Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il Comune di Ruffano, dopo avere esperito apposita procedura ai fini della stabilizzazione ai sensi dell’articolo 3, comma 94, della l. n. 244 del 2007, avere approvato la relativa graduatoria, avere fissato la decorrenza del contratto di lavoro a tempo indeterminato, prorogando il contratto a termine in essere, ha deciso di procedere all’annullamento in autotutela dell’intera procedura, avendo ritenuta, sulla base del parere pro veritate acquisito nelle more, l’insussistenza in capo alla ricorrente dei requisiti qualitativi per l’ammissione alla detta procedura.
Con il ricorso in trattazione, proposto dinanzi al TAR Puglia, Lecce, la ricorrente ha impugnato tutti gli atti concernenti la procedura in questione, deducendone l’illegittimità con un unico complesso motivo di censura per violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 3, nonché 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e dell’articolo 3, commi 90 e seguenti, della legge n. 244 del 2007 ed eccesso di potere per contraddittorietà.
Si è costituito in giudizio il Comune di Ruffano in data 16.3.2010, depositando memoria difensiva con la quale ha dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso del quale ha chiesto il rigetto.
Si sono, altresì, costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione con comparsa di mera forma in data 12.3.2010, i quali, con istanza regolarmente notificata e depositata in data 12.3.2010, hanno formulato istanza per regolamento di competenza, essendo state congiuntamente impugnate le circolari del dipartimento della funzione pubblica n. 3 del 19.3.2008 e n. 5 del 18.4.2008.
A seguito di accordo delle parti e di trasmissione del ricorso, la ricorrente, con atto del 14.5.2010, ha riassunto il giudizio dinanzi a questo Tribunale.
Il Comune di Ruffano si è costituito in giudizio con la comparsa del 19.5.2010 con la quale si è riportato ai precedenti scritti difensivi.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione hanno depositato documentazione integrativa in data 8.9.2010.
Il Comune di Ruffano ha depositato memoria conclusiva in data 10.9.2010.
Alla pubblica udienza del 6.4.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di causa.
Motivi della decisione
L’annullamento della procedura di stabilizzazione di cui trattasi è stato disposto dal comune sulla base delle due motivazioni da rinvenirsi, da un lato, nell’avere la ricorrente chiaramente svolto funzioni di natura dirigenziale, e, dall’altro, nell’essere stati i contratti, sulla base dei quali questa ha svolto le dette funzioni, di natura prettamente fiduciaria.
Il comune si è basato sulle conclusioni di cui al parere pro veritate redatto dal prof. Meale in data 28.10.2009 ed a sua volta richiamante le circolari del Dipartimento della funzione pubblica nn. 3 e 5 del 2008.
Al riguardo giova premettere che, come emerge dagli atti depositati in giudizio, ed in particolare dalla nota del medesimo dipartimento di cui al prot. n. 13283 del 17.3.2010, questi, con il precedente parere n. 39035/2008 del 22.8.2008, ha già avuto modo di rilevare come le circolari in questione non siano rivolte agli enti locali per i quali, pertanto, non possono essere considerate vincolanti, potendo, tuttavia, questi ultimi ispirarsi alle stesse al fine di informare la propria attività nella materia.
Ne consegue che, attesa la riconosciuta non vincolatività, le impugnate circolari non sono immediatamente lesive per la ricorrente.
A prescindere dalle dette considerazioni, tuttavia, il ricorso è, comunque, infondato nel merito per le considerazioni che seguono.
L’articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, "Disposizioni in materia di: Fondi da ripartire; Contenimento e razionalizzazione delle spese valide per tutte le missioni; Pubblico impiego. Norme finali", al comma 94, rubricato "Predisposizione da parte delle pubbliche amministrazioni dei piani triennali per la progressiva stabilizzazione del personale precario non dirigenziale.", dispone testualmente che " 94. Fatte comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data di entrata in vigore della presente legge, entro il 30 aprile 2008, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, predispongono, sentite le organizzazioni sindacali, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:
a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. E’ comunque escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il personale di diretta collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché il personale a contratto che svolge compiti di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca.".
Si tratta di verificare se sia possibile includere nei percorsi di stabilizzazione anche gli incarichi a contratto di cui all’articolo110, comma 1, del T.U.E.L..
La detta disposizione, rubricata "Incarichi a contratto.", dispone a sua volta testualmente che "1. Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire.
2. Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all’interno dell’ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell’ente arrotondando il prodotto all’unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità.
3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell’ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale….
6. Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.".
La norma contenuta nell’art. 110 citato, che trova corrispondenza nell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 rivolto alle pubbliche amministrazioni, ha inteso fornire al sindaco uno strumento per affidare incarichi di rilievo sulla base dell’intuitus personae, anche al di fuori di un rapporto di dipendenza stabile e oltre le dotazioni organiche. Tale criterio, risultando estraneo ai principi costituzionali che presiedono al reclutamento del personale pubblico, ha carattere eccezionale e temporaneo; ed infatti il comma 3 dell’articolo 110 limita la durata degli incarichi a contratto a quella del mandato elettivo del sindaco che ha conferito l’incarico, mentre il comma 2 consente una maggiorazione del compenso corrisposto anche in considerazione della temporaneità del rapporto. Negli incarichi dirigenziali a contratto, la temporaneità del rapporto di lavoro è, peraltro, in linea con la temporaneità dell’incarico dirigenziale.
L’idea di fondo è quella di garantire alle amministrazioni pubbliche gli strumenti per avvalersi di personale dirigenziale idoneo a realizzare gli obiettivi assegnati. Tra gli altri strumenti a ciò diretti vi è, come si è visto, la temporaneità dell’incarico, che va confermato previa verifica e rinnovata fiducia nei confronti di ciascun dirigente.
E’ in tale prospettiva che va letta la norma dell’art. 1, comma 558, della legge 296 del 2006 che esclude dalle procedure di stabilizzazione il personale dirigenziale, il cui rapporto con l’amministrazione deve tendenzialmente restare circoscritto e limitato nel tempo.
Ne consegue che non avrebbe senso stabilizzare un incarico di responsabile di servizio che, nel delineato quadro normativo, per la natura stessa della dirigenza pubblica trova nella temporaneità dell’incarico uno dei principali strumenti di controllo dell’operato del dirigente, tenuto, altresì, conto che il contratto a tempo determinato ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del T.U.E.L., ossia l’istituto in base al quale si è instaurato il rapporto di lavoro sottostante all’incarico, ha carattere eccezionale e limitato nel tempo e non può, pertanto, essere suscettibile di stabilizzazione. L’assunto è, peraltro, confermato dal fatto che, ai fini della costituzione del rapporto ai sensi del citato articolo 110, comma 1, citato, non è prevista alcuna selezione, che viceversa costituisce un requisito imprescindibile dell’istituto della stabilizzazione.
Le norme recanti la disciplina della stabilizzazione, quale forma speciale di reclutamento derogatoria rispetto alle modalità ordinarie del concorso pubblico, devono essere oggetto di un’interpretazione restrittiva e devono trovare un’applicazione coerente alla ratio del complesso quadro normativo.
Le fattispecie escluse dalla normativa sulla stabilizzazione sono, infatti, ipotesi non improprie di contratto a tempo determinato, instaurate intuitu personae e caratterizzate da un rapporto fiduciario le quali, per la loro natura, non determinano aspettative in capo agli interessati; rispetto ad esse resta dunque precluso il prodursi di forme di "precariato" suscettibile di divenire, in astratto, oggetto stabilizzazione.
Ne consegue che, parimenti, devono ritenersi esclusi, dalla disciplina della stabilizzazione, gli incarichi a contratto ai sensi dell’articolo 110 del T.U.E.L., compresi gli incarichi non dirigenziali, attesa la sussistenza della medesima ratio rappresentata, appunto, dalla natura fiduciaria degli incarichi in questione.
Ed il rapporto professionale tra la ricorrente ed il Comune di Ruffano, durato per quattro anni, si fonda proprio su due contratti stipulati intuitu personae ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del T.U.E.L., senza una previa selezione pubblica, atteso il contenuto delle deliberazioni della Giunta Comunale nn. 182 e 325 del 2005.
Per le considerazioni che precedono, pertanto, indipendentemente dalla valutazione in ordine alla qualifica dirigenziale delle funzioni attribuitele, la ricorrente non possedeva i requisiti richiesti ai fini dell’accesso alla procedura di stabilizzazione di cui trattasi.
Per quanto attiene, poi, all’affidamento ingenerato nella ricorrente, oltre a quanto in precedenza dedotto, è possibile rilevare inoltre che, dagli stessi contratti sottoscritti con il comune, si desume chiaramente che la stessa era pienamente a conoscenza della circostanza che "in nessun caso il rapporto di lavoro da instaurarsi può trasformarsi in rapporto di lavoro a tempo indeterminato….".
Per quanto attiene, ancora, alla dedotta conclusione del procedimento in questione, è sufficiente rilevare che il comune, che era stato indotto a dare avvio alla procedura di stabilizzazione sulla base di un primo parere legale, resosi conto degli indirizzi in materia, ha deliberato l’acquisizione di un secondo parere e sulla base delle risultanze da ultimo acquisite, ritenute condivisibili per le motivazioni esposte nel testo del provvedimento impugnato, ha proceduto all’annullamento in autotutela della procedura di cui trattasi prima della sua formale conclusione con la stipulazione del contratto a tempo indeterminato con la ricorrente.
Per quanto attiene, infine, alla dedotta cessazione anticipata del contratto a tempo determinato in essere con il comune, deve rilevarsi, in primo luogo, che la scadenza contrattuale era stata fissata alla data del 27.12.2009 e l’impugnata deliberazione del Commissario prefettizio è stata adottata in data 22.12.2009, pertanto, soltanto cinque giorni prima, e, in secondo luogo, che non viene adeguatamente tenuto in considerazione che, attesa la natura prettamente fiduciaria del contratto in questione, lo stesso, ai sensi del comma 3 dell’articolo 110 più volte richiamato, è venuto a scadenza con la presentazione delle dimissioni da parte del sindaco nel mese di giugno 2009, avendo la ricorrente beneficiato esclusivamente di una proroga del contratto (di cui alla deliberazione n. 113/2009) riservata al personale in attesa della conclusione della procedura di stabilizzazione di cui all’articolo 3, comma 92, della L. n. 244 del 2007.
Per le considerazioni tutte che precedono il ricorso deve essere respinto siccome infondato nel merito.
Considerata la complessità e la delicatezza delle questioni sottese, si ritiene di dovere disporre la compensazione delle spese del presente giudizio tra le parti costituite..
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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