Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Vengono in decisione gli appelli:
n. 4001 del 2008 R.G. proposto dalla società C. Mare s.r.l. e dai signori C. P. e C. F. per ottenere la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, che ha respinto il ricorso volto all’annullamento del provvedimento prot. n. 20/8772/P datato 3 agosto 2007 con il quale la Regione Puglia, Settore Demanio e Patrimonio, ha ritenuto conclusa la procedura istruttoria relativa alla richiesta di concessione demaniale marittima cinquantennale della P. T. M. D. L. s.p.a. ed ha considerato definitivamente scadute le concessioni demaniali in contrasto con quella richiesta dalla P. T. M. D. L. Spa in corso di emissione, esattamente indicate nel provvedimento n. 132/03 del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti;
n. 1373 del 2010 proposto dalla sola C. Mare s.r.l. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, 20 gennaio 2009, n. 85, che ha dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto il ricorso proposto per l’annullamento della concessione demaniale 29 maggio 200 rilasciata dalla Regione Puglia in favore della P. T. M. D. L. s.p.a. e del provvedimento 29 maggio 2008, prot. n. 20/5377/P con cui la Regione Puglia ha ordinato alla società ricorrente di sgomberare la aree non ancora occupate.
2. Si è costituita in giudizio la società P. T. M. D. L. s.p.a., eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità e l’improcedibilità degli appelli, e contestandone comunque, nel merito, la fondatezza.
3. Alla pubblica udienza dell’8 febbraio 2011, la causa è stata trattenuta per la decisione.
4. Occorre, anzitutto, disporre la riunione degli appelli, stante l’evidente connessione osggettiva e soggettiva.
5. Gli appelli non meritano accoglimento.
6. Va preliminarmente esaminata l’eccezione con cui la società P. T. M. D. L. s.p.a. deduce l’inammissibilità degli appelli per difetto di legittimazione e/o di interesse, per non avere la società C. Mare s.r.l. presentato una domanda di concessione in comparazione con quella assentita dalla Regione con il provvedimento impugnato.
L’eccezione merita accoglimento.
6.1. E’ noto che affinché il processo amministrativo volto all’impugnazione di provvedimenti illegittimi possa pervenire ad una decisione di merito è necessario che il ricorrente risulti titolare sia della legittimazione al ricorso, sia dell’interesse al ricorso.
Si tratta di due presupposti processuali entrambi necessari, al fine di evitare che il giudizio amministrativo si trasformi in una sorta di giurisdizione oggettiva, in cui, più che tutelare interessi di parte, si finisca per tutelare l’astratto interesse alla legalità amministrativa.
L’interesse al ricorso consiste nell’utilità (eventualmente anche strumentale) che il soggetto trae dall’annullamento del provvedimento impugnato.
La legittimazione al ricorso consiste, invece, nella titolarità in capo a colui che propone il ricorso di una situazione differenziata e giuridicamente rilevante, che valga a differenziare la sua pretesa da quella del quisque de populo.
Si tratta, come ormai dottrina e giurisprudenza pacificamente riconoscono, di due presupposti processuali autonomi e distinti, nel senso che l’esistenza di un interesse al ricorso non esime il giudice dalla necessità di verificare anche la sussistenza della legittimazione e viceversa.
Ben potrebbe accadere, infatti, che un soggetto, pur potendo trarre una qualche concreta utilità dall’annullamento del provvedimento, non sia però titolare di alcuna situazione giuridica differenziata. In questi casi, il mero interesse al ricorso, senza legittimazione, non basta per superare il vaglio di ammissibilità del ricorso.
6.2. Nel caso di specie, l’appellante C. Mare s.r.l. dichiara di agire a tutela dell’interesse strumentale alla rinnovazione del procedimento di concessione cinquantennale, al fine di poter presentare una domanda concorrente a quella di P. T. M. D. L. s.p.a. e, quindi, suscettibile con questa di essere comparata. Sostiene, quindi, che trarrebbe un’utilità dall’annullamento del provvedimento impugnato, riacquistando la possibilità di partecipare alla nuova procedura comparativa che verrebbe indetta dall’Amministrazione.
Questo interesse strumentale viene generalmente ritenuto sufficiente ad integrare l’interesse al ricorso, soprattutto laddove si traduca nell’interesse a rinnovare una procedura comparativa.
Non mancano, peraltro autorevoli voci di segno contrario che dubitano dell’attualità e della reale consistenza del cosiddetto interesse strumentale, a volte ritenuto meramente eventuale ed ipotetico e, privo di quei requisiti di attualità e concretezza che l’interesse al ricorso dovrebbe avere (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI, 18 gennaio 2011, n. 351, in cui la questione è, sia pure con specifico riferimento alla materia delle gare per l’affidamento degli appalti, rimessa all’Adunanza Plenaria)
Quale che sia la tesi che si ritenga di privilegiare, è tuttavia, pacifico, che l’interesse strumentale al rinnovo della procedura comparativa (nel caso di specie al rinnovo della procedura per il rilascio della concessione) degradi a mero interesse di fatto, laddove a farlo valere sia un soggetto privo di legittimazione, perché non titolare di alcuna situazione giuridica differenziata.
Ebbene, per quanto sia recentemente emersa una tendenza ad ampliare il contenuto della legittimazione al ricorso nel processo amministrativo (legittimazione talvolta identificata nella mera partecipazione alla gara, sebbene illegittima: cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 10 novembre 2008, n. 11), è certo che la legittimazione non possa, comunque, riconoscersi a colui che sia rimasto estraneo alla procedura comparativa di cui contesta l’esito.
Chi non partecipa alla procedura comparativa, infatti, vanta, rispetto alla legittimità del suo esito un mero interesse di fatto, che in nulla si differenzia dell’astratto interesse alla legalità dell’azione amministrativa.
6.3. E’ proprio questa, ad avviso del Collegio, la situazione ravvisabile nel caso di specie, in cui la C. Mare s.r.l., risulta priva di legittimazione perché non ha presentato una domanda concorrente a quella di P. T. M. D. L. s.p.a., suscettibile di essere con questa comparata.
Né tale legittimazione può desumersi dalla titolarità di una precedente concessione di un’area demaniale compresa all’interno dell’area poi concessa alla società P. T. M. D. L. s.p.a.. La precedente concessione non vale comunque a conferire una posizione legittimante rispetto all’impugnazione della concessione oggetto del presente contenzioso, perché definitivamente scaduta in data 31 dicembre 2006 e perché si tratta di una concessione avente ad oggetto un’area sensibilmente più ridotta rispetto a quella cui concessa con il provvedimento oggetto del presente giudizio.
6.4. In definitiva, l’interesse strumentale alla rinnovazione della procedura di concessione, al fine di potere presentare una domanda in comparazione, non è sufficiente al fine dell’ammissibilità del ricorso, in quanto la condizione di soggetto operatore del settore non basta, a fronte della mancata presentazione di una domanda in comparazione, per definire una posizione giuridica differenziata e, quindi, la legittimazione al ricorso. Ne deriva l’inammissibilità del ricorso avverso il rilascio della concessione cinquantennale a favore della società P. Turistico e, quindi, l’inammissibilità del relativo appello.
7. E’ parimenti inammissibile, sotto un diverso profilo, il ricorso con cui si contesta la decisione con cui la Regione, chiedendo l’istruttoria sulla procedura di concessione cinquantennale, ha stabilito di non procedere al rinnovo delle concessioni già in essere, e, quindi, anche di quella della ricorrente, stante il previsto immediato rilascio della concessione cinquantennale.
Al riguardo, occorre rilevare che l’area di C. era sin dall’origine inclusa nel perimetro della concessione cinquantennale, tanto che nel verbale della seconda seduta della conferenza di servizi si dà atto "che si è provveduto, da parte del responsabile del procedimento, ad inviare comunicazione di avvio del procedimento alle ditte titolari di concessioni in atto di aree interessate dalla domanda concessoria odiernamente all’esame; di queste sono presenti: Ditta C. Mare nella persona di C. P. (…)".
Trattandosi di una conferenza di servizi decisoria (i cui esiti sono stati chiariti nel verbale di intesa 22 novembre 2001 e nel corso della riunione del 19 marzo 2002 tenutasi innanzi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri), era onere della C. Mare s.r.l. contestarne tempestivamente gli esiti mediante rituale impugnazione.
Non essendo ciò avvenuto, i motivi con cui ci fa contesta il mancato rinnovo della concessione debbono ritenersi inammissibili, in quanto preclusi della mancata impugnazione dell’esito della conferenza di servizi.
8. Dalle considerazioni che precedono discende l’inammissibilità di entrambi i ricorsi proposti in primo grado, con conseguente rigetto degli appelli proposti.
9. La complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, ne dispone la riunione e li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.