Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
A. I ricorrenti sono proprietari dei terreni censiti ai mappali 12 e 167 fg. 16 del C.T. del Comune di Bovolone, costituenti il brolo di un’antica villa del XV secolo e vincolati come beni culturali in forza del P.R.G. vigente.
B. Il 22.4.2009 la sig.ra Z. riceveva la comunicazione dell’avvio del procedimento per l’adozione della variante e apposizione del vincolo preordinato all’esproprio "in vista della realizzazione di una nuova rotatoria su via Madonna", come da progetto definitivo depositato il 15.4.2009 dalla società Supermercati Tosano a r.l.. Nella detta nota veniva, altresì, specificato che il terreno interessato dall’esproprio era di 405 mq.
C. A seguito di accesso agli atti i ricorrenti venivano a conoscenza del fatto che il 30.5.2008 la società Supermercati Tosano a r.l. aveva presentato una domanda per la realizzazione di una grande struttura di vendita nel terreno frontistante la villa di loro proprietà, grande struttura di vendita derivante dall’ampliamento della media struttura già esistente da mq. 2.500 a mq. 3.500 per accorpamento con altra media struttura di vendita.
D. Dai verbali della conferenza di servizi convocata per il rilascio dell’autorizzazione commerciale, alla quale partecipavano la Regione Veneto, la Provincia di Verona e il Comune di Bovolone, si evince che il progetto inizialmente presentato dalla società controinteressata prevedeva la realizzazione di una corsia di accelerazione e di una di decelerazione, entrambe da realizzare su terreni di proprietà della stessa. Le amministrazioni giudicavano la predetta soluzione viabilistica inadeguata e chiedevano la realizzazione di una rotatoria la cui esecuzione era posta a carico della ditta proponente.
E. I ricorrenti lamentano l’illegittimità dei verbali della conferenza di servizi impugnati:
1) per violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 in quanto il verbale della conferenza di servizi decisoria del 12.9.2008, pur risultando lesivo e pregiudizievole per la sfera giuridica dei ricorrenti, peraltro facilmente identificabili, non è stato loro in alcun modo comunicato;
2) per eccesso di potere per illogicità, sviamento, violazione dell’art. 20 della L.R. n.15/2004, nonché per incompetenza poiché li terreni dei ricorrenti sono classificati dal vigente P.R.G. "BC/13 – beni culturali" e sugli stessi è vietata ogni nuova edificazione con conseguente illegittimità dell’autorizzazione commerciale subordinata alla realizzazione di un manufatto in palese contrasto con la previsione urbanistica. La conferenza si è, dunque, arrogata compiti esulanti dalla propria competenza, dovendo, invece, sospendere il proprio parere sull’ampliamento della struttura di vendita in attesa dell’adozione della variante da parte del Comune. Ai sensi dell’art. 20 lett. f) della L.R. n. 15/2004 le "eventuali prescrizioni per la realizzazione dell’iniziativa", infatti, non possono essere in contrasto con previsioni regolamentari di rango superiore;
3) per eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, violazione del P.R.G., nonché della normativa urbanistica regionale e nazionale, essendo l’esito della conferenza di servizi viziato dal parere favorevole del Comune di Bovolone sulla rotonda, nonostante il contrasto con le prescrizioni urbanistiche;
4) per eccesso di potere per illogicità e carenza di motivazione sia perché il traffico derivante dall’insediamento commerciale non avrebbe dovuto gravare sulla vecchia strada provinciale n. 2, sia perché la scelta di realizzare la rotonda non è stata preceduta dal vaglio delle soluzioni alternative meno pregiudizievoli per i ricorrenti e da un serio studio circa la reale incidenza della nuova struttura sui flussi di traffico;
5) per violazione della direttiva 85/337/CEE, dell’art. 18 della L.R. n. 15/2004 in quanto il progetto di ampliamento non è stato sottoposto a V.I.A. sull’erronea considerazione che la superficie di vendita è inferiore al limite prescritto dalla normativa regionale, non essendo stata computata a tal fine anche l’area destinata a parcheggi.
F. Con motivi aggiunti, depositati l’11.12.2009, i ricorrenti hanno impugnato la delibera del Consiglio Comunale di Bovolone n. 26 del 30.9.2009, avente ad oggetto l’adozione della variante per la realizzazione di una rotonda su via Madonna- Supermercato Tosano Cerea s.r.l., deducendone l’illegittimità:
1) per violazione dell’art. 2 del d.P.R. n. 327/2001, in quanto, nonostante la delibera consiliare impugnata non contenga alcuna dichiarazione di pubblica utilità, è impensabile che l’apertura o l’ampliamento di un supermercato possa svolgersi in danno del diritto di proprietà dei ricorrenti e possa rappresentare la ragione dell’espropriazione dei loro terreni;
2) per violazione dell’art. 166 del D.lgs. n. 163/2006 poiché nella delibera impugnata si dà atto che l’approvazione del progetto definitivo da parte dell’organo comunale equivale a dichiarazione di pubblica utilità, ma l’art. 166 citato riguarda solo le opere strategiche nazionali e non quelle comunali o provinciali;
3) per eccesso di potere per sviamento poiché l’Amministrazione comunale utilizza i propri poteri urbanistici per perseguire finalità commerciali e tutelare interessi di natura privata;
4) per eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà e difetto di istruttoria poiché il Comune ha attribuito alla rotonda una valenza pubblica considerandola, da un lato, un deterrente alla velocità e mezzo di tutela della pubblica incolumità, e dall’altro, l’ha ritenuta complementare alla futura viabilità. La prima finalità ben poteva essere perseguita attraverso l’apposizione di cartelli e di strumenti atti a rilevare la velocità, mentre la seconda finalità è solo una previsione eventuale e futura;
5) per violazione del P.T.R.C. e del P.T.C.P. con conseguente incompetenza del Consiglio comunale a modificare la S.P. n. 2, spettando tale decisione esclusivamente alla Provincia di Verona;
6) per eccesso di potere per difetto di istruttoria giacché è stata omessa la valutazione di possibili alternative alla realizzazione della rotonda meno penalizzanti per i ricorrenti.
G. Con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 26.5.2010, i ricorrenti hanno impugnato anche la delibera consiliare n. 12 del 5.2.2010, avente ad oggetto " esame e approvazione della variante per la realizzazione di una rotonda su via Madonna – S.T.C. previa controdeduzione alle osservazioni/opposizioni pervenute", nonché ulteriori atti ad essa connessi, deducendone l’illegittimità:
1) per violazione dell’art. 2 del d.P.R. n. 327/2001, dell’art. 834 c.c., dell’art. 42 Cost., dell’art. 1 del Primo protocollo della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo in quanto nessuna legge prevede che l’ampliamento di un supermercato possa costituire il motivo per disporre l’esproprio dei terreni di altri soggetti privati;
2) per eccesso di potere per sviamento e assenza di pubblica utilità giacché l’Amministrazione comunale usa dei propri poteri urbanistici per soddisfare le esigenze e gli interessi di un soggetto terzo che non svolge nessuna attività avente pubblica utilità;
3) per eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà e difetto di istruttoria, motivazione superficiale e generica poiché l’accesso al supermercato è sempre avvenuto mediante una via interna e, quindi, se la situazione fosse riportata alla previsione originaria verrebbe meno sia la finalità di permettere un flusso veicolare ordinato e sicuro in uscita e in entrata da via Madonna in entrambe le direzioni, sia la necessità di creare un deterrente alla velocità, anche tenuto conto dell’esistenza di un’altra rotonda a 300 mt. di distanza e di un semaforo;
4) per violazione del P.T.R.C. e del P.T.C.P., nonché per incompetenza per le ragioni già esposte nella quinta censura dei precedenti motivi aggiunti;
5) per eccesso di potere per difetto di istruttoria per le medesime ragioni già esposte nel quinto e sesto motivo dei motivi aggiunti, depositati l’11.12.2009;
6) per violazione degli artt. 11 e 16 del d.P.R. n. 327/2001 in quanto vi è la sostanziale elusione della comunicazione di avvio del procedimento espropriativo;
7) per violazione art. 50, comma 6, della L.R. n. 61/1985 giacché la variante non è stata depositata e pubblicata presso la Provincia di Verona;
8) per violazione dell’art. 18 della L.R. n. 15/2004 per omessa sottoposizione del progetto di ampliamento a V.I.A.;
9) per eccesso di potere per illogicità della motivazione e carenza di istruttoria poiché è stata omessa la valutazione delle ripercussioni del traffico determinato dall’ampliamento della struttura di vendita sulla villa e sul muro di cinta dei ricorrenti, entrambi classificati come beni culturali;
10) per invalidità derivata dagli atti impugnati con il ricorso principale e con i motivi aggiunti, depositati l’11.12.2009.
H. Il Comune di Bovolone, nonostante la ritualità della notifica, non si è costituito in giudizio.
I. La Provincia di Verona, ritualmente costituita in giudizio, ha eccepito, in via preliminare, il difetto di legittimazione attiva rispetto ai verbali della conferenza di servizi del 28.8.2008 e del 12.9.2008 in quanto i ricorrenti, non esercitando alcuna attività commerciale che possa essere pregiudicata dall’ampliamento della grande struttura di vendita, sono titolari di un mero interesse di fatto insuscettibile di tutela giurisdizionale. Nel merito la Provincia ha concluso per la reiezione del ricorso evidenziando che la grande struttura di vendita, oggetto della richiesta di ampliamento, è sita in un’area classificata "ZTO D4" (destinazione commerciale – direzionale, artigianale di servizio di completamento) dal P.R.G. del Comune di Bovolone, area nella quale è espressamente consentito l’insediamento di grandi strutture di vendita.
I. La Regione Veneto, ritualmente costituita in giudizio, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità" del ricorso per carenza di legittimazione attiva rispetto all’autorizzazione commerciale. Nel merito la Regione ha concluso per la reiezione del ricorso.
L. La controinteressata società S.T.C. a r.l., ritualmente costituita in giudizio, ha concluso per la reiezione del ricorso in considerazione della sua infondatezza, rammentando che la mancata partecipazione dei ricorrenti alla conferenza di servizi non integra alcuna lesione del loro diritto di difesa poiché al momento della presentazione della domanda di ampliamento della struttura di vendita non era stata neanche contemplata la soluzione della rotatoria.
M. Con l’ordinanza n. 420 dell’1.7.2010 il Collegio ha respinto la domanda di misure cautelari per difetto di periculum in mora.
N. Con autonomo ricorso i sigg.ri Zorzella e Bergamini, anch’essi proprietari di terreni sui quali la realizzazione della predetta rotatoria va a incidere con occupazione di circa 350 mq. di terreno e riduzione delle volumetrie edificabili, nonché interclusione del fondo, impugnavano la delibera del Consiglio Comune di Bovolone n. 26 del 30.9.2010, avente ad oggetto l’adozione della variante al P.R.G. vigente per la realizzazione della detta rotatoria, deducendone l’illegittimità:
1) per eccesso di potere giacché la variante ha lo scopo esclusivo di favorire il progetto costruttivo presentato dalla società S.T.C. a r.l. e non lo ha in alcun modo bilanciato con gli interessi degli altri soggetti privati coinvolti. Inoltre, in considerazione dell’accelerazione dei tempi di adozione della detta delibera, non è stata neanche consentita la trattativa privata, auspicata in sede di conferenza di servizi, per addivenire in via bonaria all’acquisizione della proprietà dei terreni interessati dalla realizzazione della rotatoria;
2) per carenza e contraddittorietà della motivazione in quanto la finalità di deterrente della velocità dei veicoli ben avrebbe potuto essere perseguita attraverso strumenti diversi e meno penalizzanti rispetto alla costruzione di una rotatoria, mentre la volontà di rendere la detta opera complementare rispetto alla futura viabilità comunale è esclusa dalla presenza del fiume Menago che impedisce lo sviluppo di ogni e qualsiasi soluzione differente rispetto alla situazione esistente;
3) per eccesso di potere per illogicità e carenza di motivazione, nonché per illegittima compressione del diritto dei privati ad avere un accesso in sicurezza al proprio fondo.
O. Con motivi aggiunti, depositati il 29.5.2010, i ricorrenti hanno impugnato la delibera consiliare n. 12 del 5.2.2010 di approvazione della variante relativa alla predetta rotatoria, deducendone l’illegittimità per gli stessi motivi esposti nel ricorso principale.
P. Il Comune di Bovolone, nonostante la ritualità della notifica, non si è costituito in giudizio.
Q. La controinteressata S.T.C. s.r.l., ritualmente costituita in giudizio, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità dei motivi aggiunti, notificati il 17.5.2010, presso il suo domicilio reale anziché presso quello eletto, nonché l’inammissibilità del ricorso principale per mancata impugnazione della conferenza di servizi, quale atto presupposto delle delibere di adozione e di approvazione della variante al P.R.G.. Nel merito la società controinteressata ha concluso per la reiezione del ricorso.
R. Con l’ordinanza n. 24 del 14.1.2010 il Collegio ha respinto la domanda di misure cautelari per difetto di fumus e di periculum. Con la successiva ordinanza n. 421 dell’1.7.2010, proposta a seguito del deposito dei motivi aggiunti, il Collegio ha respinto la domanda di misure cautelari per assenza di periculum.
S. Alla pubblica udienza del 9.2.2011 entrambe le cause sono state trattenute in decisione.
Motivi della decisione
1. In via preliminare il Collegio dispone la riunione dei ricorsi, in considerazione della loro connessione oggettiva in quanto relativi alla realizzazione della medesima rotatoria, nonché dell’unicità dell’interesse sotteso alle diverse censure proposte.
2. All’origine della controversia in esame vi è l’autorizzazione all’ampliamento di una struttura di vendita richiesta dalla società S.T.C. a.r.l. al Comune di Bovolone.
2.1. Nel corso della conferenza di servizi, indetta ai sensi degli artt. 20 della L.R. n. 15/2004 e 10 della D.G.R.V. n. 3756/2004, le amministrazioni partecipanti – Comune di Bovolone, Regione Veneto e Provincia di Verona – ritenevano, " dopo un attento esame delle soluzioni proposte dalla ditta nello studio di impatto viabilistico", "necessaria la realizzazione di una rotatoria, avente un raggio di almeno 20 metri sulla Strada provinciale n. 2, nei pressi della grande struttura di vendita; tale opera, da realizzarsi a carico della ditta proponente, consentirà anche l’uscita dalla grande struttura di vendita sulla strada provinciale (…) e costituirà oggetto di prescrizione ai fini della realizzazione dell’odierna iniziativa commerciale".
2.2. Con delibera n. 26 del 30.9.2009 il Consiglio Comunale di Bovolone, preso atto dell’esito della conferenza di servizi del 12.9.2008, fatta propria la volontà di realizzare la rotatoria su via Madonna e respinte le osservazioni degli odierni ricorrenti, adottava la relativa variante allo strumento urbanistico e dichiarava l’opera "di pubblica utilità in quanto tale rotatoria costituirà una deterrenza della velocità sul rettilineo di via Madonna, con un miglioramento delle condizioni di sicurezza della viabilità ciclabile", evidenziandone anche la complementarietà a una futura viabilità alternativa. Con la successiva delibera n. 12 del 5.2.2010 il Consiglio comunale approvava la predetta variante urbanistica.
3. Occorre, innanzitutto, esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposto dai sigg.ri Z. e F. avverso i verbali della conferenza di servizi del 28.8.2008 e del 12.9.2008 per difetto di legittimazione attiva, in quanto gli stessi, non esercitando nessuna attività commerciale pregiudicata dall’ampliamento della grande struttura di vendita, sarebbero titolari di un mero interesse di fatto insuscettibile di tutela giurisdizionale.
3.1. L’eccezione è fondata e va accolta per le seguenti considerazioni.
3.2. La determinazione della conferenza dei servizi nel caso in esame rappresenta un peculiare atto di impulso (proposta) dell’autonomo procedimento (di natura esclusivamente urbanistica), volto alla variazione del vigente piano regolatore, rientrante nelle normali ed esclusive attribuzioni dell’ente locale che, attraverso i suoi uffici indice la conferenza dei servizi.
3.3. Il Collegio ben conosce l’orientamento maggioritario della giurisprudenza secondo il quale i titolari di impresa, portatori di posizioni che l’ordinamento riconosce meritevoli di tutela, rispetto ad atti suscettibili di restringere i loro margini di profitto, sono legittimati all’impugnativa di atti che autorizzano l’insediamento di nuovi centri commerciali, indipendentemente dalle loro dimensioni e ubicazione. E, infatti, in tale caso l’esito della conferenza di servizi è senza dubbio immediatamente lesivo della sfera giuridica dei titolari delle imprese concorrenti rispetto a quella autorizzata all’insediamento o all’ampliamento di una struttura di vendita..
3.4. Ben diversa è, invece, la posizione del privato che si assume leso solo di riflesso dall’esito della conferenza di servizi che autorizza l’ampliamento di una struttura di vendita, in quanto il titolo abilitante è subordinato a prescrizioni di natura urbanistica che – queste si – incidono sulla sua sfera giuridica.
3.5. Come affermato dal Consiglio di Stato e condiviso dal Collegio, quando l’esito della conferenza dei servizi non abbia esso stesso un contenuto decisorio (e come tale direttamente ed immediatamente lesivo), ma costituisca solo il necessario atto di impulso di un nuovo ed autonomo procedimento amministrativo, volto all’emanazione di un nuovo provvedimento amministrativo imputabile esclusivamente all’amministrazione che ha indetto la conferenza dei servizi, solo tale ultimo provvedimento è impugnabile in quanto effettivamente, direttamente ed immediatamente lesivo (cfr. Cons. Stato, IV, 7.5. 2004, n. 2874; Cons. Stato, IV, 30.9. 2005, n. 5205).
3.6. Orbene, nel caso in esame la proposta di variazione dello strumento urbanistico derivante dalla conferenza dei servizi non è certamente vincolante per il Consiglio comunale, il quale deve autonomamente valutare se aderire o meno alla stessa, con la conseguenza che solo il procedimento urbanistico volto all’adozione e approvazione della variante ha effetto direttamente e immediatamente lesivo della sfera giuridica dei ricorrenti e, come tale, è impugnabile dagli stessi.
3.7. Tale conclusione trova un’ulteriore conferma anche nell’esame delle censure sollevate dai ricorrenti Z. e F. avverso i verbali della conferenza di servizi del 28.8.2008 e del 12.9.2008, censure che non riguardano l’esistenza o meno dei presupposti previsti dalla legge per autorizzare l’ampliamento della struttura di vendita della società controinteressata, ma attengono esclusivamente alla legittimità delle scelte relative alla viabilità. Tanto è vero che le stesse censure sono poi state riproposte dai ricorrenti avverso le delibere consiliari di adozione e approvazione della variante al P.R.G. per la realizzazione della rotatoria su via Madonna.
3.8. Per le suesposte ragioni il ricorso principale recante il numero R.G. 1456/2009 deve, quindi, essere dichiarato inammissibile.
4. Alla luce delle medesime considerazioni deve, altresì, essere respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso principale recante il numero R.G. 2590/2009 per omessa impugnazione dei verbali della conferenza di servizi, sollevata dalla società controinteressata. E, infatti, la conferenza di servizi autorizzatoria dell’ampliamento della struttura di vendita è atto di impulso, ma non atto presupposto e pregiudiziale rispetto alle deliberazioni di adozione e approvazione della variante al P.R.G., con la conseguenza che la mancata impugnazione del primo non rende improcedibile l’impugnazione dei secondi.
5. Occorre, ora, passare all’esame delle censure relative alle delibere di adozione e di approvazione della variante al P.R.G. del Comune di Bovolone.
5.1. Il Collegio ritiene opportuno, a tal fine, raggruppare i motivi di ricorso proposti dai ricorrenti Zeviani e F., da un lato, e Zorzella e Bergamini, dall’altro, e trattarli congiuntamente.
Infatti molte delle censure proposte dai sigg.ri Zeviani e F., con i motivi aggiunti depositati l’11.12.2009, avverso l’atto di adozione della variante urbanistica sono state ripetute anche nei confronti dell’atto di approvazione della stessa variante, impugnata con i motivi aggiunti depositati il 26.5.2010, mentre le censure articolate dai sigg.ri Zorzella e Bergamini nel ricorso principale sono identiche a quelle dei motivi aggiunti, depositati il 29.5.2010, con i quali è stata impugnata la delibera di approvazione della rammentata variante.
6. Con la prima, la seconda, terza e la quinta censura dei motivi aggiunti, depositati l’11.12.2009, i ricorrenti Z. e F. lamentano l’illegittimità della delibera consiliare di adozione della variante al P.R.G. per la realizzazione della rotatoria su via Madonna perché la P.A., utilizzando i propri poteri urbanistici per perseguire in realtà finalità commerciali e tutelare interessi di natura eminentemente privata, avrebbe attribuito alla rotonda de qua valenza di opera di pubblica utilità, rendendo in tal modo ammissibili i successivi atti di esproprio, il tutto in assenza di una seria e approfondita istruttoria. Le medesime censure sono state riproposte dai ricorrenti Z. e F. (motivi 2, 3, 4, e 5) anche nei confronti della delibera consiliare di approvazione della variante, nonché dai ricorrenti Zorzella e Bergamini sia con il ricorso principale recante il numero R.G. 2590/2009 che con i motivi aggiunti, depositati il 29.5.2010 (motivi 1, 2 e 3).
6.1. Le censure sono infondate e vanno disattese per le seguenti ragioni.
6.2. Nella delibera consiliare n. 26 del 30.9.2009 si legge testualmente che l’opera di cui si tratta "può dichiararsi di pubblica utilità in quanto tale rotatoria costituirà una deterrenza della velocità sul rettilineo di via Madonna, con un miglioramento delle condizioni di sicurezza della viabilità ciclabile, e inoltre potrebbe essere complementare ad una futura viabilità alternativa". Il Consiglio comunale dà, altresì, atto del fatto che "la rotatoria permetterà un flusso veicolare ordinato e sicuro sia in uscita che in entrata su via Madonna in entrambe le direzioni e che tale soluzione è stata accolta anche dalla Provincia in sede di conferenza di servizi". Motivazione poi ribadita nella successiva delibera di approvazione, anch’essa oggetto di impugnazione.
6.3. Ad avviso dei ricorrenti, la scelta di realizzare la rotatoria oggetto di causa deriverebbe da una richiesta e da un’esigenza di un privato, e non già dell’Amministrazione comunale, e un siffatto modus decidendi, asseritamente connotato dal chiaro favor per la società controinteressata, vizierebbe l’intera azione amministrativa, svolta in danno dei ricorrenti e in totale assenza dei presupposti di legge.
6.4. Per l’amministrazione comunale intimata la realizzazione della rotatoria in questione risponde, al contrario, a indubbie esigenze di carattere pubblico. E, infatti, attraverso la sua realizzazione l’amministrazione si è fatta carico di garantire la necessaria fluidità della viabilità in entrata e in uscita dalla nuova struttura di vendita derivante dall’ampliamento della precedente, nonché della sicurezza degli utenti di via Madonna, rispondendo essa alla precipua finalità di limitarne la velocità di percorrenza. Inoltre, a differenza di quanto sostenuto dai ricorrenti, la rotatoria de qua possiede tutti i requisiti per essere dichiarata opera di pubblica utilità in considerazione del chiaro disposto della L.R. n. 15/2004 volta a favorire la realizzazione di un’equilibrata rete distributiva e a valutare i progetti di insediamento rispetto agli assetti socioeconomici, insediativi, infrastrutturali e della mobilità. In particolare l’art. 19 della citata normativa regionale stabilisce che l’insediamento delle strutture di vendita deve espressamente "prevedere una idonea organizzazione dell’accessibilità veicolare sia in funzione del traffico operativo specializzato e del traffico commerciale despecializzato relativo alle singole strutture, sia in funzione del sistema viario principale e secondario di afferenza e degli sbocchi sugli specifici archi stradali, in particolare sulla viabilità principale".
Va, infine, soggiunto che, nell’assunto dell’amministrazione, l’interesse pubblico alla realizzazione della rotatoria oggetto di controversia è stato, altresì, rinvenuto nel suo possibile carattere complementare rispetto a un possibile futuro diverso sviluppo della viabilità comunale.
6.5. Orbene, alla luce delle suesposte considerazioni, che il Collegio condivide, è evidente il maggior rilievo assunto dal pubblico interesse a garantire la piena funzionalità dell’arteria comunale e l’ordinato flusso dell’incremento di traffico determinato dall’ampliamento e dalla parziale modifica della tipologia merceologica della struttura di vendita della società controinteressata, rispetto all’interesse di quest’ultima, che, peraltro, aveva inizialmente proposto la creazione di un’intersezione a "T", ubicata integralmente sull’area di sua proprietà e sul sedime stradale; soluzione certamente implicante un minore esborso economico. Tale ultima proposta, però, è stata giudicata inidonea a soddisfare l’interesse pubblico alla sicurezza e alla fluidità del traffico.
6.6. Posto allora che gli interventi dell’amministrazione comunale sono volti alla soddisfazione di interessi inerenti la viabilità, intesa sia come flusso veicolare ordinato e sicuro in entrata e in uscita su via Madonna, che come misura deterrente per la velocità elevata, ulteriore motivo di doglianza è costituito dal fatto che tale scelta sarebbe stata operata senza tenere in alcun conto il sacrificio imposto all’interesse privato e ciò anche alla luce delle alternative in tal senso suggerite dagli stessi ricorrenti ma rigettate dall’amministrazione con motivazione apodittica.
6.7. Rileva tuttavia il Collegio che l’individuazione delle aree da espropriare ai fini della realizzazione di un’opera pubblica costituisce espressione di un ampio potere discrezionale della P.A., che appartiene al merito della sua azione e che, come tale, si sottrae al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non si tratti di una scelta "ictu oculi" irragionevole, contraddittoria ovvero affetta da travisamento di fatto, essendo inibita ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione degli interessi in conflitto alla valutazione già operata dall’autorità competente (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 8.6.2007 n. 3019; Consiglio Stato, sez. IV, 25.8.2003 n. 4813). Ulteriore conseguenza dei richiamati principi è che in simili casi l’amministrazione non è tenuta a fornire le specifiche ragioni della scelta del tracciato (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 25.8.2006 n. 4993). Nella fattispecie, pertanto, a fronte del dichiarato obiettivo di adeguare la viabilità all’ampliamento della struttura di vendita e all’esigenza di rendere il traffico fluido e ordinato su un’arteria vitale per la circolazione stradale cittadina, soggetta anche a traffico di mezzi pesanti particolarmente pericoloso nei punti di immissione in via Madonna, il margine di tutela degli interessi privati, secondo il principio del minore sacrificio degli altri interessi coinvolti, non può che restare confinato in un ambito particolarmente ristretto e comunque subordinato rispetto ai vincoli operativi discendenti dalle caratteristiche stesse dell’intervento programmato. E pertanto in una situazione priva di reali alternative (essendo stata motivatamente scartata quella della creazione di un’intersezione a T, pur prospettata dalla società controinteressata), la motivazione riportata nelle delibere impugnate assolve idoneamente all’onere motivazionale gravante sull’Amministrazione, che, senza sottrarsi all’esame dei rilievi formulati dai ricorrenti in sede di osservazioni, ha legittimamente valutato, in modo autonomo ed oggettivo, le dimensioni e l’ubicazione dell’intervento, facendone conseguire l’impraticabilità di soluzioni ritenute non pienamente satisfattive dell’interesse pubblico perseguito.
6.8. Per le suesposte considerazioni devono, pertanto, essere disattese tutte le censure specificate al punto 6.
7. Deve essere, altresì, disattesa anche la quinta censura dei motivi aggiunti, depositati l’11.12.2009, riproposta anche con i successivi motivi aggiunti, depositati il 26.5.2010, con la quale i ricorrenti Z. e F. lamentano la violazione del P.T.R.C. e del P.T.C.P. con conseguente incompetenza del Consiglio comunale a modificare la S.P. n. 2, spettando tale decisione esclusivamente alla Provincia di Verona.
7.1. Al riguardo va evidenziato che la rotatoria su via Madonna costituisce una bretella di collegamento alla S.P. n. 2 e che, quindi, la stessa rientra nella viabilità del centro abitato di competenza dell’amministrazione comunale. Merita, infine, di essere rammentato che entrambi gli strumenti urbanistici di cui si lamenta la violazione hanno natura di atti di indirizzo e non sono sovrapponibili alle scelte operate dall’Amministrazione comunale.
8. E’ infondata e va respinta anche la sesta censura dei motivi aggiunti, depositati il 26.5.2010, con la quale i ricorrenti Z. e F. lamentano la violazione degli artt. 11 e 16 del d.P.R. n. 327/2001 in quanto, pur avendo ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento relativo all’approvazione della variante, tale atto avrebbe un valore meramente formale dal momento che i ricorrenti non avevano avuto previa comunicazione dell’indizione della presupposta conferenza di servizi per l’autorizzazione commerciale.
8.1. Il Collegio richiama tutte le considerazioni già svolte in ordine alla legittimazione attiva dei ricorrenti ad impugnare i verbali della conferenza di servizi, evidenziando ancora una volta la funzione di mero atto di impulso della conferenza di servizi rispetto al procedimento urbanistico e la competenza del solo Consiglio comunale all’approvazione del progetto definitivo. Ne discende, pertanto, che nell’ambito del procedimento urbanistico è documentalmente provato e non contestato che i ricorrenti hanno ricevuto tutte le prescritte comunicazioni di avvio del procedimento.
9. Deve, invece, essere dichiarata inammissibile per le ragioni già esposte l’ottava censura dei motivi aggiunti, depositati il 26.5.2010 nel ricorso recante il numero R.G. 1456/2009, con la quale si lamenta la mancata sottoposizione a V.I.A. dell’ampliamento della struttura di vendita richiesto dalla società controinteressata, in considerazione dell’inammissibilità del ricorso principale recante il numero R.G. 1456/2009 per le ragioni già ampiamente esposte.
10. Va, infine, disattesa anche la nona censura con la quale si lamenta la violazione dell’art. 50, comma 6, della L.R. n.61/1985 per omessa pubblicazione della variante presso l’albo provinciale, giacché dalla documentazione prodotta risultano assolti, da parte del Comune resistente, tutti gli adempimenti formali prescritti dalla normativa regionale.
11. Le ragioni sopra evidenziate valgono infine, a giudizio del Collegio, a confutare anche le residue censure che investono la ritualità del procedimento seguito dall’Amministrazione resistente e dunque a giustificare la reiezione di entrambi i ricorsi.
12. Valutata complessivamente la controversia, si ravvisa la sussistenza dei presupposti per porre la metà delle spese di giudizio a carico dei soli ricorrenti Z. e F. in solido tra loro – nella misura indicata in dispositivo – in favore delle Amministrazioni resistenti costituite, nonché a carico di tutti i ricorrenti nei confronti della società controinteressata, compensandole per la restante metà.
Nulla va disposto in ordine alle spese del Comune di Bovolone, attesa la mancata costituzione dell’Amministrazione comunale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, dichiara inammissibile il ricorso principale recante il numero R.G. 1456/2009 e respinge i motivi aggiunti, depositati l’11.12.2009 e il 26.5.2010; respinge il ricorso principale recante il numero R.G. 2590/2009 e i motivi aggiunti, depositati il 29.5.2010.
Liquida le spese di lite in complessivi euro 12.000,00 (dodicimila/00), oltre IVA e CPA come per legge; condanna i soli ricorrenti Z. e F. in solido tra di loro alla rifusione della metà delle spese di lite in favore delle Amministrazioni resistenti costituite e tutti i ricorrenti in solido tra di loro alla rifusione della metà delle spese in favore della società controinteressata in ragione di euro 2.000,00 (duemila/00) per ciascuno; compensa la restante metà.
Nulla sulle spese in relazione al Comune di Bovolone.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.