Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. La ricorrente ha partecipato al concorso per esami per l’assegnazione di n. 6 licenze taxi, indetto dal Comune di Pero con bando pubblicato il 21 dicembre 2009, classificandosi al sesto posto a pari merito con altra concorrente che le è stata preferita nella graduatoria finale in quanto avente figli a carico.
Il bando, infatti, prevedeva quali titoli di preferenza nella compilazione della graduatoria, a parità di punteggio, nell’ordine: a) l’aver svolto servizio di taxi in qualità di sostituto alla guida del titolare della licenza per un periodo di tempo complessivo di almeno sei mesi, maturati dopo l’entrata in vigore della legge n. 21 del 15 gennaio 1992, ovvero essere stato dipendente di un’impresa di noleggio con conducente per il medesimo periodo, come previsto dall’art. 8, quarto comma, della legge 15 gennaio 1992, n. 21; b) il numero dei figli a carico, indipendentemente dal fatto che il candidato sia coniugato o meno; c) la minore età anagrafica.
Ritenendo illegittimo l’operato dell’Amministrazione nell’apprezzamento del titolo di preferenza riguardante i figli a carico, con il ricorso in epigrafe la sig.ra M.A.G. ha impugnato la graduatoria, approvata con determinazione dirigenziale del 10 maggio 2010.
Sia il Comune di Pero che la controinteressata si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.
Alla camera di consiglio del 28 luglio 2010 la causa è stata rinviata al merito.
Nelle more la controinteressata ha chiesto ed ottenuto dal Comune, in data 11 ottobre 2010, la licenza per lo svolgimento dell’attività di servizio pubblico di taxi con autovettura n. 13.
Previo deposito di note conclusive e repliche, all’udienza pubblica del 6 aprile 2011 la causa è stata discussa ed è passata in decisione.
2. Con un unico motivo la ricorrente deduce violazione di plurime disposizioni di legge, nonché difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, sviamento e violazione dei principi di imparzialità, di buon andamento e di trasparenza dell’azione amministrativa.
In sintesi l’istante lamenta che il Comune avrebbe errato nel ritenere sussistente in capo alla controinteressata il titolo di preferenza derivante dall’avere figli a carico, in quanto avrebbe considerato valida la nozione di figli "fiscalmente" a carico, ascrivibile a chiunque, in luogo di quella più specifica prevista dal D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 che, nell’allegata tabella, specifica la nozione di carico familiare come riconducibile alla situazione che da luogo alla corresponsione degli assegni familiari di cui al D.L. 13 marzo 1988, n. 69, convertito in legge n. 153/88 e dal Testo Unico sugli assegni familiari, approvato con D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797.
Così facendo il Comune avrebbe illegittimamente postergato in graduatoria la ricorrente che, invece, vanterebbe il successivo titolo di preferenza derivante dalla minore età.
Sia l’Amministrazione che la controinteressata oppongono, viceversa, l’inapplicabilità dell’invocata disciplina di cui al D.P.R. 9 maggio 1994 n. 487, sia perché riferita esclusivamente alle assunzioni alle dipendenze della Pubblica Amministrazione, ipotesi che nel caso di specie non ricorrerebbe, sia perché il bando di gara indicherebbe chiaramente la normativa applicabile alla procedura selettiva senza menzionare l’invocato D.P.R..
Nelle note conclusive entrambe hanno, altresì, eccepito l’improcedibilità del ricorso per la mancata impugnazione del provvedimento con cui è stata rilasciata la licenza alla sig.ra C.R..
3. Preliminarmente va disattesa l’eccezione di improcedibilità del ricorso per la mancata impugnazione dell’atto con cui è stata rilasciata la licenza alla controinteressata, trattandosi di atto che non implica nuove ed ulteriori valutazioni di interessi.
Deve, invero, escludersi la necessità impugnare l’atto di assegnazione della licenza in presenza di impugnazione dell’atto finale della procedura selettiva individuato nell’approvazione della graduatoria definitiva: ciò in quanto fra i due provvedimenti sussiste un rapporto di presupposizione – consequenzialità immediata, diretta e necessaria, nel senso che l’atto successivo si pone come inevitabile conseguenza di quello precedente, perché non vi sono nuove e ulteriori valutazioni di interessi, né del destinatario dell’atto presupposto, né di altri soggetti.
Ne discende che l’eventuale accoglimento dell’impugnazione avverso la graduatoria avrebbe l’effetto di travolgere l’atto consequenziale a valle di assegnazione della licenza indipendentemente da un’autonoma impugnazione dello stesso.
4. Nel merito, il ricorso è, tuttavia, infondato.
4.1. In proposito è necessario operare un sintetico inquadramento normativo.
4.1.1. L’art. 1 del D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797 recante il Testo unico delle norme concernenti gli assegni familiari, al primo comma recita: "Gli assegni familiari previsti dal presente testo unico spettano, per i figli, il coniuge, i genitori e le altre persone a carico indicate nei successivi artt. 3 e 8, ai capi famiglia che prestano lavoro retribuito alle dipendenze di altri nel territorio della Repubblica, qualunque ne sia l’età, il sesso e la nazionalità".
Il decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, recante norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti, convertito con modificazioni in legge 13 maggio 1988, n. 153, ha sostituito i cosiddetti assegni familiari con l’assegno per il nucleo familiare, lasciandone, tuttavia, sostanzialmente invariata la disciplina.
Infatti, l’art. 2 del citato D.L., al primo comma, stabilisce: "Per i lavoratori dipendenti, i titolari delle pensioni e delle prestazioni economiche previdenziali derivanti da lavoro dipendente, i lavoratori assistiti dall’assicurazione contro la tubercolosi, il personale statale in attività di servizio ed in quiescenza, i dipendenti e pensionati degli enti pubblici anche non territoriali, a decorrere dal periodo di paga in corso al 1° gennaio 1988, gli assegni familiari, le quote di aggiunta di famiglia, ogni altro trattamento di famiglia comunque denominato e la maggiorazione di cui all’art. 5 del decretolegge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, cessano di essere corrisposti e sono sostituiti, ove ricorrano le condizioni previste dalle disposizioni del presente articolo, dall’assegno per il nucleo familiare".
La stessa norma, al secondo comma prevede: "2. L’assegno compete in misura differenziata in rapporto al numero dei componenti ed al reddito del nucleo familiare, secondo la tabella allegata al presente decreto, (ed è concesso per i componenti del nucleo familiare che abbiano la residenza nel territorio nazionale). I livelli di reddito della predetta tabella sono aumentati di lire dieci milioni per i nuclei familiari che comprendono soggetti che si trovino, a causa di infermità o difetto fisico o mentale, nell’assoluta e permanente impossibilità di dedicarsi ad un proficuo lavoro, ovvero, se minorenni, che abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età. I medesimi livelli di reddito sono aumentati di lire due milioni se i soggetti di cui al comma 1 si trovano in condizioni di vedovo o vedova, divorziato o divorziata, separato o separata legalmente, celibe o nubile. Con effetto dal 1° luglio 1994, qualora del nucleo familiare di cui al comma 6 facciano parte due o più figli, l’importo mensile dell’assegno spettante è aumentato di lire 20.000 per ogni figlio, con esclusione del primo".
Inoltre la stessa norma al decimo comma chiarisce che l’assegno non spetta se la somma dei redditi da lavoro dipendente, da pensione o da altra prestazione previdenziale derivante da lavoro dipendente è inferiore al 70 per cento del reddito complessivo del nucleo familiare.
4.1.2. Dalla normativa fin qui riportata si ricava agevolmente che si tratta, con tutta evidenza, di una provvidenza a sostegno del reddito prevista esclusivamente in favore dei lavoratori dipendenti.
In altri termini, l’assegno per il nucleo familiare consiste in una erogazione economica corrisposta dall’INPS – generalmente tramite il datore di lavoro – in misura differenziata in rapporto alla composizione del nucleo familiare del lavoratore beneficiario ed in relazione al livello di reddito riferibile al nucleo stesso.
Il datore di lavoro si rivale, poi, della somma anticipata, conguagliandola con i contributi dovuti all’INPS.
In alcuni casi l’assegno è tuttavia erogato direttamente dall’INPS.
La disciplina sull’assegno per il nucleo familiare si applica a tutti i lavoratori dipendenti, qualunque sia la loro età, il sesso e la nazionalità, nonché ai lavoratori che prestano la loro opera presso aziende diverse, ma in tal caso l’assegno spetta soltanto per l’attività principale, infine ai soci di società e di enti cooperativi, anche di fatto, che prestino lavoro per conto delle società e degli enti stessi.
Come ricavabile dalla norma riportata, ai fini del diritto all’assegno, il reddito familiare è costituito dalla somma dei redditi del richiedente l’assegno e delle altre persone componenti il suo nucleo familiare. A tal fine il reddito familiare da considerare è costituito dall’ammontare dei redditi complessivi conseguiti dai suoi componenti nell’anno solare precedente il 10 luglio di ciascun anno ed ha valore per la corresponsione dell’assegno fino al 30 giugno dell’anno successivo.
Concorrono a formare il reddito familiare i redditi complessivi assoggettabili all’IRPEF e i redditi di qualsiasi natura, ivi compresi, se superiori a Euro 1.032,92, quelli esenti da imposte e quelli soggetti a ritenuta alla fonte a titolo di imposta o ad imposta sostitutiva fatta eccezione per gli importi relativi all’indennità di accompagnamento e le pensioni di guerra: non sono invece da computare altre voci tra cui, per esempio, le pensioni privilegiate ordinarie corrisposte ai militari di leva vittime di infortunio (cosiddette pensioni militari tabellari) e le rendite vitalizie INAIL.
In ogni caso l’assegno per il nucleo familiare spetta a condizione che la somma dei redditi da lavoro dipendente o parasubordinato, da pensione o da altra prestazione previdenziale derivante da lavoro dipendente o parasubordinato, relativi al nucleo familiare nel suo complesso, non sia inferiore al 70 per cento del reddito familiare complessivo.
4.2. Diversa è la ratio sottesa alla disciplina relativa alle detrazioni fiscali, applicabile a chiunque sia tenuto a rendere la dichiarazione dei redditi.
La normativa è contenuta nel D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, di approvazione del testo unico delle imposte sui redditi.
L’art. 12 del testo unico, sotto la rubrica "Detrazioni per carichi di famiglia" così recita: "1. Dall’imposta lorda si detraggono per carichi di famiglia: a) lire 360 mila per il coniuge non legalmente ed effettivamente separato; b) le seguenti somme per i figli, compresi i figli naturali riconosciuti, i figli adottivi e gli affidati o affiliati, minori di età o permanentemente inabili al lavoro, e per quelli di età non superiore a ventisei anni dediti agli studi o a tirocinio gratuito: lire 48 mila per un figlio; lire 96 mila per due figli;……; lire 48 mila per ogni altro figlio; c) lire 96 mila per ciascuna delle persone indicate nell’art. 433 del codice civile, tranne quelle indicate alla lettera b), che conviva con il contribuente o percepisca assegni alimentari non risultanti da provvedimenti dell’autorità giudiziaria……. 4. Le detrazioni per carichi di famiglia spettano a condizione che le persone alle quali si riferiscono non abbiano redditi propri per ammontare complessivamente superiore a 3 milioni di lire, al lordo degli oneri deducibili, e lo attestino nella dichiarazione dei redditi o in apposito allegato; per i figli minori, compresi quelli adottivi e gli affidati o affiliati, l’attestazione deve essere fatta dal contribuente. Nelle ipotesi di cui alle lettere c) ed e) del comma 2 la detrazione per i figli spetta in misura doppia a condizione che il contribuente attesti che i figli sono esclusivamente a suo carico. 5. Le detrazioni per carichi di famiglia sono rapportate a mese e competono dal mese in cui si sono verificate a quello in cui sono cessate le condizioni richieste…."
Le detrazioni fiscali di cui sopra spettano, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 1 e 2 del Testo Unico a tutte le persone fisiche, residenti e non residenti nel territorio dello Stato che sono tenute ad effettuare la dichiarazione dei redditi (nodello Unico) in quanto realizzino il presupposto d’imposta, ossia il possesso di redditi in denaro o in natura rientranti nelle categorie indicate nell’art. 6 (ossia: 1. a) redditi fondiari; b) redditi di capitale; c) redditi di lavoro dipendente; d) redditi di lavoro autonomo; e) redditi di impresa; f) redditi diversi; 2. proventi conseguiti in sostituzione di redditi e indennità conseguite, anche in forma assicurativa, a titolo di risarcimento di danni; 3. redditi delle società in nome collettivo e in accomandita semplice, da qualsiasi fonte provengano e quale che sia l’oggetto sociale, considerati redditi di impresa).
4.3. La legge prevede dunque specifiche riduzioni dell’imposta sui redditi in favore dei contribuenti che si trovano in determinate condizioni familiari o lavorative.
Le detrazioni per il coniuge, per i figli ed altri familiari a carico sono concesse quando il coniuge, il figlio ed il familiare a carico non superi il limite di reddito di Euro. 2.840,51.
Il predetto limite è da considerarsi su base annua a prescindere da eventuali periodi di inoccupazione del familiare e l’importo delle detrazioni va rapportato ai mesi dell’anno per i quali i familiari sono a carico in caso di matrimonio, separazione, nascita e morte.
La detrazione per i figli a carico spetta al 50% a ciascun genitore nel caso in cui entrambi abbiano un reddito, oppure l’intera percentuale di detrazione spetta al genitore con il maggior reddito (previo accordo fra le parti). Per i genitori legalmente ed effettivamente separati, in caso di affidamento del figlio ad uno solo dei genitori, la detrazione spetta interamente al genitore affidatario.
4.4. Dal quadro normativo fin qui riepilogato si ricava agevolmente la differenza tra i due istituti, essendo l’assegno per il nucleo familiare una provvidenza a sostegno del reddito da lavoro dipendente, avente natura previdenziale, tant’è che il relativo onere è posto a carico dell’INPS, mentre il secondo consiste in una detrazione fiscale, ossia una somma di denaro da sottrarre all’imposta già calcolata senza che ciò incida, come avviene per gli oneri deducibili, sulla determinazione del reddito imponibile sul quale viene, poi, calcolata l’imposta.
La detrazione per figli a carico spetta a chiunque produca reddito e sia, pertanto, tenuto a rendere dichiarazione fiscale.
5. Ciò posto, ritiene il Collegio che il Comune di Pero, nel caso di specie, abbia correttamente operato.
5.1. In primo luogo va condivisa l’obiezione sollevata da entrambe le parti resistenti per cui la disciplina recata dal D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, non essendo richiamata nel bando di concorso, non era nella specie applicabile.
Sotto diverso profilo va osservato che, trattandosi di disciplina prevista per lo specifico settore dell’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, essa non ha valore di normativa generale a carattere cogente e, pertanto, stante l’assenza di esplicito richiamo, non è consentito attribuirle forza eterointegrativa del bando di concorso.
Ne discende che l’Amministrazione era tenuta ad applicare esclusivamente le regole del bando, tra cui non figurava l’indicato D.P.R., al cui rispetto si era autovincolata.
5.2. Tuttavia, a parere del Collegio, l’inapplicabilità dell’invocata disciplina al caso di specie e, più in generale, della normativa riguardante la corresponsione dell’assegno per il nucleo familiare, discende non solo e non tanto dal profilo formale innanzi rappresentato quanto, piuttosto, da ragioni ostative sostanziali.
Invero, la disciplina riguardante gli assegni familiari è espressamente riferita ad una sola categoria di lavoratori, ossia dei percettori di reddito da lavoro dipendente ed ha, in tale ambito, natura squisitamente previdenziale sicchè non sarebbe ragionevole utilizzare parametri applicabili a tale attività lavorativa al diverso settore del lavoro autonomo, il che, ove fosse avvenuto ad opera del bando, sarebbe potuto apparire contrario ai principi di adeguatezza cui deve essere ispirata l’azione amministrativa.
Ferma restando, dunque, la correttezza del parametro utilizzato e dell’applicazione datane dal Comune, eventuali profili di illegittimità sarebbero, semmai, ravvisabili, nel non avere, la previsione del bando, esteso il riconoscimento del titolo di preferenza anche alle ipotesi in cui i soggetti fiscalmente a carico rientrino nelle altre categorie di familiari contemplate dall’art. 12 del D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917; si tratta, tuttavia, di questione non sollevata nel presente giudizio.
5.3. Da ultimo il Collegio rileva come non siano ravvisabili, nella condotta tenuta dalla controinteressata, le illegittimità, in termini di false dichiarazioni, adombrate dalla ricorrente in sede di discussione orale.
Invero il bando di concorso richiedeva la mera dichiarazione del "numero di figli a carico, indipendentemente dal fatto che il candidato sia coniugato o meno", senza che fosse necessario specificare la relativa percentuale (cfr. pag. 4 del bando).
Inoltre in allegato al bando di concorso era predisposto un modello prestampato di domanda di partecipazione, da riempire con i propri dati, di cui la controinteressata si è avvalsa, nel quale, ancora una volta, era richiesta la dichiarazione del numero di figli a carico, senza specificazione della relativa percentuale (cfr. doc. 2 del fascicolo della controinteressata).
D’altra parte la previsione del bando, così come concepita in modo apparentemente generico, è coerente con la previsione di legge che, come si è visto, presume la ripartizione del carico fiscale dei figli al 50% tra i genitori; di conseguenza, la specificazione della diversa percentuale sarebbe stata, in ipotesi, non solo doverosa, ma opportuna a vantaggio del dichiarante, qualora si fosse trattato di figli totalmente a carico del concorrente che versasse in una delle ipotesi normativamente previste dall’art. 12 del richiamato T.U. 917/86.
Né, infine, è censurabile per tardività l’avvenuta produzione, dopo la pubblicazione della graduatoria, della documentazione attestante il possesso dei titoli preferenziali da parte della controinteressata, essendo tale modalità espressamente prevista dal bando.
Conclusivamente, per tutte le suesposte ragioni, il ricorso deve essere respinto.
6. Quanto alle spese del giudizio, tuttavia, il Collegio ritiene equo disporne la compensazione tra tutte le parti in considerazione della novità delle questioni trattate.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.