Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
ecificato nel verbale;
Svolgimento del processo
Con il primo dei ricorsi in epigrafe, n. 1538/2009, R.C. impugnava l’ordinanza dell’11.09.2009, con la quale era stato disposto, dal sindaco del Comune di Montoro Inferiore, l’abbattimento di tutti i suini, presenti nel suo allevamento; tanto in ragione della sieropositività alla malattia vescicolare suina, riscontrata su numerosi esemplari in esso presenti, e su indicazioni fornite dal Settore Veterinario della Regione Campania, con nota dell’1.09.2009; avverso detti atti, il ricorrente articolava le seguenti censure:
Violazione dell’art. 3 della l. 241/90; Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione; Violazione della delibera della G. R. Campania, n. 226 del 22.12.04, dell’ordinanza del Ministero della Sanità del 12.04.2008 e dell’ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 226 del 19.08.2009; Violazione del principio del "tempus regiti actum": la tesi del ricorrente era nel senso che avrebbe dovuto essere ordinato l’abbattimento dei soli suini, risultati sieropositivi alle analisi, anziché di tutti quelli presenti nell’allevamento; in particolare negava che l’ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 226 del 19.08.09, entrata in vigore con la pubblicazione, avvenuta il 31.08.09, recante inasprimento delle sanzioni applicabili, nel caso di accertata sieropositività alla m. v. s., fosse applicabile nella specie, e tanto perché, a quella data, erano già stati acquisiti (17.08.09) gli esami virologici delle feci; in ogni caso, sosteneva che neppure detta ordinanza imponesse la distruzione completa dei capi, presenti nell’allevamento, limitandosi la stessa ad escludere, per quelli risultati sieropositivi, la necessità, contemplata nei precedenti provvedimenti, dell’esame virologico delle feci.
Al termine del ricorso, era formulata istanza risarcitoria, per equivalente, in misura pari all’intero allevamento abbattuto, nonché per la perdita dell’avviamento commerciale e per il lucro cessante, in misura pari ad Euro 200.000 (duecentomila) complessivi.
Con dccreto presidenziale monocratico, n. 845 del 15.09.09, era accolta la domanda di misure cautelari "ante causam", avanzata dal ricorrente, nel senso che era opportuno sospendere l’abbattimento dei soli capi, risultati non positivi agli esami sierologici.
In aderenza a tale provvedimento monocratico, il sindaco del Comune di Montoro Inferiore emanava, in data 16.09.09, un’ulteriore ordinanza, con la quale era disposto l’abbattimento dei soli suini, risultati positivi agli esami sierologici.
Detto ulteriore provvedimento, nonché l’ordinanza del Presidente della G. R. Campania n. 226 del 19.08.09, in vigore dal 31.08.09, erano quindi oggetto di gravame, da parte di R.C., nel secondo ricorso (n. 1563/2009), sia per le stesse censure, già proposte nel primo ricorso, sia per ulteriori motivi, come di seguito si riporta:
Violazione e falsa applicazione del n. 2 dell’art. 21 septies della l. 241/90: secondo il ricorrente, la corretta esecuzione del prefato decreto presidenziale monocratico avrebbe dovuto inibire qualsivoglia attività, volta all’abbattimento dei suini "de quibus";
Violazione dell’art. 3 della l. 241/90; Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione; Violazione della delibera della G. R. Campania, n. 226 del 22.12.04, dell’ordinanza del Ministero della Sanità del 12.04.2008 e dell’ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 226 del 19.08.2009; Violazione del principio del "tempus regiti actum": la tesi del ricorrente era nel senso che avrebbe dovuto essere ordinato l’abbattimento dei soli suini, risultati sieropositivi alle analisi, anziché di tutti quelli presenti nell’allevamento; in particolare negava che l’ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 226 del 19.08.09, entrata in vigore con la pubblicazione avvenuta il 31.08.09, recante inasprimento delle sanzioni applicabili nel caso di accertata sieropositività alla m. v. s., fosse applicabile nella specie, perché a quella data erano già stati acquisiti (17.08.09) gli esami virologici delle feci; in ogni caso sosteneva che neppure detta ordinanza imponesse la distruzione completa dei capi, presenti nell’allevamento, limitandosi ad escludere, per quelli risultati sieropositivi, la necessità, contemplata nei precedenti provvedimenti, dell’esame virologico delle feci;
Violazione delle disposizioni del n. 6 dell’art. 7 dell’Ordinanza del Ministero della Salute del 12.04.2008, n. 32484: l’impugnata ordinanza del Presidente della Regione Campania sarebbe stata legittima, soltanto ove interpretata nei limiti, dettati dalla suddetta ordinanza del Ministero della Salute, di adeguamento alla disciplina comunitaria, non potendo la stessa dettare un inasprimento delle sanzioni, ivi previste (consistenti nell’abbattimento, limitato ai soli riproduttori sieropositivi, nonché a "tutti i capi da ingrasso, a seconda della tipologia riproduttiva interessata dalla sieropositività").
Al termine del ricorso, era formulata istanza risarcitoria, per equivalente, in misura pari al valore dei capi abbattuti, non inferiore ad Euro 30.000 (trentamila).
Si costituiva, nel primo ricorso, l’Azienda Sanitaria Locale di Avellino, eccependo l’inammissibilità del gravame, sia per mancata notifica dello stesso all’Avvocatura dello Stato (avendo agito il sindaco quale ufficiale del governo), sia per mancata impugnativa dell’ordinanza del Presidente della Regione Campania n. 226 del 19.08.09, nonché della determinazione dell’Ufficio Veterinario dell’A. S. L. di Avellino n. 193 del 14.09.09 e della "manifestazione di volontà sindacale prot. n. 16583 del 15.09.09", con la quale ultima era stata negata qualunque ipotesi di moratoria; nonché nel merito, concludendo per il rigetto del gravame medesimo.
Con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 24.09.09, la Sezione respingeva la domanda cautelare, articolata dal ricorrente.
L’Azienda Sanitaria di Avellino si costituiva anche nel secondo ricorso, eccependo ulteriormente l’inammissibilità del gravame, per essere stato, il decreto del Presidente della G. R. Campania, n. 226 del 19.08.09, oggetto d’impugnativa mercé altro ed autonomo ricorso, anziché per mezzo di motivi aggiunti al primo; in ogni caso, oltre ad essere stato, ancora una volta, notificato all’Amministrazione Comunale presso la sua sede, anziché all’Avvocatura dello Stato, detto secondo ricorso sarebbe stato, in ogni caso, soltanto un espediente, volto a superare l’eccepita inammissibilità del primo (per omessa impugnativa della prefato decreto del Presidente della G. R. Campania, n. 226/09); nel merito, la difesa dell’ASL ribadiva le ragioni che ostavano, a suo avviso, all’accoglimento delle spiegate impugnative.
Si costituiva in giudizio (nel secondo ricorso) anche la Regione Campania, del pari concludendo per il rigetto del medesimo; in particolare la difesa dell’ente esplicitava le ragioni per le quali era stato necessario, nella specie, procedere all’abbattimento indiscriminato di tutti i suini presenti nell’allevamento, anziché soltanto di quelli sieropositivi.
Con memoria, prodotta in data 24.01.2011, il ricorrente controdeduceva rispetto alle eccezioni formulate "ex adverso"; faceva presente che, dopo il rigetto della domanda cautelare articolata nel primo ricorso, era stata data esecuzione al primo dei provvedimenti, emanati dal sindaco del Comune di Montoro Inferiore, con il prelievo, in data 26.11.09, dei suini dal suo allevamento, ad opera dei Veterinari dell’A. S. L. e di agenti della Polizia Municipale e della G. di F.; che l’esecuzione della prima ordinanza sindacale aveva quindi reso evidentemente improcedibile il gravame, proposto contro la seconda ordinanza del sindaco di Montoro Inferiore; riepilogava inoltre gli argomenti, a fondamento dei ricorsi, ed inoltre sosteneva che, qualora il Tribunale avesse ritenuto applicabile, alla specie, l’ordinanza del Presidente della G. R., n. 226/2009, la stessa sarebbe stata emessa "in difetto assoluto di attribuzione", con conseguente appartenenza della giurisdizione al Tribunale Ordinario; formulava quindi istanza, volta alla condanna delle Amministrazioni resistenti, in base all’art. 21 comma 2 dell’ordinanza del Ministero della Salute del 12.04.08, della legge 2.06.1988 n. 218 e del D. M. 20.07.89, n. 298, alla corresponsione, in suo favore, di un’indennità, pari al 100% del valore di mercato degli animali abbattuti, ovvero in subordine avanzava domanda di risarcimento del danno per equivalente, in misura pari al valore dell’intero allevamento abbattuto (quantificato in Euro 110.000,00 nell’allegata certificazione valutativa), nonché del danno da perdita di avviamento e da lucro cessante, quantificato in complessivi Euro 130.000,00, ovvero nella diversa somma stabilita con c. t. u. a disporsi, ovvero ancora liquidata dal giudice in via equitativa.
Le amministrazioni resistenti, nelle suddette memorie difensive, s’opponevano all’accoglimento delle domande, indennitarie o risarcitorie, di cui sopra.
Con memoria, prodotta in data 2.02.2011, il ricorrente controdeduceva rispetto alle argomentazioni, esposte nello scritto difensivo della Regione.
All’udienza pubblica del 24 febbraio 2011 entrambi i ricorsi erano trattenuti in decisione.
Motivi della decisione
Va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi, per evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.
Vanno poi esaminate le eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità dei ricorsi, sollevate dalla difesa dell’Azienda Sanitaria Locale di Avellino.
La prima, impingente nell’esercizio dei poteri di ufficiale di governo da parte del sindaco di Montoro Inferiore, non ha pregio, atteso l’orientamento prevalente della giurisprudenza, compendiato nella seguente massima: "La rappresentanza e l’assistenza in giudizio dell’Avvocatura dello Stato ex art. 1, t. u. 30 ottobre 1933 n. 1661 si riferisce alle amministrazioni dello Stato in senso proprio e non anche ad organi di altri enti che esercitano funzioni statali. La notifica del ricorso effettuata presso la sede comunale anziché presso l’Avvocatura dello Stato va considerata rituale perché, anche quando agisce nella veste di ufficiale di governo, il sindaco non può essere considerato quale organo dello Stato" (T. A. R. Puglia Bari, sez. II, 26 aprile 2002, n. 2184).
Quanto all’ulteriore eccezione, di inammissibilità per mancata impugnativa – nel primo ricorso – dell’ordinanza del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 226/09, la stessa non può essere accolta, essendo stata, detta ordinanza, impugnata con il secondo ricorso, entro il termine perentorio di legge.
Né può ritenersi che detta seconda impugnativa sia, a sua volta, inammissibile, per essere stata proposta con ricorso autonomo, anziché con motivi aggiunti; tanto, in aderenza all’indirizzo, che si ritiene preferibile, espresso nella decisione che segue: "Anche dopo le innovazioni introdotte dall’art. 1 l. 21 luglio 2000 n. 205, i motivi aggiunti sono configurabili come autonomo atto impugnatorio e fanno le veci di un separato, secondo ricorso, con la conseguenza che il gravame proposto con impugnativa autonoma anziché con motivi aggiunti non è inammissibile, stante la mancata esplicita previsione normativa della sanzione dell’inammissibilità" (T. A. R. Basilicata Potenza, 30 aprile 2005, n. 286; nello stesso senso cfr. anche la sentenza della Sezione del 13 luglio 2010, n. 10321).
Anche l’inammissibilità, dedotta con riferimento alla mancata impugnativa della determinazione dell’Ufficio Veterinario dell’A. S. L. di Avellino n. 193 del 14.09.09 e della "manifestazione di volontà sindacale prot. n. 16583 del 15.09.09", non può ritenersi sussistere, trattandosi all’evidenza, rispettivamente, di un atto preparatorio e di un atto meramente confermativo della volizione, espressa nell’ordinanza del sindaco del Comune di Montoro Inferiore dell’11.09.2009, e quindi di atti, entrambi privi del carattere della diretta ed immediata lesività.
Va, invece, affermata l’improcedibilità del secondo ricorso nella – sola – parte in cui il medesimo è diretto a contestare la seconda ordinanza, emessa dal sindaco del Comune di Montoro Inferiore, in data 16.09.09: poiché, infatti, come riferito dallo stesso ricorrente, a seguito del rigetto della domanda cautelare articolata nel primo ricorso, la prima ordinanza (di abbattimento di tutti i suini presenti nel suo allevamento) è stata portata ad esecuzione, il gravame esercitato contro la seconda ordinanza (di contenuto più ristretto, riferendosi all’abbattimento dei soli esemplari sieropositivi) è divenuto evidentemente improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse.
Ciò posto quanto alle questioni preliminari, rileva il Tribunale che, nel merito, i ricorsi sono infondati.
Al riguardo, va anzitutto osservato che l’impugnata ordinanza del sindaco di Montoro Inferiore, dell’11.09.09, indica quali suoi presupposti la nota del 4.09.09, a firma dei Veterinari dirigenti dell’A. S. L. di Avellino (avente come oggetto: "proposta di ordinanza di abbattimento intero allevamento suino irregolare e con sieropositività alla M. V. S."), nonché l’ordinanza del Presidente della G. R. della Campania, n. 226 del 19.08.09 (impugnata da R.C. con il secondo ricorso); a sua volta, la nota dell’A. S. L. di Avellino del 4.09.09 trova fondamento (come si ricava dalla documentazione, esibita in giudizio dalla stessa Azienda Sanitaria) nella nota prot. 0749047, datata 1.09.09, del Settore Veterinario della Regione Campania (oggetto di gravame nel primo ricorso).
In detta ultima nota, diretta al Servizio Veterinario dell’A. S. L. di Avellino e, p. c., al sindaco del Comune di Montoro Inferiore e alla G. di F. di Avellino, si specifica che la proposta di procedere all’isolamento e alla successiva macellazione "programmata" dei soli suini risultati sieropositivi (proposta, formulata dal dirigente dell’Area Sanità Animale dell’A. S. L. di Avellino in data 31.08.09, con nota prot. 187/09) non teneva conto del disposto dell’art. 8 del Piano Straordinario regionale per il controllo della M. V. S. (D. G. R. C. n. 2398 del 22.12.2004), nonché del disposto dell’art. 7 comma 6 dell’O. M. del 12 aprile 2008 e, infine, delle disposizioni contenute nell’ordinanza del Presidente della G. R. della Campania, n. 226 del 19 agosto 2009, pubblicata sul B. U. R. C. n. 53 del 31.08.09, di rafforzamento delle misure di profilassi della M. V. S. in Campania.
Tali essendo, pertanto, le ragioni a fondamento dell’impugnata decisione del Comune di Montoro Inferiore, di procedere all’integrale abbattimento dei capi suini in questione, va rilevato che l’art. 8 lett. b) della delibera della Giunta Regionale della Campania, n. 2398 del 22.12.2004 (Piano Straordinario per l’eradicazione e la sorveglianza della malattia vescicolare suina nella Regione Campania) prevedeva che, in caso di riscontro di sieropositività in animali non correttamente identificabili, e per i quali non era possibile risalire a documenti di introduzione nell’azienda in causa, si procedeva al prelievo di feci per esame virologico, abbattimento e distruzione senza indennizzo del soggetto/dei soggetti sieropositivo/i e, in caso di positività virologica al virus della M. V. S., all’abbattimento e distruzione senza indennizzo di tutti i suini presenti nell’azienda.
Quanto all’art. 7 comma 6 dell’O. M. del 12 aprile 2008 (recante: "Misure sanitarie di eradicazione della malattia vescicolare del suino e di sorveglianza della peste suina classica", in G. U. Serie Generale n. 148 del 26 giugno 2008), lo stesso recitava testualmente: "Qualora sia evidenziata l’esclusiva sieropositività, in assenza di trasmissione dell’enterovirus della malattia vescicolare del suino, l’autorità sanitaria locale, tenuto conto di quanto previsto dal successivo art. 12, ordina la macellazione: a) dei riproduttori sieropositivi; b) di tutti i capi da ingrasso, a seconda delle tipologia produttiva interessata dalla sieropositività".
Con l’ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 226 del 19.08.2009, tuttavia, si riteneva necessario integrare le misure restrittive, di cui all’art. 7 dell’ Ordinanza Ministeriale 12 aprile 2008, potenziando l’azione di controllo effettuata dai Servizi Veterinari delle ASL con le seguenti ulteriori misure imposte dalla persistenza della MVS nel territorio della Regione Campania: (…) b) obbligo di abbattimento e distruzione senza indennizzo di tutto l’effettivo dell’allevamento nel caso in cui si rilevi sieropositività negli animali non correttamente identificati e/o introdotti in azienda senza la prescritta documentazione di scorta; e s’ordinava, pertanto, l’obbligatorietà dell’abbattimento e della distruzione entro 72 ore dalla notifica di apposita ordinanza di abbattimento, emessa dall’Autorità Sanitaria competente per territorio, previo prelievo ematico per la ricerca degli anticorpi per MSV, degli animali della specie suina, senza indennizzo e con spese a carico del proprietario o detentore dei capi, nei seguenti casi: 1) suini privi di identificativi e/o certificazione che ne attesti la provenienza; 2) suini con identificativi o documentazione contraffatti; 3) suini non correttamente identificati o con irregolarità documentale per i quali il proprietario o detentore non fornisca, entro il termine di sette giorni lavorativi, idonea certificazione attestante l’origine degli animali, la loro identificazione e l’effettiva destinazione alla propria azienda; 4) tutti i suini appartenenti alle aziende in cui sono stati rinvenuti i suini di cui ai punti 1), 2) e 3) risultati positivi agli esami sierologici per MVS.
Tal è appunto il caso che s’è verificato nella specie, posto che nell’ordinanza sindacale impugnata si dava atto che dalle ispezioni e dai controlli, eseguiti nell’allevamento del ricorrente, era stata verificata "l’assenza di codice aziendale e la mancata identificazione con marca auricolare e/o tatuaggio, a termini degli artt. 2, 4 e 6 dell’O. M. 12 aprile 2008", nonché "l’esito positivo alla M. S. V. per n. 40 soggetti su 56 campioni" prelevati.
A ciò s’aggiunga che, come emerge dalla memoria difensiva prodotta in giudizio dalla Regione Campania, l’azienda del ricorrente era priva di autorizzazione sanitaria e l’allevamento non risultava registrato.
Le conclusioni che precedono valgono a destituire di ogni validità la tesi, esposta da parte ricorrente, secondo la quale le innovazioni, introdotte con l’ordinanza del Presidente della Giunta Regionale della Campania, n. 226/09, si sarebbero limitate a comminare l’abbattimento dei soli capi risultati sieropositivi, senza più la condizione necessaria – richiesta invece dai precedenti provvedimenti – rappresentata dall’esito positivo dell’esame virologico delle feci (che nella specie aveva dato esito negativo).
S’osserva, infatti, che l’inciso "risultati positivi agli esami sierologici per MVS", contenuto nella parte finale del n. 4) della parte dispositiva dell’ordinanza presidenziale in questione, va riferito non già a "tutti i suini", bensì a "i suini di cui ai punti 1), 2) e 3)".
Quindi la frase va letta nel senso che vanno abbattuti tutti i suini appartenenti alle aziende, in cui sono stati rinvenuti esemplari privi di dati identificativi o con identificativi contraffatti o non correttamente identificati, i quali siano risultati positivi all’esame sierologico per la m. v. s.
Depongono in tal senso le seguenti circostanze: 1) l’inciso "risultati positivi agli esami sierologici per MVS" segue immediatamente "i suini di cui ai punti 1), 2) e 3)", laddove apparirebbe incongruo riferirlo, come vorrebbe il ricorrente, a "tutti i suini", espressione collocata invece all’inizio del punto n. 4) in esame; b) lo stesso inciso ("risultati positivi agli esami sierologici per MVS") non è separato dalla virgola, rispetto a "i suini di cui ai punti 1), 2) e 3)"; qualora invece lo si fosse voluto riferire a "tutti i suini", espressione collocata all’inizio del punto n. 4), sarebbe stato indispensabile l’uso della virgola.
L’opzione ermeneutica patrocinata dal ricorrente, in sostanza, avrebbe potuto avere migliori chances d’essere accolta, qualora il prefato punto n. 4 fosse stato concepito così: "4) tutti i suini appartenenti alle aziende in cui sono stati rinvenuti i suini di cui ai punti 1), 2) e 3), risultati positivi agli esami sierologici per MVS".
In assenza, tuttavia, di tale segno d’interpunzione, il canone dell’interpretazione letterale impone di ritenere che sia stato ordinato l’abbattimento dell’intero allevamento, nel quale siano stati rinvenuti esemplari privi di dati identificativi o con identificativi contraffatti o non correttamente identificati, risultati, per di più, sieropositivi.
Conferma di ciò, del resto, la si ricava dal "ritenuto" che precede il dispositivo dell’ordinanza n. 226/09 in commento, ove si afferma esplicitamente la necessità di disporre: b) l’obbligo di abbattimento e distruzione senza indennizzo di tutto l’effettivo dell’allevamento nel caso in cui si rilevi sieropositività negli animali non correttamente identificati e/o introdotti in azienda senza la prescritta documentazione di scorta.
"Tutto l’effettivo dell’allevamento" è infatti espressione che non si presta ad equivoci, non potendosi intendere, con essa, altro che il complesso dei capi presenti nell’azienda.
Né può ritenersi, come ha opinato il ricorrente, che la prefata ordinanza del Presidente della G. R. Campania, n. 226/2009, fosse inapplicabile alla specie, perché alla data d’entrata in vigore della stessa (31 agosto 2009), erano già stati acquisiti gli esami virologici delle feci (in data 17.08.2009).
La tesi è smentita dall’inequivocabile tenore della seguente massima, espressione di un indirizzo pacifico in giurisprudenza: "Se, in tema di successione di atti normativi e procedimento amministrativo, al sopravvenire della nuova disposizione, introduttiva di una modifica sostanziale, la fase preparatoria (istruttoria) non si è ancora conclusa, dovrà trovare applicazione la nuova disciplina, in quanto il principio del "tempus regit actum", nell’ambito del procedimento amministrativo, deve essere collegato al momento della produzione degli effetti finali" (T. A. R. Sicilia Palermo, sez. I, 22 giugno 2006, n. 1510).
Neppure può ritenersi, con il ricorrente, che, in ogni caso, la disciplina della suddetta ordinanza del Presidente della Giunta Regionale Campania imponesse, anziché la distruzione dell’intero allevamento, l’abbattimento dei soli esemplari risultati positivi alle analisi.
Oltre alla considerazioni dianzi espresse, s’osserva come la tesi sia contrastata, lo si ribadisce, dal tenore testuale della parte dispositiva della suddetta ordinanza, allorché la stessa, senza possibilità di equivoci, dispone l’abbattimento, senza indennizzo, di "tutti i suini appartenenti alle aziende in cui sono stati rinvenuti i suini di cui ai punti 1), 2) e 3) risultati positivi agli esami sierologici per MVS", ovvero dell’intero allevamento ("tutti i suini") ove si sono registrati gli episodi di sieropositività ("appartenenti alle aziende in cui sono stati rinvenuti i suini di cui ai punti 1), 2) e 3) risultati positivi agli esami sierologici per MVS").
Neppure, in senso contrario, può valere l’ulteriore argomento speso dal ricorrente, basato sul prosieguo della parte dispositiva dell’ordinanza presidenziale in questione, allorché si ordinava di sottoporre a provvedimento di sequestro le aziende in cui erano stati rinvenuti i suini di cui ai punti 1), 2) e 3), con divieto di movimentazione di tutti gli altri suidi eventualmente presenti; il riferimento, in particolare, al "divieto di movimentazione di tutti gli altri suidi eventualmente presenti" avrebbe avuto il significato di escludere l’indiscriminato abbattimento di tutti i capi (non potendo altrimenti residuare altri suidi, che contestualmente si vietava di movimentare).
La tesi è frutto di una lettura parziale della disciplina in esame, posto che il provvedimento di sequestro di cui sopra concerneva, all’evidenza, le aziende in cui erano stati rinvenuti i suini di cui ai punti 1), 2) e 3) (vale a dire: 1) suini privi di identificativi e/o certificazione che ne attesti la provenienza; 2) suini con identificativi o documentazione contraffatti; 3) suini non correttamente identificati o con irregolarità documentale per i quali il proprietario o detentore non fornisca, entro il termine di sette giorni lavorativi, idonea certificazione attestante l’origine degli animali, la loro identificazione e l’effettiva destinazione alla propria azienda), laddove l’abbattimento era ordinato, giusta il disposto del successivo punto 4), relativamente a tutti i suini appartenenti alle aziende, in cui erano stati rinvenuti i suini di cui ai punti 1), 2) e 3), risultati positivi agli esami sierologici per la malattia vescicolare suina.
La misura del sequestro riguardava quindi, unicamente, i suini privi di dati identificativi o con identificativi contraffatti o non correttamente identificati, laddove l’ulteriore misura dell’abbattimento (indiscriminatamente di "tutti i suini") era disposta, allorquando i predetti suini (privi di dati identificativi o con identificativi contraffatti o non correttamente identificati) fossero, per di più, risultati positivi agli esami sierologici per la malattia vescicolare suina.
Si spiega allora agevolmente il riferimento, nel testo dell’ordinanza in questione, al "divieto di movimentazione di tutti gli altri suidi" (ovvero di quelli regolarmente identificati), eventualmente presenti nell’allevamento.
Le osservazioni di cui sopra valgono, pertanto, a destituire di fondamento la censura, rubricata sub 1) nel primo ricorso e ribadita, sub 2), nel secondo ricorso.
Quanto invece alla prima censura del secondo ricorso, la stessa – riferita esclusivamente alla seconda ordinanza di abbattimento, emanata dal sindaco del Comune di Montoro Inferiore – è irrilevante, stante la già rilevata mprocedibilità del ricorso, per sopravvenuta carenza d’interesse, nella parte in cui lo stesso è rivolto all’impugnativa di detto secondo provvedimento di provenienza comunale.
Resta soltanto da esaminare la terza censura del secondo ricorso, rivolta contro l’ordinanza n. 226/09 del Presidente della Giunta Regionale della Campania, che non avrebbe potuto, in tesi, aggravare il sistema sanzionatorio previsto dall’O. M. del 12.04.2008 del Ministero della Salute, d’adeguamento alle direttive comunitarie in materia, la quale s’era limitata a prescrivere la macellazione dei soli riproduttori sieropositivi e di tutti i capi da ingrasso, a seconda della tipologia riproduttiva interessata dalla sieropositività.
In contrario, vale la pena di riportare parte della narrativa della prefata ordinanza del Presidente della Regione Campania: "Considerato (…) che l’articolo 7 dell’ Ordinanza Ministeriale 12 aprile 2008 prevede, nel caso di riscontro di irregolarità documentali, di tenuta del registro di stalla, o in caso di presenza di animali non correttamente identificati, l’adozione di misure restrittive nei confronti delle aziende zootecniche interessate; che le suddette misure consistono nella sospensione della qualifica sanitaria fino alla eventuale regolarizzazione, o nella revoca della qualifica stessa in caso di presenza in azienda di suini privi di certificati che ne attestino la provenienza, o con documentazione o identificazione contraffatte; che le medesime misure non sono risultate ad oggi sufficienti a reprimere tali inadempienze a cura di alcuni allevatori che rendono inefficaci gli interventi sanitari tesi a ridurre la diffusione virale ed al raggiungimento progressivo delle condizioni previste per la qualifica di regione accreditata per la Malattia Vescicolare del suino".
Sulla base di tali considerazioni si riteneva, pertanto, necessario integrare le suddette misure restrittive di cui all’art. 7 dell’ Ordinanza Ministeriale 12 aprile 2008 recante: "Misure sanitarie di eradicazione della malattia vescicolare suina (MVS) e di sorveglianza della peste suina classica", potenziando l’azione di controllo effettuata dai Servizi Veterinari delle ASL con le ulteriori misure imposte dalla persistenza della MVS nel territorio della Regione Campania, rappresentate dall’obbligo di abbattimento e distruzione senza indennizzo: a) 1) dei suini privi di identificativi e/o certificazione che ne attestasse la provenienza; 2) dei suini con identificativi o documentazione contraffatti; 3) dei suini non correttamente identificati e/o con irregolarità documentali per i quali il proprietario o detentore non avesse fornito, entro il termine di sette giorni lavorativi, idonea certificazione attestante l’origine degli animali, la loro identificazione e l’effettiva destinazione alla propria azienda; b) dall’obbligo di abbattimento e distruzione senza indennizzo di tutto l’effettivo dell’allevamento nel caso in cui si rilevi sieropositività negli animali non correttamente identificati e/o introdotti in azienda senza la prescritta documentazione di scorta.
Quindi la "ratio" dell’inasprimento sanzionatorio contenuto nell’ordinanza del Presidente della Regione Campania n. 226/09 era individuato proprio nell’inidoneità delle misure, imposte dall’O. M. del 12.04.2008, a reprimere efficacemente la diffusione virale.
Di fronte ad una ragione giustificatrice così chiaramente individuata, ritiene il Collegio che la censura di cui sopra non sia idonea a determinare alcuna illegittimità della prefata ordinanza del Presidente della Regione Campania, n. 226/09, per contrasto con le disposizioni comunitarie.
La circostanza che le dette disposizioni comunitarie fossero state recepite nell’O. M. del 12.04.08, in particolare, non implica, quale conseguenza logicamente necessaria, che eventuali inasprimenti delle sanzioni ivi stabilite, di fronte al pericolo rappresentato dalla diffusione della malattia vescicolare suina, fossero, per ciò solo, da ritenersi illegittime.
Nessuna palese contraddittorietà, in particolare, è dato ravvisare tra parte motiva e parte dispositiva dell’ordinanza n. 226/09, che anzi le misure sanzionatorie ivi previste, compreso l’abbattimento dell’intero allevamento, appaiono piuttosto coerenti con l’obiettivo dichiarato, di giungere all’eradicazione della malattia vescicolare dei suini in Campania.
Né può darsi seguito alla deduzione di parte ricorrente, costituente sviluppo della terza censura del secondo ricorso, secondo la quale, l’ordinanza del Presidente della Giunta Regionale della Campania, n. 226/09, sarebbe stata emessa in difetto assoluto di attribuzione e pertanto la competenza a vagliarne l’illegittimità apparterrebbe, in tesi, all’A. G. O.
In disparte che tale deduzione è contenuta in uno scritto difensivo non notificato alle controparti, con conseguente inammissibilità della stessa, dalle considerazioni che precedono, integrate dal collegamento del provvedimento "de quo" ai poteri di ordinanza, in materia di polizia veterinaria, attribuiti al Presidente della Giunta Regionale dalla legislazione nazionale e regionale, risulta che giammai potrebbe parlarsi di atto, emesso in carenza assoluta di potere.
Quanto alle domande di risarcimento del danno, articolate nei ricorsi introduttivi, le stesse non possono essere accolte, atteso il rigetto dei gravami in questione, cui le stesse afferivano.
Oltre a ciò, si consideri, quale profilo d’inammissibilità delle domande "de quibus", che: "Essendo le ordinanze contingibili e urgenti manifestazione di prerogative statali, delle quali il sindaco è partecipe nella veste di ufficiale di governo, dei danni derivanti dall’esercizio del potere in questione deve rispondere lo Stato – e non il comune, così come al primo e non al secondo si imputano gli atti compiuti dal sindaco in qualità di ufficiale di governo. Ne consegue che se il ricorso avverso le predette ordinanze, notificato solo al comune, non si limita a chiedere l’annullamento degli atti impugnati ma chiede anche il risarcimento del danno, deve essere integrato il contraddittorio mediante la notifica del ricorso anche alle amministrazioni statali interessate" (T. A. R. Friuli Venezia Giulia Trieste, 13 gennaio 2006, n. 35).
Deve infine porsi in risalto come, nella memoria difensiva – riferita ad entrambi i ricorsi riuniti – prodotta in giudizio in data 24.01.2011, ma non notificata alle altre parti del processo, parte ricorrente ha avanzato domanda di pagamento di un’indennità, compensativa della distruzione dei capi presenti nel suo allevamento, oltre che ribadire le domande di risarcimento del danno ingiusto, asseritamente subito per effetto dell’attività, posta in essere, nella vicenda in esame, dalle Amministrazioni intimate.
La prima di tali domande – in disparte la rilevata infondatezza del ricorso – è peraltro inammissibile, non essendo stata oggetto di rituale notifica alle controparti; tanto, in applicazione del principio, limpidamente espresso nella massima che segue: "Nel processo amministrativo, la domanda di risarcimento dei danni deve essere notificata alle parti in giudizio, non potendo essere contenuta in un atto semplicemente depositato in giudizio e non notificato" (T. A. R. Lombardia Milano, sez. IV, 16 febbraio 2009, n. 1312).
Detta inammissibilità, in applicazione del principio discendente dalla massima che precede, non può non estendersi anche alla domanda di condanna delle Amministrazioni intimate al pagamento dell’indennità, ex art. 21 cpv. dell’ordinanza del Ministero della Salute del 12 aprile 2008; tanto, senza considerare che, in ogni caso, l’ordinanza del Presidente della Giunta Regionale della Campania, n. 226/09, espressamente parla, nelle ipotesi oggetto dell’ampia analisi che precede, di abbattimento e distruzione degli animali della specie suina, "senza indennizzo e con spese a carico del proprietario o detentore dei capi".
Qualora invece, forzando la stessa prospettazione del ricorrente, si volesse intendere la domanda in questione, come rivolta ad ottenere il pagamento dell’indennità in oggetto, a prescindere da ogni profilo d’illegittimità nell’azione delle Amministrazioni interessate, deve rilevarsi come la giurisdizione non potrebbe che appartenere all’A. G. O., trattandosi di richiesta allora impingente in tema di diritti soggettivi, anziché di interessi legittimi.
Si consideri, al riguardo, la decisione che segue: "La normativa comunitaria che prevede che i proprietari di capi di bestiame sono indennizzati senza indugio per la perdita degli animali conseguente ad abbattimento selettivo degli stessi attribuisce ai proprietari medesimi, in presenza dell’evento, una tutela diretta ed immediata che ha consistenza di diritto soggettivo; pertanto, la controversia concernente l’accertamento del diritto all’indennizzo appartiene alla cognizione piena del g. o." (T. A. R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 19 aprile 2006, n. 491).
Quanto al governo delle spese processuali, ritiene il Collegio che sussistono, per la complessità e la novità delle questioni trattate, giustificati motivi per dichiararle interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, respinge il ricorso n. 1538/2009; dichiara in parte improcedibile, e in parte respinge il ricorso n. 1563/2009, nei sensi di cui in parte motiva.
Dichiara inammissibili e comunque respinge, nei sensi di cui in parte motiva, le domande di pagamento d’indennità e di risarcimento del danno, avanzate da parte ricorrente.
Spese compensate.
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