Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La società SILAB S.p.A. esercente di una cava di sabbia e ghiaia in località Torrente Pace del Comune di Messina, con annessi due impianti industriali di produzione di inerti classificati e di conglomerati bituminosi, impugnava avanti il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania gli atti con i quali la Provincia Regionale di Messina e il Comune di Messina avevano avviato la procedura ablativa riguardante, tra l’altro, una porzione di area di mq. 2100 circa, sulla quale insiste l’attività estrattiva ed industriale svolta dall’impresa, per la realizzazione di "Lavori di sistemazione ed allargamento della strada Curcuraci-S.P.43 bis Panoramica (svincolo Pace) nel comune di Messina 1° stralcio".
Venivano dedotte addotte le seguenti censure:
1) Violazione e mancata applicazione degli artt. 7 e segg. L. n. 2411/1990 – Violazione e falsa applicazione della L. reg. n. 10/1991 – Eccesso di potere.
2) Mancanza della compatibilità urbanistica dell’area e/o contrasto tra le previsioni di P.R.G. e la destinazione urbanistica dell’area – Eccesso di potere sotto il profilo dell’incompetenza relativa.
Parte ricorrente, venuta a conoscenza nel corso del giudizio dell’esistenza della delibera del c.c. di Messina n. 68/C del 28/11/1997 contenente parere favorevole per l’autorizzazione in deroga da parte del competente Assessorato sul progetto inoltrato dalla Provincia relativo ai lavori de quibus, impugnava tale delibera con un primo ricorso per motivi aggiunti, con il quale venivano ribadite le censure già proposte con il ricorso principale.
Le stesse censure vengono poste a sostegno di un secondo ricorso per motivi aggiunti proposto avverso gli atti con i quali: la Giunta provinciale di Messina approvava (delib. n. 369 del 20/9/01) la perizia di variante ed ha fissato i termini per l’inizio e il completamento delle espropriazioni e dei lavori (rispettivamente anni uno ed anni cinque dalla data della delibera); il Comune di Messina aveva autorizzato l’occupazione d’urgenza, avvisato dell’immissione in possesso e redatto lo stato di consistenza e l’immissione in possesso di circa mq. 1740 di proprietà della ditta ricorrente.
Con un terzo ricorso per motivi aggiunti la ditta SILAB S.p.A. rilevato che i terreni di cui è proprietaria continuavano ad essere occupati in mancanza di valida dichiarazione di pubblica utilità, venuta meno in conseguenza della scadenza dei termini fissati senza che l’Amministrazione avesse proceduto ad emanare il definitivo decreto d’esproprio, chiedeva il risarcimento integrale dei danni subiti.
Le Amministrazioni intimate, costituite in giudizio, hanno chiesto il rigetto del ricorso principale e dei ricorsi per motivi aggiunti.
Il Comune di Messina, in particolare, eccepiva la infondatezza delle richieste risarcitorie avanzate dalla ditta ricorrente sul presupposto della non intervenuta conclusione della procedura ablativa entro i termini prefissati, posto che il provvedimento d’esproprio, recante il n. 1649 era intervenuto in data 29/11/2004, entro i termini di validità della dichiarazione di pubblica utilità.
Anche tale ultimo provvedimento era gravato con motivi aggiunti del seguente tenore:
3) Nullità ex art. 21 septies L. n. 241/90 – Violazione e mancata applicazione degli artt. 12 e segg. L. n. 865/71. In via subordinata, annullabilità ex art. 21 octies L. n. 241/90 – Illegittimità derivata.
Il Giudice adito per ragioni di economia processuale procedeva all’esame prioritario dell’ultimo dei motivi aggiunti, che accoglieva annullando l’atto di esproprio e condannando le Amministrazioni adite alla refusione dei danni.
La pronuncia è stata impugnata dalla Provincia regionale di Messina, secondo la quale:
legittimato esclusivo al risarcimento del danno per l’occupazione appropriativa sarebbe soltanto il Comune di Messina;
le aree per le quali sarebbe disposto il risarcimento sarebbero demaniali;
la giurisdizione sarebbe dell’A.G.O.;
la pronuncia di prime cure avrebbe dovuto essere resa anche in contraddittorio con i dirigenti amministrativi che hanno adottato gli atti impugnati.
Si è costituita la Silab che contesta integralmente in rito e in merito le avverse deduzioni.
Motivi della decisione
L’appello è parzialmente fondato per quanto concerne i criteri di determinazione dell’indennità di risarcimento del danno provocato dall’espropriazione sine titulo, mentre non conseguono favorevole scrutinio le altre censure.
Va, in primo luogo, riaffermata la giurisdizione del plesso TAR Sicilia – CGA adito: la controversia, instaurata in primo grado alla fine di novembre del 2000, si è svolta sotto il regime della nuova disciplina introdotta con gli articoli 34 e 35 del decreto legislativo 30 marzo 1998, n. 80, come modificati dall’articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205.
In caso di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, infatti, non si verifica una fattispecie di carenza di potere, bensì di cattivo uso del potere; pertanto l’occupazione disposta sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità, successivamente divenuta inefficace, con conseguente irreversibile trasformazione dell’area, dà luogo ad un’occupazione appropriativa, su cui vi è giurisdizione del giudice amministrativo, e non ad occupazione usurpativa (su cui vi è giurisdizione del giudice ordinario) (C.d.S., VI, 7 settembre 2006, n. 5190). Nel caso di specie si versa, senza ombra di dubbio, in fattispecie di occupazione appropriativa così che il potere cognitivo va riconosciuto alla Giurisdizione amministrativa.
Tanto premesso in ordine logico, si esamina la prima censura, secondo la quale legittimato esclusivo al risarcimento del danno sarebbe il Comune di Messina.
Il motivo è palesemente privo di fondamento posto che le opere in questione riguardavano la sistemazione e l’allargamento di strada provinciale, alla realizzazione della quale ha collaborato il Comune di Messina.
Il Consiglio richiama in proposito quanto rilevato in controversia analoga dalla V Sezione del Consiglio di Stato (decisione 12 giugno 2009, n. 3677): "la Sezione ritiene che l’occupazione appropriativa delle aree integri un fatto illecito di cui sono corresponsabili l’ente delegante e quello delegato, in quanto entrambi interessati all’acquisizione delle aree.
… Si sono peraltro riaffermati relativamente all’obbligazione risarcitoria derivante dall’irreversibile trasformazione del fondo occupato (Cass. I, 30 marzo 2005, n. 6716) i principi generali di individuazione del responsabile dell’illecito extracontrattuale: a tale stregua, sono da considerare passivamente legittimati, rispetto alla domanda di danni, quanti abbiano concorso alla produzione dell’illecito nelle varie qualità di beneficiario e titolare dell’opera, di esecutore materiale dei lavori e di soggetto che ne ha disposto l’esecuzione su suolo altrui di propria iniziativa.
63. Si conclude perciò per la responsabilità solidale di entrambi i soggetti (Azienda e Comune) nei confronti delle proprietarie dell’area oggetto dell’intervento, atteso che ad entrambi quei soggetti sono imputabili gli atti e fatti causativi di danno (Cass. sez. I, 13 luglio 2004, n. 12958)".
Le considerazioni svolte in proposito dalla V Sezione del Consiglio di Stato relativamente ai rapporti tra una Ater e un Comune calabresi possono essere tranquillamente riproposte relativamente alla Provincia e al Comune di Messina.
Il secondo motivo è infondato posto che l’affermazione di demanialità delle aree non viene supportata dall’appellante che neppure offre il più modesto inizio di prova sul quale attivare un accertamento istruttorio.
Va respinto altresì il motivo con il quale si lamenta la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dei dirigenti amministrativi autori degli atti impugnati: gli stessi agiscono quale amministrazione in virtù del rapporto organico così che all’ente del quale manifestano l’attività e non già agli stessi siccome avulsi dal contesto gestionale della medesima amministrazione andava esteso il contraddittorio. Il che è puntualmente avvenuto.
Va invece accolto il gravame nella parte in cui non si precisano in modo adeguato gli elementi e i criteri in base ai quali va risarcito il danno.
Quest’ultimo va liquidato tenendo conto:
– della effettiva dimensione dei metri quadri oggetto di occupazione appropriativa;
– della riconducibilità di tale terreno a superficie priva di colture di particolare rilievo (in pratica applicando il prezzo per i terreni agricoli);
– delle costruzioni e degli eventuali impianti solo se gli stessi fossero muniti di regolare concessione di costruzione, permesso o comunque autorizzazione antecedenti il momento della prima occupazione.
Tali criteri, infatti, imprescindibili per una corretta composizione della vertenza, non risultano essere stati enunciati nella pronuncia qui impugnata.
Ritiene altresì il Collegio che ogni altro motivo od eccezione di rito e di merito possa essere assorbito in quanto ininfluente ed irrilevante ai fini della presente decisione.
Sembra equo compensare le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando accoglie in parte l’appello come da motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza in epigrafe che per il resto conferma, modifica e specifica i criteri per la liquidazione del danno.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo il 3 novembre 2010, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, in camera di consiglio, con l’intervento dei Signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Filoreto D’Agostino, estensore, Gabriele Carlotti, Pietro Ciani, Giuseppe Mineo, componenti.
Depositata in Segreteria il 19 aprile 2011.
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