Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1) Con nota 19454 OR del 29.5.2008, l’Agenzia regionale per i rifiuti e le acque, sul presupposto che il Comune di Tremestieri Etneo fosse debitore della Società d’Ambito Simeto Ambiente S.p.A. (ATO) CT3 S.p.A. per la somma di Euro 2.331.900, 56, causata dalla mancata riscossione della tariffa d’igiene ambientale (T.I.A.) diffidava quest’ultima a corrispondere il detto importo.
A tale nota seguiva quella n. 20102 OR del 4.6.2008 con la quale, per far fronte alla crisi finanziaria della Simeto Ambiente, dovuta alla mancata riscossione della T.I.A., anche il Comune di Tremestieri Etneo era intimato dall’Agenzia a porre in essere tutta una serie di adempimenti consistenti: nell’invio in Consiglio comunale, per l’approvazione, della tariffa già determinata e approvata dall’Autorità d’ambito; nella verifica che il capitolo di bilancio "a partita di giro", istituito ai sensi dell’art. 21 della L. n. 19/2005, avesse capienza sufficiente in relazione alle richieste dell’Autorità d’ambito; nella convocazione immediata del Consiglio comunale in modo da pervenire all’approvazione della T.I.A. e all’eventuale autorizzazione a prestare la necessaria garanzia finanziaria.
Con decreto n. 178 dell’11 giugno 2008, il Direttore del IV Settore dell’Osservatorio sui rifiuti dell’Agenzia nominava un Commissario ad acta presso il suddetto Comune con il compito di provvedere all’attivazione dell’intervento sussidiario previsto dal citato art. 21, comma 17, per l’importo di Euro 2.331.900,56 e all’approvazione della TIA per gli anni dal 2004 al 2007.
Con ricorso proposto innanzi al T.A.R. Sicilia, sezione staccata di Catania, la summenzionata Amministrazione comunale impugnava tali ultimi provvedimenti.
L’impugnazione era estesa ai seguenti successivi provvedimenti:
a) – decreto n. 278/08 di proroga della nomina del Commissario ad acta;
b) – deliberazione n. 177/08 con cui la Giunta regionale di Governo autorizzava l’Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali a concedere all’ATO Simeto Ambiente, un’anticipazione straordinaria di Euro 6.000.000,00;
c) – decreto del predetto Assessorato n. 2433/08 di concessione all’ATO Simeto Ambiente dell’anticipazione straordinaria per il summenzionato importo sul Fondo di rotazione costituito in favore degli ATO ai sensi dell’art. 21, comma 17, della L.R. n. 19/05;
d) – nota del medesimo Assessorato n. 4024/08, relativa alla comunicazione al suddetto Comune, del decreto n. 2433/08, nonché dell’importo di Euro 365.279,80 a suo debito e delle modalità di recupero.
2) Con sentenza n. 1750 del 27 ottobre 2009, il giudice adito accoglieva il ricorso principale e i connessi ricorsi per motivi aggiunti. Dalle disposizioni contenute nell’art. 7, comma 5, della L. 22 dicembre 2005, n. 19 detto giudice traeva il convincimento che il potere sostitutivo dell’Agenzia regionale per i rifiuti e le acque era correlato all’esercizio delle competenze alla stessa attribuite, che, in materia di rifiuti, sono esattamente definite, senza, cioè, la previsione di alcuna disposizione di ordine "generale" e con un elenco del tutto puntuale.
Né sarebbe possibile estendere i detti poteri, in virtù del rinvio operato dal comma 4 del citato art. 7 all’art. 19, comma 1, del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, perché le attività e funzioni ivi previste non consentirebbero un potere di sostituzione a favore dell’Agenzia in tema di determinazione della tariffa da applicare e meno che mai il prelievo "forzoso" dalle "casse" del Comune per far fronte alle emergenze determinate dalla gestione dei rifiuti.
Richiamando il parere reso dall’Ufficio legislativo e legale della Regione, prot. n. 36.2006.11, con il quale era stata data risposta al quesito relativo alla competenza (di organo politico o dirigenziale) di nominare un commissario ad acta in sostituzione di un comune inadempiente, il T.A.R. osservava che a livello regionale v’era consapevolezza della limitata possibilità d’intervento sostitutivo, sicché la paternità di un intervento del genere andava comunque affidata, ove vi fosse stata la necessità di raggiungere interessi sovracomunali, a un organo di governo.
In tal senso si porrebbe il principio affermato dalla Corte costituzionale n. 43 del 2004, richiamato nel summenzionato parere dell’Ufficio legislativo e legale della Regione, secondo cui "… il potere sostituivo deve essere esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base di una decisione di questo: ciò che è necessario stante l’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia, costituzionalmente rilevante, dell’ente sostituito …".
Il T.A.R. richiamava, inoltre, la deliberazione n. 497 del 30 novembre 2007, con cui la Giunta Regionale aveva attribuito all’Agenzia "… il compito di svolgere gli interventi ispettivi e sostituivi in materia di gestione dei rifiuti e delle acque in Sicilia, in conformità alle competenze enucleate dall’art. 7, commi 5 e 7 della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19, e alle disposizioni di cui agli artt. 24 e 25 della legge regionale 3 dicembre 1991, n. 44, fermo restando il generale potere di vigilanza attribuito all’Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali al quale sarà data comunicazione dell’attività sostitutiva disposta …".
Alla stregua della summenzionata deliberazione appariva evidente a detto giudice che l’estensione del potere sostituivo operato a favore dell’Agenzia, quale ente strumentale della Regione, non poteva essere ampliata in "sede amministrativa" ad ipotesi diverse da quelle contemplate, quali competenze proprie, dal medesimo art. 7, commi 3 e 4.
Il T.A.R. proseguiva, poi, nella disamina delle ulteriori doglianze al fine di stabilire se, per altro verso, residuasse una competenza in capo all’Agenzia regionale nella materia oggetto dei provvedimenti impugnati, vale a dire la competenza a determinare la T.I.A. (tariffa per la gestione dei rifiuti urbani) e la Gestione del Fondo di rotazione, e accoglieva le censure stesse per la considerazione che non sussisteva un potere sostituivo dell’Agenzia.
3) La Presidenza della Regione siciliana e gli Assessorati regionali indicati in epigrafe hanno proposto appello avverso la summenzionata sentenza.
Resiste al gravame il Comune di Tremestieri Etneo.
4) L’appello è fondato.
In via preliminare, come eccepito dall’Avvocatura dello Stato, va rilevata la carenza di legittimazione passiva nella materia in questione della Presidenza della Regione siciliana.
Infatti, nell’ordinamento del Governo e dell’Amministrazione della Regione siciliana, dettato dal D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70, la Presidenza della Regione siciliana è legittimata a stare in giudizio unicamente con riferimento alle controversie che afferiscano alla Regione nella sua interezza ovvero attengano alle incombenze istituzionali proprie della Presidenza stessa.
Ne consegue che nella controversia in esame la legittimazione passiva compete all’Assessorato per l’energia e servizi di pubblica utilità (istituito dalla L.R. 16 dicembre 2008 n. 10 e subentrato nelle funzioni attribuite all’Agenzia regionale rifiuti e acque, soppressa dall’art. 9 della L.R. n. 19/2008), nonché all’Assessorato per le autonomie locali e la funzione pubblica della Regione siciliana (anch’esso istituito dalla legge regionale n. 10/2008 e subentrato nei rapporti attivi e passivi facenti capo all’Assessorato alla famiglia, politiche sociali e autonomie locali).
La Presidenza della Regione siciliana va, pertanto, estromessa dal giudizio.
5) Può, quindi, precedersi all’esame del merito della controversia.
Secondo quanto esposto dalla difesa dell’Amministrazione regionale, il legislatore nazionale ha dettato, con il D.Lgs. n. 152 del 2006, una disciplina unitaria in materia ambientale.
Con tale normativa sono stati, in particolare, istituiti i c.d. Ambiti territoriali ottimali, finalizzati alla gestione del Servizio idrico integrato (A.T.O. idrico) e del Servizio integrato dei rifiuti (A.T.O. rifiuti).
In Sicilia, gli A.T.O. idrici sono stati prevalentemente costituiti secondo lo schema tipo delle "convenzioni di cooperazione "ex art. 30 D.L. o del "consorzio" di cui al successivo art. 31.
Per quanto più specificamente concerne la fattispecie in esame, gli enti locali, ricadenti nell’ambito territoriale dell’A.T.O. CT3 (tra i quali è compreso il Comune appellato), costituirono nel 2002, con atto pubblico, la Società d’Ambito Simeto Ambiente S.p.A. allo scopo di curare "la gestione unitaria e integrata dei rifiuti solidi urbani secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nonché la realizzazione di un integrato sistema di verifica concernente il versamento della tassa sui rifiuti e la corretta gestione del sistema della tariffa" (art. 4 Statuto sociale) con responsabilità dei singoli comuni soci in ordine al pagamento del costo della gestione dei rifiuti (art. 5 Statuto).
In base alla normativa regionale, i singoli Comuni, sono sussidiariamente obbligati nei confronti degli A.T.O. In particolare, dispone l’art. 21, comma 17, della legge regionale n. 19 del 2005 che "i Comuni, per la quota di loro competenza nell’ambito territoriale ottimale, hanno l’obbligo di intervenire finanziariamente al fine di assicurare l’integrale copertura delle spese della gestione integrata dei rifiuti sussidiariamente alla propria società d’ambito e a tal fine istituiscono nel bilancio di previsione un apposito capitolo di spesa con dotazione"; e prevede, nel contempo, a copertura delle spese inerenti alla gestione integrata dei rifiuti nelle ipotesi di temporanee difficoltà finanziarie, un’anticipazione a carico di un apposito "fondo di rotazione" da reintroitare con la riscossione della T.I.A. e/o della T.A.R.S.U. ovvero, "in carenza di riscossioni sufficienti", con il recupero delle somme spettanti agli enti locali del medesimo ambito territoriale, a valere sul fondo per le autonomie locali" ex art. 21, L. n. 21/2003, legittimando il ritardo nei versamenti "l’azione sostitutiva nei confronti del soggetto inadempiente".
Agli organi governativi per la disciplina di settore il legislatore regionale ha, poi, affiancato l’Agenzia regionale per i rifiuti e le acque (A.R.R.A., istituita con l’art. 7 L.R. n. 19/2005 e poi soppressa dall’art. 9 L. n. 19/2008, nelle cui competenze è subentrato l’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità).
L’art. 7, comma 3, della citata L. n. 19 del 2005 ha disposto che l’Agenzia deve "assolvere a funzioni di indirizzo e coordinamento dell’attività di tutti gli Enti che operano nel settore delle acque, esercitando altresì forme di controllo efficienti ed efficaci", e, al comma 5, che "nell’esercizio delle proprie competenze all’Agenzia sono riconosciuti poteri di acquisizione della documentazione, di ispezione e di accesso, nonché poteri sostitutivi".
Conferma dell’importanza del ruolo e della funzione dell’Agenzia si trae dal comma 5 dell’articolo in questione, il quale dispone che "… per l’esercizio delle attività di cui al presente articolo sono trasferite all’Agenzia le competenze nelle materie indicate nei commi 3 e 4 (acque e rifiuti), attribuite da disposizioni normative ai singoli rami dell’amministrazione regionale e a enti sottoposti a tutela e vigilanza …".
In sostanza, come rettamente osservato dalla difesa dell’Amministrazione, che ha richiamato sul punto la nota della Presidenza della Regione n. 11872 del 19 ottobre 2007, le attribuzioni dell’Agenzia coincidevano con le funzioni che, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione erano state assunte dalle Regioni, rispetto alle quali l’Agenzia si caratterizzava quale modello di amministrazione a elevata e specifica competenza settoriale. In senso coerente si esprimeva, del resto, la deliberazione della Giunta regionale n. 497 del 30 novembre 2007, a torto richiamata dal giudice di prime cure per sostenere la tesi che il potere sostituivo attribuito all’Agenzia era limitato alle fattispecie enucleate ai commi 3 e 4 dell’art. 7 della L. n. 19/2005.
Ne consegue che l’Agenzia era pienamente legittimata a intervenire in funzione sussidiaria in ogni ipotesi di perdurante e ingiustificata inerzia degli Enti comunali in materia di gestione dei rifiuti e delle acque, derivandole la titolarità di siffatto ampio potere sostitutivo direttamente dalla normativa primaria regionale e non costituendo l’esercizio di siffatto potere illegittima limitazione dell’autonomia degli Enti locali alla stregua dei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano, secondo quanto osservato dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 43 del 2004 e, più di recente, nella sentenza n. 249 del 2009.
6) In conclusione, per le suesposte considerazioni, assorbito ogni altro motivo di censura, l’appello deve essere accolto, con conseguente reiezione del ricorso (e connessi motivi aggiunti) proposto in primo grado dal Comune appellato.
Si ravvisano, comunque, giusti motivi, tenuto anche conto della natura pubblica delle Amministrazioni in causa, per compensare tra le parti le spese e gli altri oneri del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, previa estromissione dal giudizio della Presidenza della Regione siciliana, accoglie l’appello indicato in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso (e connessi motivi aggiunti) proposto in primo grado dal Comune appellato.
Compensa tra le parti le spese, le competenze e gli onorari dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 16 dicembre 2010, dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, con l’intervento dei signori: Raffaele Maria De Lipsis, Presidente, Filoreto D’Agostino, Guido Salemi, estensore, Pietro Ciani, Giuseppe Mineo, componenti.
Depositata in Segreteria il 19 aprile 2011.
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