Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
A- La G.R. Srl è proprietaria nel Comune di Castelnuovo del Garda di un appezzamento di terreno, avente una superficie complessiva di mq. 9.233 – catastalmente censito al fg. 22, mapp.li 138, 142, 143, 317, 318 e 146 – sul quale, previa demolizione di cinque fabbricati esistenti, intende realizzare un complesso edilizio residenziale di cinquanta appartamenti, articolato in due corpi principali.
B- La variante generale al PRG approvata nel 1999 aveva ricompreso tale area nella zona Bb 99 – zona di attuale urbanizzazione residenziale ed in parte zona destinata a vie e piazze pedonali – ma, con la variante n. 22/2004 "Zona Lago", adottata dal Consiglio Comunale con la deliberazione n. 100 del 21 ottobre 2004, la stessa area è stata inclusa nella zona "C1 speciale" di espansione residenziale integrativa, specificamente disciplinata dall’art. 34 delle N.T.A. della variante medesima.
Nella suddetta disposizione si prevede quanto segue: "Nella zona lago viene riclassificata una zona precedentemente classificata dal P.R.G. come z.t.o. B/99 in zona C1 Speciale, al fine di liberare un’area antistante il lago per una profondità di 35 metri. In tale area è consentita l’edificazione di aggregazioni turistico – ricettive composte da unità abitative turistiche con superficie minima di 48 mq. netti e pertanto gli standards previsti fanno riferimento a quelli descritti all’art. 46- Z.T.O. "D6e"- Zone per aggregazioni turistico – ricettive di espansione. (……..) E’ d’obbligo lo strumento attuativo, così come definito ai sensi della legge regionale 27 giugno 1985 n.61, che dovrà, in ogni caso, prevedere la demolizione e ricostruzione delle costruzioni esistenti".
C- Con deliberazione n. 74 del 31 ottobre 2007 l’amministrazione comunale ha approvato il Piano Urbanistico Attuativo (di seguito P.U.A.) di iniziativa privata, denominato "G.R." e, nel dicembre successivo, l’amministrazione e la ditta lottizzante hanno anche stipulato la relativa convenzione.
D- In tale quadro si inserisce l’adozione, con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 15 del 20 febbraio 2008, del Piano di Assetto del Territorio Intercomunale (di seguito P.A.T.I.) tra i Comuni di Castelnuovo e Peschiera del Garda.
E- La G.R. Srl ha, dunque, presentato alcune osservazioni, ai sensi dell’art.. 15 della l.r. n. 11 del 2004, al fine di chiarire il carattere residenziale e non turistico – ricettivo dell’intervento avente ad oggetto il complesso edilizio suddetto.
F- Il P.A.T.I. è stato sottoposto alla Valutazione Tecnica Regionale (di seguito V.T.R.) n. 41 del 5 febbraio 2009, prevista dall’art. 27 della l.r. n. 11 del 2004, che, nel respingere l’osservazione presentata dalla G.R. Srl, ha affermato che: "l’art. 34 delle N.T.A. della variante Lago n.22/2004 non lascia adito ad alcun dubbio sulla classificazione dell’area come turistico ricettiva, richiamando altresì l’art. 46 delle NTA vigenti. Indipendentemente dalla denominazione formale dell’area è normata come turistico ricettiva e come tale deve essere trattata. Per quanto riguarda la proposta di modifica da turistico ricettiva a residenziale si ritiene non accoglibile in quanto andrebbe a collocare una volumetria residenziale in modo non compatibile con la pianificazione territoriale dell’amministrazione poiché esterna a qualsiasi insediamento di residenza stabile in zona Lago".
G- Alla conferenza di servizi convocata ai sensi dell’art. 15, comma 6 della l.r. n. 11 del 2004, le amministrazioni interessate hanno espresso consenso unanime al P.A.T.I., precisando di far proprie le conclusioni di cui alla V.T.R. n. 41 del 5 febbraio 2009 allegata, con particolare riguardo alle osservazioni pervenute.
H- Nello specifico, dunque, il P.A.T.I ha incluso l’area di proprietà della G.R. Srl nell’ambito territoriale omogeneo (di seguito A.T.O.) C1 "Lago", cioè in area di urbanizzazione consolidata.
I- Con deliberazione della Giunta Regionale n. 930 del 7 aprile 2009 è stata disposta la ratifica, ai sensi dell’art.. 15 della l.r. n. 11 del 2004, del P.A.T.I. dei Comuni di Castelnuovo del Garda e Peschiera del Garda.
L- La G.R. Srl ha, quindi, proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, impugnando, nei limiti dell’interesse, la deliberazione della conferenza di servizi di approvazione del P.A.T.I., il parere n. 41 del 5 febbraio 2009 espresso in sede di V.T.R., la deliberazione della Giunta Regionale n. 930 del 7 aprile 2009, oltre agli atti presupposti, connessi e consequenziali, tra cui la comunicazione del Comune di Castelnuovo del Garda del 27 febbraio 2009.
L1- Con il primo motivo di ricorso è stata dedotta la violazione dell’art. 48, comma 5 della l.r. n. 11 del 2004 nonché il vizio di eccesso di potere per carenza di presupposti. La difesa della ricorrente sostiene che la variante "Lago" n. 22/2004 non possa considerarsi attualmente vigente ai sensi dell’art. 48 sopra indicato, in quanto non è stata mai approvata dalla Regione Veneto con la conseguenza che la destinazione urbanistica attuale dell’area è tornata ad essere quella che era prima dell’adozione della variante e, cioè, Bb 99 – attuale urbanizzazione residenziale ed in parte zona destinata a vie e piazze pedonali.
Ai sensi dell’art. 48 della l.r. n. 11 del 2004, dunque, in considerazione della compatibilità sussistente tra tale destinazione ed il P.A.T.I. – che ha incluso l’area di proprietà della G.R. Srl nell’A.T.O. C1 "Lago", cioè in area di urbanizzazione consolidata – l’osservazione avrebbe dovuto essere accolta.
L2. Con il secondo mezzo è stata censurata la violazione ed erronea interpretazione delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Castelnuovo del Garda e dedotto il vizio di eccesso di potere per di carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà.
Parte ricorrente adduce, nello specifico, che, pur ammettendo che la disciplina urbanistica sia quella prevista nella variante Lago n. 22/2004 deve comunque riconoscersi che nella zona C1 speciale deve ritenersi ammessa anche la destinazione residenziale; l’art. 34 delle N.T.A. dovrebbe essere, infatti, interpretato nel senso che la regola è costituita proprio dalla destinazione residenziale alla quale si aggiunge, per espressa previsione, anche quella turistico ricettiva.
A sostegno di tale ricostruzione la difesa della ricorrente adduce anche la circostanza che sia nella convenzione di lottizzazione sia negli altri atti dell’amministrazione e nello stesso piano attuativo viene fatto riferimento al carattere residenziale e non turistico ricettivo del complesso.
M- Il Comune di Castelnuovo del Garda e la Regione Veneto si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione dello stesso in quanto inammissibile e comunque infondato.
N- Nelle more della definizione del presente giudizio e, precisamente, in data 24 settembre 2009, l’amministrazione comunale ha rilasciato il permesso di costruire per la realizzazione del complesso immobiliare; il calcolo del relativo contributo di costruzione è stato effettuato sulla base di quanto previsto dall’art. 46 delle N.T.A. per le Z.T.O. "D6e- Zone per aggregazioni turistico ricettive, di espansione".
O- La G.R. Srl ha proposto ricorso, iscritto al n. 913 del 2010, anche avverso il suddetto permesso di costruire, nella parte riferita al calcolo del contributo di costruzione e, con ulteriore ricorso, iscritto al n. 2247 del 2010 ha impugnato anche il provvedimento con il quale l’amministrazione comunale ha rigettato la domanda di variante al permesso di costruire.
P- Si evidenzia, infine, che il Comune di Castelnuovo del Garda ha adottato, ai sensi degli artt. 17 e 18 della l. r. 11 del 2004, il Piano degli Interventi (di seguito P.I.), con deliberazione n. 44 del 29 giugno 2010, confermando la previsione contenuta nella variante n. 22/2004 e, quindi, l’inserimento dell’area de qua nella zona C1 Speciale.
Q- All’udienza del 26 gennaio 2011 i difensori comparsi hanno ribadito le rispettive conclusioni, dopo di che la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1.Preliminarmente il Collegio deve esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sollevata sia dalla difesa dell’amministrazione comunale sia da quella dell’amministrazione regionale.
1.1 Viene evidenziato, nello specifico, che la G.R. Srl al momento della presentazione del PUA, della stipula della convenzione e del ritiro del titolo edilizio ha avuto piena consapevolezza in ordine alla destinazione urbanistico- ricettiva dell’area, destinazione che si è impegnata a rispettare, sicché, non avendo contestato per tempo gli atti ed i provvedimenti che hanno autorizzato l’edificazione, deve ritenersi che la società abbia prestato acquiescenza in relazione ai provvedimenti gravati.
Sotto altro profilo, la difesa dell’amministrazione regionale sostiene che, nell’ipotesi di accoglimento del ricorso e, dunque, di affermazione dell’ammissibilità della destinazione residenziale dell’area de qua, verrebbe meno in radice la possibilità di realizzazione dell’intervento edilizio in quanto il PUA, la convenzione ed il progetto assentito sono stati sottoscritti ed approvati sul presupposto della destinazione turistico – ricettiva dell’area.
Destinazione, quest’ultima, ribadita anche dalla deliberazione del Consiglio Comunale n.44 del 29 giugno 2010, con la quale è stato adottato il Piano degli Interventi e le relative norme di attuazione, che non ha costituito oggetto di tempestiva impugnazione.
1.2. L’eccezione è infondata.
Il Collegio evidenzia, in primo luogo, la sussistenza di contestazioni in ordine alla destinazione dell’intervento oggetto del PUA, della relativa convenzione e del titolo edilizio rilasciato alla società ricorrente in data 24 settembre 2009.
Nello specifico, la società ricorrente sostiene che dall’esame di suddetti atti e provvedimenti può trarsi conferma circa la destinazione residenziale e non turistico – ricettiva dell’area e che proprio in considerazione di tale circostanza ha proposto ricorso – iscritto al n. 913 del 2010 – anche avverso il suddetto permesso di costruire, nella parte relativa al calcolo del contributo di costruzione, effettuato sulla base di quanto previsto dall’art. 46 delle N.T.A. per le Z.T.O. "D6e- Zone per aggregazioni turistico ricettive, di espansione".
L’analisi riferita all’oggetto ed al contenuto dei suddetti atti costituisce questione da esaminare nel merito ma, ciò che appare evidente è che, alla luce delle suesposte circostanze non può certamente ritenersi che la società ricorrente abbia prestato acquiescenza in relazione ai provvedimenti gravati.
Per costante indirizzo giurisprudenziale, condiviso da questo Collegio, l’acquiescenza è ravvisabile solamente nel caso in cui emergano atti o comportamenti univoci, posti liberamente in essere dal destinatario dell’atto, tali da dimostrare la chiara ed inconfutabile volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività (cfr., Cons. St., sez. VI, 16 aprile 2003, n. 1990).
Tali requisiti, alla luce delle contestazioni sopra evidenziati, non possono ritenersi, nella fattispecie, sussistenti.
Il Collegio sottolinea, inoltre, che l’eventuale accoglimento del ricorso non determinerebbe comunque l’automatica caducazione del PUA, della convenzione e del titolo edilizio rilasciato dall’amministrazione. L’amministrazione comunale, infatti, dovrebbe comunque avviare una nuova attività procedimentale, al fine di verificare la compatibilità dell’intervento con le previsioni urbanistiche applicabili alla fattispecie.
Si osserva, inoltre, che, ai sensi dell’art. 15 del d.p.r. n. 380 del 2001, il permesso di costruire decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio dei lavori.
Contrariamente a quanto affermato dalla difesa dell’amministrazione regionale, peraltro, non sussiste alcun onere di immediata impugnazione delle deliberazione comunale di adozione del PI, piano che, infatti, la ricorrente ha fatto riserva di impugnare ove, in esito alla sua approvazione, non venissero accolte le osservazioni dalla stessa presentata e, dunque, dovesse essere confermata la destinazione turistico- ricettiva dell’area.
2. Nel merito il ricorso è infondato.
2.1. Con il primo motivo di ricorso è stata dedotta la violazione dell’art. 48, comma 5 della l.r. n. 11 del 2004 nonché il vizio di eccesso di potere per carenza di presupposti.
La suddetta disposizione prevede che: "I piani regolatori vigenti mantengono efficacia fino all’approvazione del primo PAT. A seguito dell’approvazione di tale piano, i piani regolatori generali vigenti acquistano il valore e l’efficacia del PI per le sole parti compatibili con il PATI ".
La difesa della ricorrente sostiene che la variante "Lago" n. 22/2004 non possa considerarsi attualmente vigente ai sensi dell’art. 48 sopra citato, in quanto non è stata mai approvata dalla Regione Veneto, con la conseguenza che la destinazione urbanistica attuale dell’area è tornata ad essere quella che era prima dell’adozione della variante e, cioè, Bb 99 – attuale urbanizzazione residenziale ed in parte zona destinata a vie e piazze pedonali.
Ciò anche considerando che la variante, successivamente all’adozione, non è stata inviata alla Regione entro l’anno sicché, in forza della previsione contenuta nell’art. 71 della l.r. n. 61 del 1985, l’applicazione del relativo regime di salvaguardia era limitata a tre anni.
Ai sensi dell’art. 48 della l.r. n. 11 del 2004, dunque, in considerazione della compatibilità sussistente tra tale destinazione ed il P.A.T.I. – che ha incluso l’area di proprietà della G.R. Srl nell’A.T.O. C1 "Lago", cioè in area di urbanizzazione consolidata – l’osservazione avrebbe dovuto essere accolta.
La stessa difesa, osserva, peraltro, che il PATI ha un contenuto essenzialmente strategico e programmatico mentre la zonizzazione può avvenire solo in sede di adozione ed approvazione del PI, risultando, nelle more, applicabili, appunto, le vigenti previsioni del PRG compatibili con il PATI.
2.2 Il Collegio evidenza, preliminarmente, che la variante parziale al PRG, adottata con la deliberazione del Consiglio Comunale n.100 del 21 ottobre 2004, ha previsto una disciplina peculiare per le aree ricomprese nella "Zona Lago", tra cui quella in proprietà della ricorrente, che, come si avrà modo di seguito di evidenziare, esclude la destinazione residenziale e consente solo l’edificazione di aggregazioni turistico – ricettive.
Dalla documentazione versata in atti emergono, peraltro, ampiamente le ragioni alla base della scelta urbanistica operata dall’amministrazione, scelta che, come noto, rientra tra gli atti di alta amministrazione, connotati da un livello di discrezionalità particolarmente elevato, sindacabili in sede giurisdizionale entro ben precisi limiti.
Da un’attenta interpretazione del PUA – condotta alla stregua di tutti i fondamentali canoni ermeneutici e non solo di quello letterale – come pure della documentazione prodotta si evince che il piano attuativo è stato presentato, approvato e convenzionato sul presupposto delle scelte pianificatorie operate dall’amministrazione con la variante adottata nel 2004.
Né è possibile sostenere, contrariamente a quanto affermato dalla difesa di parte ricorrente, il venir meno dell’applicazione del regime di salvaguardia correlato all’adozione della suddetta variante.
La variante "Lago" è stata, infatti, adottata, come sopra evidenziato, con la deliberazione n. 100 del 21 ottobre 2004 e, a seguito della presentazione delle osservazioni e del parziale accoglimento di alcune di esse, lo strumento urbanistico è stato nella sostanza modificato con le deliberazioni n. 50 del 5 agosto 2005 e n. 98 del 28 dicembre 2005.
L’amministrazione comunale ha, dunque, proceduto alla ripubblicazione della variante, come previsto dalla normativa regionale.
Non vi è dubbio che, ai fini del computo dei termini di cui all’art. 71 della l.r. n. 61 del 1985, debba tenersi conto di tale seconda pubblicazione con la conseguenza che la trasmissione alla Regione è avvenuta entro il termine annuale
Infatti, successivamente alla presentazione di ulteriori osservazioni ed alla formulazione, con deliberazione n.38 del 15 giugno 2006, delle relative controdeduzioni, l’amministrazione ha proceduto, in data 23 giugno 2006, alla trasmissione della variante alla Regione; essendo tale trasmissione avvenuta entro l’anno dall’approvazione il regime di salvaguardia ha trovato applicazione per un periodo di cinque e non di tre anni.
Anche a prescindere dall’operatività del regime di salvaguardia, il Collegio evidenzia che le scelte operate dall’amministrazione comunale con l’adozione della variante "Lago" sono state confermate con il P.A.T.I. che, infatti, ne ha recepito i contenuti.
Come emerge dall’esame della V.T.R. (all. 2 delle produzioni documentali depositate dalla difesa dell’amministrazione regionale) con il P.A.T.I. è stata espressamente determinata l’ATO C1 "Lago"; il parere, pur rilevando che la variante "Lago" adottata nell’ottobre 2004 "non è stata ancora approvata dalla Regione" – circostanza, questa, che esclude che l’amministrazione regionale abbia considerato tale variante vigente, essendo necessario a tal fine il completamento dell’iter procedimentale che richiede, appunto, anche l’approvazione – richiama specificamente ed in più punti le previsioni contenute nella variante del 2004 e gli accordi sottoscritti in attuazione di tali previsioni.
Emerge, dunque, che, come correttamente rilevato anche dalla difesa dell’amministrazione comunale, il PATI, adottato con deliberazione n. 13 del 20 febbraio 2008, ha determinato per l’ATO C1 del Lago parametri e limiti quantitativi e fisici confermando, per l’area de qua, le scelte operate con la variante del 2004, non a caso espressamente richiamata nella relativa documentazione, con la conseguenza che ogni diversa previsione urbanistica non supera il vaglio della compatibilità ai sensi dell’art. 48, comma 5 della l.r. n. 11 del 2004.
Residua da esaminare l’ulteriore deduzione con la quale parte ricorrente contesta il contenuto del P.A.T.I., adducendo che, per sua natura, tale piano non può imprimere una destinazione specifica a determinate porzioni del territorio, dovendosi limitare a previsioni di carattere generale e strategico.
Il Collegio rileva, in primo luogo, la tardività di tale deduzione che avrebbe dovuto essere declinata, quale specifica censura, entro i termini di decadenza mentre è stata per la prima volta – e, peraltro, incidentalmente – sollevata con la memoria del 21 dicembre 2010 e, poi, con quella del 4 gennaio 2011.
Anche a prescindere da ciò il Collegio evidenzia che la l.r. n. 11 del 2004 affida a tale strumento la funzionale di garantire il coordinamento tra più Comuni, ovvero di affrontare specifici profili di interesse comune ed ha i medesimi contenuti del PAT, tra cui l’individuazione degli ATO, i parametri di dimensionamento, i limiti quantitativi e fisici per lo sviluppo degli insediamenti residenziali, direzionali, commerciali, industriali, turistico – ricettivi ed i parametri per i cambi di destinazione d’uso, perseguendo l’integrazione delle funzioni compatibili: sicché nulla vieta al P.A.T.I. di prestabilire una destinazione di zona, tanto più quando, come nel caso, lo strumento si sia limitato a consolidare una destinazione già prescelta dal Comune.nella variante adottata.
3. Con il secondo motivo di ricorso è stata censurata la violazione ed erronea interpretazione delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Castelnuovo del Garda e dedotto il vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà.
Parte ricorrente adduce, nello specifico, che, pur ammettendo che la disciplina urbanistica sia quella prevista nella variante Lago n. 22/2004 deve comunque riconoscersi che nella zona C1 speciale sia ammessa anche la destinazione residenziale; l’art. 34 delle N.T.A. dovrebbe essere, infatti, interpretato nel senso che la regola è costituita dalla destinazione residenziale alla quale si aggiunge, per espressa previsione, anche quella turistico ricettiva. A sostegno di tale ricostruzione la difesa della ricorrente adduce anche la circostanza che sia nella convenzione di lottizzazione sia negli altri atti dell’amministrazione e nello stesso piano attuativo viene fatto riferimento al carattere residenziale e non turistico ricettivo del complesso.
3.1 La censura è infondata e va disattesa.
Il Collegio sottolinea, infatti, che la disciplina dettata dall’art. 34 delle NTA della variante del 2004 per le ZTO C1 "Zone residenziali di espansione integrativa" è articolata e contiene specifiche, dettagliate previsioni riferite alla zona del lago.
Si legge infatti, che: "Nella zona del lago viene riclassificata una zona precedentemente classificata dal PRG zone z.t.o. B/99 in zona C1 Speciale, al fine di liberare un’area antistante il lago per una profondità di 35 metri. In tale area è consentita l’edificazione di aggregazioni turistico- ricettive composte da unità abitative turistiche con una superficie minima di 48 mq. netti e pertanto gli standards previsti fanno riferimento a quelli descritti all’art. 46- Z.T:O. "D6e – Zone per aggregazioni turistico – ricettive, di espansione (….) E’ d’obbligo lo strumento attuativo, così come definito ai sensi della Legge regionale 27.06.1985 n.61, che dovrà, in ogni caso, prevedere la demolizione delle costruzioni esistenti".
Tali previsioni hanno, con tutta evidenzia, carattere speciale rispetto alla disciplina generale contenuta nella medesima disposizione, con la conseguenza che, per l’area de qua, è esclusa la destinazione residenziale.
La previsione, dunque, è stata correttamente interpretata anche in sede della Valutazione Tecnica Regionale n. 41 del 5 febbraio 2009 che, nel respingere l’osservazione presentata dalla G.R. Srl, ha affermato che: "l’art. 34 delle N.T.A. della variante Lago n.22/2004 non lascia adito ad alcun dubbio sulla classificazione dell’area come turistico ricettiva, richiamando altresì l’art. 46 delle NTA vigenti. Indipendentemente dalla denominazione formale dell’area è normata come turistico ricettiva e come tale deve essere trattata. Per quanto riguarda la proposta di modifica da turistico ricettiva a residenziale si ritiene non accoglibile in quanto andrebbe a collocare una volumetria residenziale in modo non compatibile con la pianificazione territoriale dell’amministrazione poiché esterna a qualsiasi insediamento di residenza stabile in zona Lago".
Né è possibile sostenere che l’amministrazione comunale abbia mai avuto dubbi in relazione alla destinazione di tale area, emergendo dalla stessa documentazione versata in atti che sia il PUA sia la convenzione urbanistica (il cui artl 14 espressamente richiama l’applicazione delle norme sopravvenute relative alla c.d. variante Lago) sia il permesso di costruire hanno considerato non già la destinazione residenziale bensì solo quella turistico ricettiva.
Il conclusione, per le suesposte ragioni, il ricorso è in parte irricevibile e per la restante parte infondato.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato lo dichiara in parte irricevibile e per la restante parte infondato.
Condanna la G.R. Srl alla rifusione delle spese di giudizio in favore delle amministrazioni resistenti, liquidandole, in favore di ciascuna di esse, complessivamente in euro 3.500,00 di cui Euro 400,00 per spese anticipate ed il residuo per diritti ed onorari, oltre i.v.a. e c.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.