorché l’autorità giurisdizionale non abbia indicato la misura della sanzione accessoria da applicare: in tale ultimo caso, è una lettura necessariamente a contrario dell’art. 224, comma 1, a far ritenere che sia il Prefetto a dover indicare il quantum, risultando altrimenti surrettiziamente (ed inammissibilmente) disapplicate le norme incriminatrici del codice della strada che impongono la sanzione accessoria come conseguenza necessaria dell’accertamento di un reato.
4. Deve quindi concludersi che, del tutto legittimamente, il Prefetto sia intervenuto – nel caso di specie – ad irrogare la sanzione accessoria della sospensione della patente, così facendo conseguire tale sanzione all’avvenuto accertamento del reato, come prescritto dall’art. 186, comma 2, del codice della strada.
Sono pertanto complessivamente infondate le censure mosse dal ricorrente al provvedimento impugnato, proprio per le ragioni appena esplicitate.
4.1. In considerazione delle questioni trattate, nonché dell’andamento complessivo del processo, si rinvengono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione seconda, definitivamente pronunziando,
Respinge
il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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