Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso ritualmente notificato e depositato la ditta D. S.r.l. – proprietaria di un impianto di distribuzione carburanti con insegna Q8 sito in Riva del Garda – ha impugnato tutte le deliberazioni del Commissario ad acta del Comune di Riva del Garda relative all’adozione della variante n. 9 di assestamento al Piano regolatore generale, nonché la deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 3148 del 2009, che l’ha approvata.
A sostegno dell’impugnativa sono stati formulati i seguenti motivi:
1) violazione dei principi informatori della c.d. variante di assestamento, eccesso di potere per contraddittorietà tra la scelta di dettaglio operata, relativamente alle aree di proprietà ricorrente ed i criteri di indirizzo della variante, sviamento di potere, travisamento della realtà, illogicità manifesta e difetto di motivazione;
2) eccesso di potere per contraddittorietà con altro provvedimento amministrativo (deliberazione del Consiglio Comunale di Riva del Garda n. 148/2007. avente ad oggetto l’approvazione del piano attuativo a fini generali per la fascia lago) ed ancora eccesso di potere per illogicità manifesta, sviamento di potere, violazione del principio di proporzionalità e carenza assoluta di motivazione;
3) violazione dell’art. 67, comma 2, L.p. 5.9.1991, n. 22 ed eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione;
4) eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, violazione dell’art. 42 L.p. 5.9.1991, n. 22, nonché dei principi disciplinanti le modalità di valutazione delle osservazioni presentate dai privati ed, ancora, illogicità manifesta e difetto di motivazione sotto diverso rilevante profilo.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata, allegando l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, contrastando i dedotti motivi e chiedendo la reiezione dell’impugnazione.
Alla pubblica udienza del 10 febbraio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è infondato nel merito, per cui può prescindersi dall’esame dell’eccezione preliminare di inammissibilità dedotta dall’Amministrazione intimata.
2. Si premette, per una retta comprensione della vicenda, che l’impianto di distribuzione di carburanti della società D. è ubicato nella subarea "Lungo lago", soggetta a Piano attuativo ai fini generali, come disciplinato dagli artt. 44 e 47 della L.p. 22/1991.
Nell’anno 2007 il Comune di Riva del Garda ha avviato l’iter di approvazione dell’anzidetto piano attuativo a fini generali, che prevede la costituzione, su parte della p.ed. 2935 di proprietà della D., di un vincolo ablatorio strumentale all’allargamento ed alla rettifica dei percorsi pedonali e ciclabili.
Il contenzioso successivamente originatosi ha portato la D. ad impugnare presso questo T.R.G.A. la deliberazione del Consiglio comunale di Riva del Garda n. 148 del 16.2.2007, recante l’approvazione del Piano attuativo in questione.
Il Tribunale ha respinto il ricorso con la sentenza n. 141 del 6 giugno 2008, peraltro appellata dalla società avanti il Consiglio di Stato.
L’impugnata variante n. 9 di assestamento al Piano regolatore generale reca il seguente impianto basilare:
– adeguamento del PRG al nuovo quadro legislativo provinciale: la L.p. n. 1/2008 (Pianificazione urbanistica) e la L.p. n. 5/2008 (PUP);
– valutazione dei ricorsi giurisdizionali sul PRG vigente;
– ricognizione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione;
– verifica della rete infrastrutturale;
– riscontro di errori e di incongruenze e verifica necessità di integrazioni che, in base alla deliberazione di Giunta provinciale n. 2293 del 20.9.2002 avente ad oggetto "Approvazione piano regolatore", non si sono rese possibili in fase approvativa;
– coordinamento di studi su aree sensibili: Fascia Lago, ex ospedale, Rione Degasperi, Monte Brione;
– ricognizione aree improduttive;
– modificazione parziale della normativa.
3. Con il primo motivo la ditta ricorrente lamenta un’assunta contraddittorietà tra i criteri di indirizzo della variante impugnata e le scelte di dettaglio operate dalla stessa, asserendo che quest’ultime non rientrerebbero tra le elencate finalità della variante, neppure in quella di porre fine ai contenziosi avverso il PRG vigente. Al contrario, il Comune, anziché obliterare il precedente vincolo espropriativo parziale per transito ciclopedonale, avrebbe, invece, esteso il vincolo all’intera p.ed. 2935, con scelta immotivata ed illogica, trattandosi non più di percorso pedonale continuo, ma di una più vasta " area pedonale ".
All’esposto rilievo replica il Comune che la variante sarebbe perfettamente coerente con il Piano attuativo a Fini Generali del 2007, il quale già aveva previsto l’espropriazione di buona parte della p.ed. 2935 (oltre 900 mq.). Inoltre, la permanenza del distributore sarebbe incongrua con la finalità di riqualificazione della fascia lago, che caratterizza il PFG 17, comunque vigente sino a che non intervenga la pronuncia di secondo grado eventualmente favorevole alla ricorrente.
Sotto un primo profilo, rileva il Collegio come l’Amministrazione non si sia affatto discostata dai sopraindicati indirizzi programmatici, atteso che l’avversata scelta pianificatoria ragionevolmente pertiene al criterio relativo alla "ricognizione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione", non a quello concernente la "valutazione dei ricorsi giurisdizionali sul PRG vigente": infatti, la nominata controversia tra la società ed il Comune non riguarda le previsioni del PRG, ma, come sopra già illustrato, investe solo il PFG 17.
Ora, sui rapporti tra PRGI e PFG 17 questo Tribunale amministrativo ha in parte già avuto modo di pronunciarsi, fissando alcuni punti fermi, che assumono rilevanza anche nel presente giudizio e che vanno perciò riproposti (cfr. T.R.G.A. Trento, 6.6.2008, n. 141).
In proposito, si ricorda che l’art. 47 della L.p. 22/1991, nel disciplinare il contenuto del piano attuativo ai fini generali, gli assegna pure la funzione di determinare "in via di massima le reti tecnologiche, viarie, i percorso pedonali e ciclabili" (comma 1, lett. f).
Per conseguenza, essendo compito del piano attuativo "addivenire ad una pianificazione urbanistica di dettaglio di determinate parti del territorio comunale" (così: art. 1, comma 1, art. 43 della L.p. 22/1991), deve riaffermarsi che tale strumento attuativo, nell’ordinamento urbanistico provinciale, può autonomamente prevedere spazi ed opere di urbanizzazione funzionali al transito pedonale, anche se non previsti dal piano regolatore sovraordinato; il che aveva trovato puntuale applicazione nella specie, posto che il P.R.G. intercomunale, pur non contemplando il controverso percorso pedonale, aveva demandato al piano attuativo la riqualificazione dei percorsi interni nella sub – area lungolago di Riva del Garda (cfr. art. 43 bis delle N.T.A.).
D’altra parte, se è connaturata alla funzione del piano regolatore generale quella di individuare le sole infrastrutture di maggiore rilevanza senza addivenire alla localizzazione di tutte le opere di urbanizzazione, nella loro minuta definizione, nello specifico contesto in esame la variante di assestamento non poteva certo ignorare il predetto strumento attuativo, che vincolava già l’area di proprietà D..
Dunque, l’estensione del vincolo espropriativo, già insistente su una considerevole parte della p.ed. 2935 (oltre 900 mq.), per altri 270 mq. della stessa, si va ad inserire nell’ambito di una logica e condivisibile esigenza di ampliamento ed razionalizzazione delle aree pedonali, in un ambiente – quello prospiciente la sponda lacuale del Garda – connotato da paesaggi suggestivi e di grande bellezza naturalistica.
D’altronde, tale scelta ha trovato il favore anche dell’Organo consultivo provinciale (CUP): infatti, la deliberazione del 22.12.2009 della Giunta Provinciale, che approva in sede tutoria la variante, richiama esplicitamente il parere della Commissione Urbanistica Provinciale, che così si esprime: "giova ricordare che nel Comune di Riva si è recentemente sviluppato un profondo dibattito sui temi riguardanti, tra l’altro, le aree agricole, la fascia lago, la viabilità, la fiera, che hanno prodotto la consapevolezza della fragilità di un’area tra le più delicate del Trentino".
In proposito, la CUP ha altresì rilevato che "la quasi totalità delle varianti deriva da verifiche specifiche, mentre altre rispondono alla necessità di adeguare le previsioni allo stato di fatto, ovvero ad esigenze di interesse pubblico": a tali aspetti va quindi ricondotta la scelta del Commissario ad acta di ampliare, rispetto a quanto già previsto dal PFG 17 (espressamente menzionato nella relazione illustrativa alla variante), la zonizzazione dell’area di proprietà D. come percorso pedonale.
Sotto altro profilo si osserva che, alla stregua di una consolidata giurisprudenza, l’Amministrazione gode in materia urbanistica, di ampi margini di discrezionalità nel determinare l’assetto del territorio, con la conseguenza che le scelte in concreto operate, che possono valorizzare alcune aree mortificando le prospettive di utilizzazione di altre, costituiscono apprezzamenti, che restano soggetti ad un mero sindacato esterno per l’eventuale individuazione di vizi di eccesso di potere (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9.6.2008, n. 2837 e T.R.G.A. Trento, 9.9.2008, n. 227), nella specie, peraltro, non ravvisabili.
Le doglianze vanno pertanto disattese.
4. Con il secondo motivo si sostiene che l’avversata scelta, da un lato, contrasterebbe con le previsioni del PGF 17 e sarebbe comunque volta a paralizzare il contenzioso avviato dalla ricorrente nei confronti del suddetto strumento attuativo; dall’altro esprimerebbe un illogico esercizio delle prerogative pianificatorie, denotando, altresì, nell’intento di estendere all’intera area D. il vincolo già parzialmente impresso, un’assunta lesione del principio di proporzionalità.
Detto ordine d’idee è, peraltro, privo di pregio.
Al riguardo, si osserva, per un verso, che l’attività pianificatoria dell’Amministrazione deve essere interpretata nella sua interezza programmatica; per altro verso che, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, le contestate scelte della variante n. 9 si pongono in continuità con i principi ispiratori del PRGI, recepiti anche dalle previsioni del PFG 17 e diretti a promuovere e migliorare le potenzialità turistiche dell’area lungolago del litorale rivano, riducendo nei limiti del possibile il traffico veicolare.
Infatti, il menzionato art. 43 bis delle N.T.A. del PRGI individua fra gli obiettivi della pianificazione la "valorizzazione della vocazione della subarea intesa come fascia costiera profonda con interventi di qualificazione estesi e differenziati, tra i quali: la formazione di un ampio parco pubblico attrezzato per la fruizione turistica del lago; la riqualificazione dei percorsi interni e delle connessioni con le aree limitrofe con limitazione del traffico su viale Rovereto e sviluppo delle aree a verde", precisando inoltre che "il piano regolatore generale individua con apposita simbologia l’area assoggettata a piano attuativo (PFG 17) con l’obiettivo di pervenire ad una soluzione unitaria e coordinata di una zona la cui collocazione strategica e la cui importanza strutturale rende indispensabile predisporre un progetto qualitativamente coerente con le indicazioni date sulla fascia lago dal piano urbanistico provinciale".
Quanto agli ipotetici riflessi sulla controversia pendente in appello nei confronti dello strumento attuativo (PFG 17), è sufficiente rilevare che nella relazione illustrativa del Commissario ad acta, in sede di valutazione complessiva delle vertenze concernenti il PRG, si propone la "trasformazione dell’area prevista come distributore di carburante in zona pedonale con riferimento alla prevalenza, nell’interesse pubblico, dei contenuti strategici di riqualificazione urbanistica del Piano attuativo"; misura che, se appare inidonea ai fini della definizione del contenzioso D., reca invece in sé un’incontrovertibile valenza urbanistica.
Per altro aspetto, integrando la variante n. 9 solo un modesto ampliamento della previsione urbanistica contenuta nel predetto piano attuativo, ritiene il Collegio che il pianificatore abbia, nella specie, inteso fare retta applicazione del principio di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa e cioè del criterio del minor sacrificio possibile a carico dei soggetti privati incisi dalle previsioni urbanistiche.
D’altra parte, con la determinazione dirigenziale n. 1082/2009, la PAT ha rinnovato la concessione dell’impianto di distribuzione di carburanti all’interessata fino al 24.3.2017, il che postula per il Comune di Riva del Garda, in caso di esproprio delle aree D., il riconoscimento alla società ricorrente dell’indennizzo previsto dalla L.p. n. 6/1993, integrante un giusto ristoro per il sacrificio del privato eventualmente espropriato dei propri beni.
Le censure sono quindi infondate.
5. Quanto alla denunciata violazione dell’art. 67 della L.p. n. 22/1991, di cui al terzo motivo, in relazione alla contestata modifica dell’estensione del vincolo ablatorio già parzialmente impresso ed all’allegata sussistenza del limite decennale di validità del PFG 17, occorre anzitutto richiamarsi al disposto della suddetta norma provinciale, la quale, dopo aver stabilito al comma 2 che "i piani attuativi, salvo diverse disposizioni di legge, hanno efficacia per dieci anni", ha precisato al successivo comma 5 che "decorsi i termini di cui al comma 2, il piano attuativo diventa inefficace per la parte non ancora eseguita, rimanendo fermo soltanto a tempo indeterminato l’obbligo di osservare gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabilite nel piano stesso. In tal caso il comune provvede entro novanta giorni a predisporre un nuovo piano per il necessario assetto della parte rimasta inattuata".
Nel caso in esame, il vincolo verrà a scadenza nel 2017 ed entro tale termine l’Amministrazione potrà dar corso alla procedura espropriativa. In difetto di ciò, e salva la decisione del Consiglio di Stato sul vincolo imposto, appare evidente che nelle aree già interessate dai vincoli divenuti inefficaci, poi, non riprendono vigore eventuali previsioni urbanistiche preesistenti (cioè la destinazione G 2), essendosi in presenza di una perdita di efficacia, ex art. 67, comma 5, e non di un annullamento che avrebbe invece effetti ripristinatori.
In ogni caso la modificazione di vincoli urbanistici mediante una nuova programmazione del territorio è, nella specie, legittimata dall’attestazione della persistente attualità delle esigenze pubbliche e, del resto, l’impugnata variante n. 9 evita un esproprio parziale che sarebbe dannoso per la stessa D., in quanto ne residuerebbe un mero relitto privo di concreta fruibilità.
Anche il terzo motivo è quindi inconsistente.
6. Per disattendere le contestazioni, prospettate con il quarto motivo, di assunta illegittimità dei provvedimenti di seconda adozione della variante, vale anzitutto richiamare quanto svolto nella motivazione che precede.
Quanto, poi, alla evocata incongruenza della motivazione in ordine alle osservazioni avanzate da parte della società deducente, è agevole replicare che il Commissario, opponendosi alla richiesta D., "rimanda a quanto già regolamentato con deliberazione consiliare di approvazione del PFG 17 della Fascia lago, fatta salva anche dalle disposizioni attuative di PUP".
D’altra parte, è sufficiente considerare che, con la prevista partecipazione da parte degli interessati alla pianificazione urbanistica, il sistema non si è strutturato nella forma di un ricorso amministrativo, per la reiezione del quale sia indispensabile una congrua risposta su ciascuna delle deduzioni inoltrate, ben potendo la motivazione trarsi anche da quanto esposto nella relazione allo strumento urbanistico: nella specie tali ragioni, per quanto sopra illustrato, appaiono del tutto logiche e razionali e vanno, dunque, esenti dalle dedotte censure.
7. L’accertata legittimità delle scelte urbanistiche operate dall’Amministrazione comporta pertanto la reiezione del ricorso.
Le spese di lite, ivi compresi diritti ed onorari, seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 57/2010, lo respinge.
Condanna la ditta ricorrente al pagamento delle spese di lite, ivi compresi diritti ed onorari, che liquida complessivamente in Euro 6.000,00 (seimila), oltre alla rifusione del contributo unificato (ai sensi dell’art. 13, comma 6 bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115), a I.V.A., C.N.P.A. ed al 12,5% sull’importo dei diritti e degli onorari a titolo di spese generali, a favore dell’Amministrazione comunale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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