Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La società ricorrente impugna la deliberazione del 30. 10. 2009 con cui il Comune di Rivolta d’Adda ha approvato nella sua versione definitiva il PGT.
La ricorrente ritiene, in particolare, che con questa deliberazione il Comune abbia ridotto i volumi su un’area di proprietà che erano stati invece consentiti nella delibera di adozione del piano.
I motivi che sostengono il ricorso sono i seguenti:
1. il provvedimento sarebbe illegittimo per violazione del combinato disposto dell’art. 13, co. 4 e 9, l.r. 12/05 perché a giudizio della ricorrente, il piano andava ripubblicato dopo l’approvazione in quanto la non ripubblicazione sarebbe prevista soltanto per le modifiche conseguenza di osservazioni, e nel caso di specie la modica non sarebbe conseguente ad osservazioni; in ipotesi subordinata, se dovesse ritenersi la modifica conseguenza della maxiosservazione presentata dall’ufficio tecnico comunale, vi sarebbe comunque eccesso di potere per travisamento ed equivocità perché sarebbe difficile comprendere se tale osservazione attinga anche l’area della ricorrente;
2. il provvedimento sarebbe illegittimo per travisamento del fatto, in quanto la modifica sarebbe stata introdotta al dichiarato fine di adeguarsi alle statuizioni della sentenza di questo Tribunale 433/07, che però a giudizio della ricorrente sarebbe stata travisata in quanto essa nulla aveva detto sul volume realizzabile nell’area, si dovrebbe pertanto assegnare al lotto della ricorrente lo stesso indice di 1,20 mc/mq dei lotti appartenenti agli ambiti residenziali estensivi;
3. il terzo motivo riguardava il supposto obbligo di convenzionamento, ma il Comune precisava in corso di causa che non era necessario alcun convenzionamento;
4. il quarto motivo riguardava ancora il supposto obbligo di convenzionamento, ma il Comune precisava in corso di causa non essere necessario alcun convenzionamento;
5. il quinto motivo riguardava il supposto obbligo di autorizzazione paesaggistica, ma il Comune in corso di causa precisava non essere necessaria alcuna autorizzazione paesaggistica;
6. nel sesto motivo si censura che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui prevede per l’ambito ad est della strada servizi di interesse pubblico, e si ritiene che la dotazione di servizi prevista dal piano sia sproporzionata e sovradimensionata;
7. nel settimo motivo si ritorna sullo stesso punto e si censura il difetto di motivazione della scelta dell’area a servizi di interesse pubblico, sia in quanto il Comune avrebbe disatteso la proposta dell’interessata, sia in quanto non avrebbe considerato che sull’area non è stato attuato ancora alcun servizio.
Si costituiva in giudizio il Comune di Rivolta d’Adda, che deduceva l’irricevibilità del ricorso, e comunque l’infondatezza dei relativi motivi.
Il ricorso veniva discusso nella pubblica udienza del 6. 4. 2011, all’esito della quale veniva trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
I. Sulla questione di irricevibilità proposta dall’amministrazione (il ricorso sarebbe tardivo perché proposto oltre i 60 gg. dalla data ultima di pubblicazione nell’albo pretorio).
La questione di diritto è la seguente: la legge regionale Lombardia prevede due forme di pubblicità per il PGT appena approvato, la pubblicazione nell’albo pretorio e la pubblicazione nel Bollettino ufficiale regionale.
Il ricorrente fa decorrere il termine per notificare il ricorso dal compimento dell’ultima delle due formalità (in questo caso, dalla pubblicazione nel BUR); l’amministrazione ritiene invece che il termine decorra in ogni caso dalla pubblicazione nell’albo pretorio, e che la pubblicazione nel BUR serva soltanto per far acquistare efficacia all’atto.
Sul punto vi è un precedente della sede di Milano di questo Tribunale in cui è stato sostenuto che "essendo l’atto di approvazione di una variante al piano regolatore comunale sottoposto a forme plurime di pubblicità (pubblicazione nel B.U.R. e deposito nella casa comunale), la presunzione legale di conoscenza non ha luogo, ai fini del decorso del termine per la proposizione di impugnazione, sino a che non siano state compiute; nell’ipotesi in cui la pubblicazione nel B.U.R. abbia seguito il deposito del piano nell’albo pretorio, il termine per l’impugnazione decorre dal momento in cui l’intera fase della pubblicità legale non si sia perfezionata" (sezione II, sentenza n. 187 del 27 gennaio 2010).
Nello stesso senso sembrerebbe andare una vecchia pronuncia del Consiglio Stato (sez. IV, 19 gennaio 1988, n. 3), secondo cui "atteso che l’atto di approvazione di un piano regolatore comunale è sottoposto a forme plurime di pubblicità (pubblicazione nella G.U. o nel BUR e deposito nella casa comunale), la presunzione legale di conoscenza non ha luogo, ai fini del decorso del termine per la proposizione di impugnazione, sino a che non siano state compiute; nell’ipotesi in cui la pubblicazione nella G.U. o nel BUR abbia seguito il deposito del piano nell’albo pretorio il termine per l’impugnazione decorre dal momento in cui l’intera fase della pubblicità legale non si sia perfezionata (nella specie, dunque, dopo la pubblicazione nella G.U.)".
Il Tribunale si conforma a questi due precedenti e, su tale base, respinge l’eccezione.
II. In corso di causa il Comune ha precisato che i motivi presentati dalla parte in punto di obbligo di convenzionamento ed autorizzazione paesaggistica (terzo, quarto e quinto motivo) sono frutto di un fraintendimento operato dalla ricorrente perché nessun obbligo di convenzionamento o autorizzazione paesaggistica è richiesto, ne consegue che essi non saranno esaminati perché caduti in corso di giudizio.
III. Nel merito, il ricorso è infondato.
IV. Nel primo motivo di ricorso si deduce che il provvedimento sarebbe illegittimo per violazione del combinato disposto dell’art. 13, co. 4 e 9, l.r. 12/05 perché a giudizio della ricorrente, il piano andava ripubblicato dopo l’approvazione perché la non ripubblicazione sarebbe prevista soltanto per le modifiche conseguenza di osservazioni, e nel caso di specie la modica non sarebbe conseguente ad osservazioni; in ipotesi subordinata, se dovesse ritenersi la modifica conseguenza della maxiosservazione presentata dall’ufficio tecnico comunale, vi sarebbe comunque eccesso di potere per travisamento ed equivocità perché sarebbe difficile comprendere se tale osservazione attinga anche l’area della ricorrente.
In realtà, non è corretta in radice la lettura delle norme dell’art. 13 l.r. 12/05 che dà la ricorrente.
La ricorrente sostiene che nel co. 9 è stabilito "la deliberazione del Consiglio comunale di controdeduzione alle osservazioni e di recepimento delle prescrizioni provinciali o regionali di cui ai commi precedenti non è soggetta a nuova pubblicazione", e che da questa disposizione dovrebbe desumersi a contrario che in caso si introducano nel piano modifiche diverse dalle controdeduzioni alle osservazioni e di recepimento prescrizioni provinciali e regionali si dovrebbe ripubblicare qualsiasi modifica si apporti al piano adottato.
In realtà, con la disposizione in esame il legislatore regionale non ha voluto modificare i principi della legge urbanistica nazionale (secondo cui il piano va ripubblicato soltanto se viene stravolto nel corso dell’iter di approvazione; cfr. per tutte Tar Milano, II, 18 maggio 2010, n. 1552: la giurisprudenza… esclude l’obbligo di nuova pubblicazione delle varianti o dei piani, qualora le modifiche introdotte non diano luogo ad una rielaborazione complessiva del piano, oppure quando non ne siano mutate le caratteristiche essenziali) e si è limitato a prevedere una norma di semplificazione procedimentale stabilendo soltanto che non vi è obbligo di ripubblicazione del piano approvato, da cui non è corretto sul piano interpretativo desumere a contrario aggravi procedimentali a carico dell’amministrazione comunale.
V. Nel secondo motivo di ricorso si deduce che il provvedimento sarebbe illegittimo per travisamento del fatto, in quanto la modifica sarebbe stata introdotta al dichiarato fine di adeguarsi alle statuizioni della sentenza di questo Tribunale 433/07, che però a giudizio della ricorrente sarebbe stata travisata in quanto essa nulla aveva detto sul volume realizzabile nell’area (che con il PRG era di 8.772 mc e con il nuovo piano diventa di 7.419 mc); se si assegnasse al lotto della ricorrente lo stesso indice di 1,20 mc/mq dei lotti appartenenti agli ambiti residenziali estensivi, si dovrebbe tornare alla volumetria di 8.772 mc..
Il Comune sostiene che la ricorrente ha equivocato in quanto con il pregresso piano le era stato assegnato comunque un indice di 1 mc/mq (la maggiore edificazione in volumetria complessiva dipendeva soltanto dal fatto che il P.L. ricomprendeva anche l’area ad est di via Guido Rossa, che dopo l’annullamento della prescrizione del P.L. ad opera del Tribunale è stato stralciato), che viene confermato dal nuovo strumento di piano.
Nella memoria di replica la ricorrente è andata precisando la propria posizione affermando che "la questione rivesta ormai un’importanza marginale, visto che in sede di redazione di un nuovo strumento urbanistico generale il Comune non è affatto obbligato a confermare le previsioni di quello previdente", ed aggiunge che, a suo giudizio, emergeva però la disparità di trattamento perché aveva dato volumetria di 1 mc/mq mentre ai lotti appartenenti agli ambiti residenziali estensivi era stata data volumetria di 1,20 mc/mq.
La questione del secondo motivo allora è in definitiva, a seguito delle precisazioni apportate dalle parti in corso di causa, la seguente: la ricorrente ha perso una parte della volumetria complessiva realizzabile secondo il vecchio PRG per effetto della esclusione dal calcolo dell’edificabilità dell’area ad est di via Guido Rossa (ma di tale previsione sull’area ad est si tratterà nell’esame dei motivi successivi), e sul resto dell’area edificabile si è vista attribuire la volumetria di 1 mc/mq (che aveva anche con il vecchio piano), mentre le aree degli ambiti residenziali estensivi si sono viste attribuire un indice di 1,20 mc/mq.
Ma se la questione proposta si risolve in una mera disparità di trattamento (perchè la pretesa della ricorrente di vedersi attribuire un indice di 1,20 mc/mq riposa solo sulla circostanza che se lo sono visto attribuire altre aree) non è possibile censurare la scelta amministrativa effettuata dal Comune per un problema di disparità di trattamento in quanto, come evidenziato da Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2008, n. 3358, "la scelta amministrativa sottesa all’esercizio del potere di pianificazione di settore deve obbedire solo al superiore criterio di razionalità nella definizione delle linee dell’assetto territoriale, nell’interesse pubblico alla sicurezza delle persone e dell’ambiente, e non anche ai criteri di proporzionalità distributiva degli oneri e dei vincoli, con la conseguenza che in relazione ad essa non può prospettarsi una disparità di trattamento" (in senso conforme Id., 9 giugno 2008, n. 2837).
VI. Nel sesto e nel settimo motivo di ricorso si censura che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui prevede per l’ambito ad est della strada servizi di interesse pubblico, infatti la ricorrente avrebbe voluto edificare anche su di essa ed aveva presentato una richiesta in questo senso.
La ricorrente ritiene che la dotazione di servizi prevista dal piano sia sproporzionata e sovradimensionata; il Comune obietta che l’area era già a servizi nel precedente PRG con una prescrizione che era stata confermata dal T.a.r., e che comunque l’amministrazione ha motivato sul perché ritiene necessario conservare quest’area a verde per creare una continuità tra gli spazi della città consolidata e le aree di tutela paesaggistica che sono intorno all’Adda.
La scelta di dimensionare e di allocare i servizi resta una scelta che rientra nella discrezionalità del pianificatore, in quanto tale discrezionalità deve rispettare gli standard minimi che sono previsti dalla normativa di riferimento, ma che – posto che maggiori servizi significano maggiore qualità della vita per i residenti dell’area in cui essi sono allocati – può portare il pianificatore comunale a decidere di garantire alla comunità locale anche una qualità della vita superiore a quella minima che deve essere garantita dal D.M. 2 aprile 1968 (che parla di dotazione "minima" di servizi, ma non prevede limiti massimi).
L’idea formulata dalla difesa della ricorrente che il potere di pianificazione comunale, che per sua natura gode – com’è noto – di altissima discrezionalità, sia vincolato da oneri di particolare motivazione proprio nel momento in cui supera i limiti minimi previsti dalla normativa sugli standard, è quantomai erronea.
Essa, infatti, pretende di restringere quell’altissima discrezionalità del potere di pianificazione proprio nell’unico caso in cui essa – per il favor esplicito dell’ordinamento verso la qualità della vita nelle aree urbane – è stata sì ristretta normativamente (dal D.M. citato) ma nel senso esattamente contrario di imporre al pianificatore standard minimi da rispettare.
Una volta rispettati gli standard minimi, quindi, l’unica opzione interpretativa percorribile è che si riespanda l’altissima discrezionalità del pianificatore comunale che caratterizza in via generale e residuale tutta l’attività di pianificazione, ed a fronte della quale la richiesta che aveva rivolto la ricorrente di edificare anche l’area ad est di via Guido Rossa recede.
Pertanto, a prescindere dalla circostanza che alla ricorrente è stata attribuita comunque ad ovest della strada la possibilità di edificare più di 7.000 mc., ed a prescindere dal fatto che il Comune di Rivolta d’Adda ha comunque adeguatamente motivato la scelta di mantenere a verde l’area in esame, il motivo è comunque infondato perché propone una interpretazione non corretta del sistema normativo vigente.
VII. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
RESPINGE il ricorso.
CONDANNA la ricorrente al pagamento in favore del Comune di Rivolta d’Adda delle spese di lite, che determina in euro 4.500, oltre i.v.a. e c.p.a. (se dovute).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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