Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 14 giugno 2007 e ritualmente depositato il successivo 13 luglio, il sig. G.M. ha impugnato il provvedimento di cui in epigrafe, invocandone l’annullamento.
Ha premesso che, essendo proprietario della p.lla 618 fol. 3 del Comune di Sapri, ricadente in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, ha avanzato, unitamente alla madre L.M.C. ed alla germana M.M.A., istanza edificatoria per la realizzazione, anche sulla predetta particella, di n. 3 fabbricati per civili abitazioni, istanza per la quale il Sindaco di Sapri, con decreto n. 43/01, ha concesso il prescritto nullaosta paesaggistico, confermato dalla Soprintendenza con prescrizioni e seguito dal rilascio del permesso di costruire in data 8.3.2004. Successivamente, il Comune di Sapri ha trasferito il permesso di costruire al solo fabbricato indicato con la lettera C e ricadente sul fondo di proprietà esclusiva del ricorrente (part.lla 1125 ex 618/a). Poiché la Soprintendenza di Salerno ha assunto, con nota prot. 23067 del 13.7.2006, l’intervenuta scadenza del nullaosta paesaggistico rilasciato con decreto n. 43/2001, il ricorrente, fermi i lavori, ha presentato, in data 11.8.06, richiesta di rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica unitamente a domanda di variante al permesso di costruire già rilasciato. Poiché, con il provvedimento di cui in epigrafe, la locale Soprintendenza ha annullato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Sapri con atto n. 44/2006 dell’1.12.2006, il ricorrente ha proposto ricorso deducendo, sotto distinti e concorrenti profili, i vizi della violazione di legge e dell’eccesso di potere, per pretesa tardività del provvedimento tutorio, omissione dell’avviso di avvio del procedimento, presupposto erroneo, difetto di motivazione, indebito riesame di merito delle valutazioni di conformità paesaggistica espletate dall’Amministrazione comunale. Il ricorrente ha concluso per l’annullamento degli atti impugnati.
Si è costituita la difesa erariale resistendo.
Non si è invece costituito il Comune di Sapri, ancorché ritualmente intimato.
Alla Camera di consiglio del 26 luglio 2007 la domanda di sospensiva è stata accolta, con obbligo dell’Amministrazione di rinnovare il procedimento consentendo la partecipazione dell’interessato.
Con motivi aggiunti, notificati pendente lite il 29 dicembre 2007 e ritualmente depositati il successivo 19 gennaio, il ricorrente ha impugnato l’atto di cui in epigrafe, prot. n. 29223 del 26.10.2007, con il quale la Soprintendenza di Salerno ha confermato l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica n. 44/06 dell’1.12.2006, lamentando, nel riproporre le censure già articolate in sede introduttiva, la violazione di legge (art. 159 comma 3° Decr. Legisl. 42/04) – carenza di potere – sviamento, in quanto: l’atto sarebbe stato adottato tardivamente rispetto al termine di sessanta giorni fissato dalla norma su indicata; non sarebbero state prese in alcuna considerazione le argomentazioni spese in ricorso; il provvedimento comunale sarebbe esente dai rilievi indebitamente sollevati dall’Autorità statale. Parte ricorrente ha concluso per l’annullamento degli atti impugnati.
Si è nuovamente costituita la difesa erariale, resistendo.
Alla camera di consiglio del 31 gennaio 2008 la domanda di sospensiva è stata respinta.
Alla udienza pubblica del 12 gennaio 2011 il ricorso, sulle conclusioni delle parti costituite, è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
I. Preliminarmente, occorre dichiarare l’improcedibilità del ricorso introduttivo proposto avverso l’originario annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata in favore dei ricorrenti, siccome provvedimento ormai definitivamente superato dalle successive negative determinazioni assunte dall’Amministrazione statale a seguito di riattivazione del procedimento previa instaurazione dell’obliterato contraddittorio. Difatti, si ritiene in giurisprudenza che qualora l’amministrazione, sulla scorta di una rinnovata istruttoria e sulla base di una nuova motivazione, dimostri di voler confermare la volizione espressa in un precedente provvedimento, il successivo provvedimento ha valore di atto di conferma, e non di atto meramente confermativo, con la conseguenza che deve essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso diretto avverso il provvedimento che, in pendenza del giudizio, sia stato sostituito dal provvedimento di conferma. Infatti il provvedimento di conferma, anche se frutto di un riesame non spontaneo, ma indotto – come nel caso di specie – da un’ordinanza cautelare del g.a., riflette nuove valutazioni dell’Amministrazione e implica il definitivo superamento di quelle poste a base del provvedimento confermato, sicché il ricorrente non ha più interesse alla coltivazione del gravame proposto avverso tale provvedimento, non potendo conseguire alcuna utilità da un eventuale esito favorevole dello stesso (T.A.R Campania Napoli, sez. VII, 12 marzo 2007, n. 1785).
Il ricorso principale va conclusivamente dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
II. Il ricorso per motivi aggiunti è infondato.
III.1. Con il primo motivo di gravame parte ricorrente lamenta la tardività del provvedimento impugnato perché sarebbe stato emesso dopo la scadenza del termine perentorio di sessanta giorni di cui all’art. 159, comma 3, d.Lgs. n. 42/07. La censura va disattesa, in quanto parte ricorrente non comprova, né risulta altrimenti dagli atti di causa, la circostanza evidenziata in ricorso in ordine alla data, che parte ricorrente assume essere quella del 30.07.2007, di ricezione dell’ordinanza propulsiva di questo Collegio in esecuzione della quale l’atto impugnato è stato emesso. La mancata dimostrazione del dies a quo del termine assuntivamente elasso, secondo i principi che informano la distribuzione tra le parti dell’onus probandi, nel caso di specie incombente su colui che deduce la relativa censura, deve far ritenere tempestivo il provvedimento oggetto di gravame.
Il motivo in esame va quindi respinto.
III.2. Parte ricorrente altresì lamenta che la Soprintendenza, nel reiterare il diniego, non si sarebbe soffermata, come invece avrebbe dovuto, sulle articolazioni contenute in ricorso. La censura è da considerare inammissibile, in quanto, per il suo laconico tenore, non è dato comprendere quale sia la specifica doglianza mossa dal ricorrente ed in particolare se lamenti un generico difetto motivazionale o la specifica violazione dell’ordine cautelare. Ad ogni modo nessuna delle due possibili deduzioni è meritevole di favorevole apprezzamento: non la prima, in quanto la Soprintendenza fa rinvio alle articolazioni motivazionali poste a corredo del provvedimento originario a fini di relatio; non la seconda, atteso che l’ordinanza cautelare del 26 luglio 2007 ha disposto la mera sospensione dell’atto impugnato per difetto di contraddittorio, sancendo "l’obbligo dell’amministrazione di rinnovare il procedimento". Dalla motivazione del provvedimento giurisdizionale si evince chiaramente che il profilo patologico evidenziato in ricorso, e ritenuto prima facie fondato, attiene esclusivamente all’obliterazione del diaframma dialogico imposto dalle norme invocate in ricorso in tema di partecipazione procedimentale, di talché l’Amministrazione ha mostrato di correttamente attenersi al contenuto precettivo dell’ordinanza riattivando il procedimento mediante la comunicazione di preavviso di diniego e successivamente soffermandosi sul contributo valutativo offerto dal ricorrente. Al riguardo occorre osservare che questi effettivamente si è limitato a comunicare l’avvenuta presentazione al Comune di Sapri di istanza di accertamento di conformità urbanistica e compatibilità paesaggistica, senza quindi fornire alcuna considerazione in fatto o in diritto circa l’oggetto della contestata determinazione dell’Autorità tutoria.
Anche il motivo in esame va quindi disatteso.
III.3. Con il terzo ed ultimo dei motivi aggiunti, parte ricorrente ripropone quanto dedotto in sede introduttiva in ordine al difetto dei presupposti sui quali si fonda il provvedimento annullatorio della Soprintendenza per essere l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Sapri immune dai rilievi sollevati dall’Autorità statale. Anche tale deduzione non coglie nel segno, risultando il provvedimento comunale annullato prot. n. 44/06 dell’11/04/2007 sfornito di adeguata motivazione, contenendo la semplice osservazione, originariamente contenuta nel parere C.E.C.I. al quale si fa rinvio, che "la variante in corso d’opera richiesta riguarda opere accessorie che non alterano in modo significativo i prospetti". Si tratta infatti di una formula alquanto generica, dalla cui lettura non si evince che l’Amministrazione si sia esattamente soffermata su tutti i profili che connotano il realizzando intervento edilizio riguardati nell’ottica della loro possibile ricaduta sull’assetto esteticonaturalistico dei luoghi circostanti. Invero, si afferma in giurisprudenza che il potere esercitato dall’Amministrazione Statale sull’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’autorità regionale va definito in termini di "cogestione dei valori paesistici", essendo l’autorità locale deputata alla valutazione della compatibilità paesistica dell’intervento ed il potere di intervento dell’Autorità Statale è limitato al solo controllo di legittimità che può comportare l’annullamento dell’atto per tutti i vizi di legittimità, ivi compresi quelli relativi a tutte le figure di eccesso di potere (per sviamento, insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, illogicità manifesta). L’Amministrazione Statale deve, pertanto, limitarsi a verificare dall’esterno la coerenza, la logicità e la completezza istruttoria dell’iter procedimentale seguito dall’Amministrazione emanante, controllando se la motivazione espressa nel rendere il giudizio positivo sia sufficiente. Nel contempo, in considerazione della tendenziale irreversibilità dell’alterazione dello stato dei luoghi, un’adeguata gestione dei vincoli paesistici impone che l’autorizzazione paesistica rilasciata dall’autorità comunale sia congruamente motivata, esponendo le ragioni di effettiva compatibilità degli abusi realizzati con gli specifici valori paesistici dei luoghi, con la conseguenza che il difetto di motivazione dell’autorizzazione giustifica per ciò solo il suo annullamento in sede di controllo (T.A.R Lazio Roma, sez. II, 11 agosto 2010, n. 30620).
Anche il terzo dei motivi aggiunti va quindi disatteso.
III.4. Si impone da parte del Collegio anche la disamina dei motivi articolati in sede introduttiva, siccome testualmente riprodotti in sede di gravame integrativo, ad esclusione – ovviamente – del difetto di partecipazione, ormai superato dalla intervenuta rinnovazione del procedimento. Orbene, l’infondatezza del rilievo afferente alla pretesa tardività del provvedimento impugnato si deve al costante orientamento seguito da questa Sezione, secondo cui il termine di 60 giorni, previsto per l’esercizio del potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, ha natura perentoria, ma la regola non risulta di rigida ed assoluta applicazione, presentando la stessa alcuni temperamenti, che si giustificano in relazione all’esigenza, conforme al canone di buon andamento dell’azione amministrativa, che all’autorità ministeriale tale spatium deliberandi sia assicurato in maniera piena ed effettiva, sulla base di una cognizione piena e completa della vicenda in ordine alla quale essa è chiamata ad esercitare il potere di controllo e vigilanza. Detto termine, pertanto, comincia a decorrere solo dal momento in cui la documentazione perviene completa all’organo competente a decidere; sicché esso non decorre se non da quando l’amministrazione è posta nelle condizioni di pronunciarsi, e quindi da quando l’intera documentazione rilasciata sia stata ricevuta, non verificandosi pertanto alcuna interruzione o sospensione nel caso in cui sia necessaria un’integrazione della documentazione, bensì soltanto l’effetto della non decorrenza del termine (T.A.R Campania Salerno, sez. II, 25 giugno 2009, n. 3311). Calati detti principi nel caso concreto deve inferirsi la tempestività del provvedimento impugnato alla luce del computo dei giorni decorrenti da quello in cui la documentazione è pervenuta alla Soprintendenza (12.12.06) fino alla richiesta di integrazione avanzata con nota del 29.01.2007, periodo pari a 48 giorni, al quale va aggiunto quello, pari a 42 giorni, che intercorre tra la ricezione di detta documentazione (28.2.2007) e la data di emanazione del provvedimento (11.4.2007). Poiché tale complessivo lasso temporale è pari a 90 giorni va esclusa la pretesa tardività del provvedimento impugnato. Nemmeno può reputarsi indebita la richiesta di integrazione documentale, come assume parte ricorrente, alla luce del costante orientamento giurisprudenziale secondo cui, l’art. 6 comma 6 bis, d.m. 13 giugno 1994 n. 495 e l’art. 159 comma 2, d.lg. 22 gennaio 2004 n. 42 possono ritenersi ricognitivi del principio della possibilità, da parte della Soprintendenza, di effettuare richieste istruttorie, idonee ad incidere sul termine perentorio di sessanta giorni e che, oltre all’ipotesi di documentazione non trasmessa ed utilizzata in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, tali richieste possono riguardare anche accertamenti, chiarimenti ed elementi integrativi di giudizio (C. Stato, sez. VI, 26 novembre 2007, n. 6032). Non si può inferire la inidoneità della richiesta istruttoria ad interrompere il termine perentorio entro il quale va emesso l’atto di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica per il solo fatto che essa risulta motivata evidenziando l’esigenza di verificare la liceità dell’intervento alla luce della stessa latitudine del controllo operato in subiecta materia dall’Autorità tutoria, in quanto esso se è vero che non comporta un riesame complessivo delle valutazioni tecnico discrezionali compiute dalla Regione (o dall’ente locale subdelegato), tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione dalla Regione (o dall’ente locale subdelegato), si estrinseca in un controllo di legittimità sull’operato dell’amministrazione delegata (o subdelegata) autorizzante, che peraltro può riguardare tutti i possibili vizi di legittimità incluso l’eccesso di potere nelle sue diverse forme (T.A.R Campania Napoli, sez. IV, 22 novembre 2010, n. 25589). Né può affermarsi che il contesto dell’indagine dell’Autorità statale sia circoscritto dal novero delle norme di rango paesaggistico essendo invece esteso a tutti i parametri normativi che possono in astratto condizionare il vaglio di legittimità.
Tanto è sufficiente per la reiezione anche del motivo in esame.
III.5. Quanto da ultimo osservato a proposito delle articolazioni motivazionali dell’atto impugnato rispetto alla latitudine del potere di controllo dell’Autorità statale quanto sopra osservato vale ad escludere la fondatezza del motivo di censura relativo al preteso sforamento dei limiti ai quali lo stesso soggiace, potendosi senz’altro escludere che l’Amministrazione si sia cimentata in un indebito riesame di merito delle valutazioni operate dall’Amministrazione comunale.
Il motivo in esame va quindi respinto.
III.6. Parte ricorrente ulteriormente deduce, al terzo e quarto dei motivi di ricorso, che per il loro tenore sono suscettibili di trattazione unitaria, l’illegittimità dell’atto tutorio impugnato, in quanto: in caso di autorizzazione paesaggistica precedentemente rilasciata ma scaduta per decorso del quinquennio ex art. 16 del R.D. 1357/40, la rinnovata valutazione della compatibilità paesaggistica non può che ricondursi alla mutazione delle condizioni originariamente esistenti per il decorso del tempo ed in assenza di realizzazione dell’opera; nel caso di specie, invece, l’immobile è stato realizzato, sia pure al rustico, e l’Amministrazione avrebbe formulato rilievi in ordine al rilascio del nullaosta per un altro corpo di fabbrica ("Corpo B") e senza considerare che l’assetto plano altimetrico originario del fabbricato C non può che desumersi dai grafici all’epoca redatti e non dallo stato attuale inevitabilmente variato; gli eventuali errori rilevati dalla Soprintendenza riguarderebbero i grafici originari che nulla hanno a che vedere con il nullaosta in esame; non sarebbe vero che l’ampliamento del vano interrato sarebbe stato già realizzato e che la pratica sarebbe carente di documentazione essenziale.
Ordunque, osserva che il Collegio che dalla disamina del quadro motivazionale posto a corredo dell’atto impugnato è dato agevolmente evincere l’iter logico seguito dall’Amministrazione nell’assumere la contestata determinazione annullatoria per avere questa riscontrato, in sintesi, oltre al difetto di motivazione dell’autorizzazione comunale, che di per sé sola sarebbe in grado di sorreggere l’atto censurato, la presenza di errori sostanziali nei grafici allegati alla pratica edilizia precedentemente autorizzata (autorizzazione n. 43/2001). Non appaiono condivisibili i rilievi formulati da parte ricorrente intesi ad escludere che l’Amministrazione possa ripercorrere i passaggi che hanno condotto al rilascio della precedente autorizzazione paesaggistica del 2001, in quanto tale atto ha costituito parte integrante della piattaforma sulla quale si fonda il provvedimento autorizzativo comunale. La motivazione dell’atto posto in essere dall’Autorità tutoria si presenta pertanto ineccepibile sul piano logico, per avere costituito il rilascio del precedente titolo rilievo determinante ai fini del successivo favorevole apprezzamento dell’Ente comunale in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’intervento. I rilievi mossi dalla Soprintendenza poi ineriscono esattamente al fabbricato "C", oggetto dell’istanza di variante proposta dal ricorrente, e la documentazione in atti denota non solo la particolare visibilità del manufatto, ma anche la già avvenuta realizzazione del piano interrato e con due lati fuori terra, come evidenziato dalla Soprintendenza.
Tanto è sufficiente per la complessiva reiezione del gravame siccome del tutto infondato.
IV. Sussistono giusti motivi, stante la particolarità della vicenda, per integralmente compensare le spese di lite tra le parti costituite.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, n. 1122/07 proposto da M.G., così decide:
– dichiara il ricorso introduttivo improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;
– respinge i motivi aggiunti, come da motivazione.
Spese compensate.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.