Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La società B.E.S. Srl è proprietaria nel Comune di Uboldo (Varese), di un lotto contraddistinto al fg. 12 mapp. 1889, 1890, 1653,1686; la società A.E.M. s.r.l. è invece proprietaria del mapp. 7103.
Detta vasta area è utilizzata dalla B.E. per lo svolgimento della sua attività produttiva: in particolare sul mapp. 7103 insiste un immobile ad uso industriale, autorizzato con licenza del 1996, mentre gli altri mappali vengono utilizzati per deposito materiali.
L’area di cui al mapp. 7103 nel PRG previgente è azzonato in parte come D1 e in parte destinato a sede stradale; gli altri mappali di circa mq 5865 sono destinati a sede stradale e in piccola parte a zona produttiva D1.
Con delibere nn. 21, 22 e 23 del 23.6.2006 il Consiglio Comunale ha adottato gli atti del PGT, classificando i terreni nel seguente modo:
il mapp. 7103 è incluso in piccola parte in Ambito Territoriale T3 della campagna, e per la restante parte in ambito P2 "attività produttive in ambito proprio"; sotto il profilo del quadro del paesaggio, il terreno è inserito nell’ambito del "paesaggio P6: del territorio naturale";
i mappali 1889,1890,1686 sono inclusi in Ambito Territoriale T3 della campagna ed ambito di paesaggio P6 del territorio naturale, ai sensi del capo III del Piano delle Regole (PdR);
il mapp. 1653 è incluso in parte in Ambito Territoriale T3 della campagna, e per la restante parte in ambito P2 "attività produttive in ambito proprio"; sotto il profilo paesaggistico il terreno è inserito in parte nell’ambito del paesaggio P6: del territorio naturale e in parte nei percorsi di matrice agraria.
Tutte le aree ricadono nell’area di salvaguardia Sistema Viabilistico pedemontano.
Nel corso del procedimento di approvazione del citato PGT, le ricorrenti presentavano osservazioni, chiedendo che tutti i loro terreni fossero classificati come P2 e nell’ambito del paesaggio fosse inseriti nell’ambito P5 dell’industria.
In data 22 dicembre 2006 la Regione ha trasmesso il proprio parere ai sensi dell’art 5 bis L.R. 12/2005, in vece della Provincia, non dotata di PTCP.
La Regione poneva alcune prescrizioni, relative alla variante SS 233 connessa al sistema viabilistico pedemontano e alla formazione della terza corsia della A9, nonché alla riorganizzazione degli innesti sulla ex SS 527.
Con delibera n. 3/2007 il Comune ha recepito le indicazioni regionali, controdeducendo in parte rispetto alle prescrizioni della terza corsia della A9, e ha esaminato le osservazioni pervenute.
Le osservazioni delle ricorrenti sono state respinte, in quanto "le aree monofunzionali P1 e P2 rappresentano una eccezione rispetto all’ottimale assetto del territorio che il PdR riconosce al fine di garantire l’esercizio delle funzioni senza accentuare l’anomalia sopra richiamata".
Contro gli atti di adozione e di approvazione del PGT, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso, per i seguenti motivi:
(si segue la numerazione dei motivi come posta nel ricorso, che comincia dal n. 2, in quanto al punto n. 1 viene posta una premessa sulla ammissibilità del ricorso cumulativo, e collettivo):
2) vizi di natura procedurale: violazione dell’art. 13 comma 2 della LR 12/2005, dell’art. 13 comma 5bis e 7 della LR 12/2005, dell’art. 7 della LR 12/2005, della deliberazione di Giunta Regionale n. 8/1681 del 29.12.2005, eccesso di potere per difetto di istruttoria, del principio di partecipazione procedimentale, ingiustizia manifesta e sviamento della causa tipica: la censura attiene alla violazione delle norme che disciplinano il procedimento e viene articolato in tre distinti profili:
2.1 violazione dell’art. 13 comma 2 della LR 12/2005 e 7 della LR 12/2005, eccesso di potere per difetto di istruttoria, del principio di partecipazione procedimentale, ingiustizia manifesta e sviamento: sono state violate le garanzie di partecipazione al procedimento di approvazione del PGT;
2.2 violazione dell’art. 13 comma 5 bis della LR 12/2005 e 7 della LR 12/2005, eccesso di potere per difetto di istruttoria, del principio di partecipazione procedimentale, ingiustizia manifesta e sviamento, non essendo state osservate le prescrizioni contenute nel parere vincolante sul PGT rilasciato dalla Regione Lombardia al Comune di Uboldo;
2.3 violazione dell’art. 7 della LR 12/2005 e della D.G.R. 8/1681 del 29.12.2005; eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta e sviamento: il Comune non ha recepito le prescrizioni regionali e ha adottato solo in parte il Documento di Piano, in violazione alla delibera regionale che prescrive un’unica procedura per il Documento di Piano, il piano dei servizi e il piano delle regole;
3) vizi relativi alla zonizzazione impressa ai mappali di proprietà delle ricorrenti: eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca dei documenti del PGT, eccesso di potere e illogicità manifesta, violazione dell’art. 3 della legge 241/1990, eccesso di potere per carenza di motivazione in ordine alla natura agricola dell’area, illogicità dei presupposti di fatto e di diritto, eccesso di potere per illogicità della previsione viabilistica contenuta nel Piano dei Servizi, per travisamento e contraddittorietà anche nel rigetto delle osservazioni presentate: la scelta relativa alla zonizzazione agricola impressa ai mappali di cui sopra, è illogica e priva di adeguata motivazione, stante la naturale vocazione industriale.
Si costituiva in giudizio il Comune di Uboldo, chiedendo il rigetto del ricorso.
La domanda cautelare depositata in data 23 marzo 2009, veniva respinta, con ordinanza n. 428 del 2 aprile 2009.
Alla pubblica udienza del 10.3.2011, la causa veniva trattenuta in decisione dal Collegio.
Motivi della decisione
1) Le società ricorrenti impugnano gli atti del PGT, che classifica le aree di loro proprietà, dal punto di vista urbanistico, parte come P2 – attività produttive in ambito proprio, parte T3 della campagna; sotto il profilo paesaggistico le aree sono classificate nell’ambito P6 del territorio naturale.
Parte ricorrente chiedeva invece che le aree venissero classificate tutte come P2 e nel quadro del paesaggio, come P5, cioè ambito dell’industria.
2) Il ricorso è infondato, per le ragioni che verranno di seguito esposte.
(Come detto nel punto 1) del ricorso, le società esponenti si soffermano sulla ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo, su cui non vi è alcuna eccezione da parte del Comune).
I motivi sono articolati con i nn. 2) e 3); e a sua volta il motivo n. 2) è suddiviso in tre punti.
2.1 Nel motivo 2.1, si contesta la violazione dell’art. 13 comma 2° e dell’art. 7 della legge regionale 12/2005, in quanto non sarebbero state rispettate le garanzie di partecipazione al procedimento di formazione del PGT.
Il motivo non ha pregio.
Il Comune di Uboldo ha avviato nel 2004, prima dell’entrata in vigore della legge 12/2005, sotto la vigenza della legge regionale 1/2000, il procedimento di variante generale del PRG.
Dagli atti prodotti dalla difesa dell’Amministrazione Comunale emerge come sia sempre stata garantita la partecipazione della cittadinanza e sia stata data la pubblicità prevista dalla legge.
Infatti, con avviso pubblicato sia sul quotidiano a diffusione locale "La Prealpina" del 28.4.2004 (cfr. doc. 28 del Comune), sia all’albo pretorio dell’Ente dal 6.4.2004 al 29.5.2004 (cfr. doc. 29 del Comune), fu comunicata la volontà di avviare il procedimento in esame, invitando, chiunque ne avesse interesse, a presentare eventuali istanze ai fini della determinazione delle scelte urbanistiche.
Furono organizzate pubbliche assemblee per la presentazione delle linee guida del nuovo Piano, ed è stato acquisito il parere delle parti sociali ed economiche.
Si tratta quindi di forme di pubblicità rispettose non solo della già ricordata legge regionale 1/2000, ma sostanzialmente anche dell’attuale legge regionale 12/2005 ed in particolare dell’art. 13, comma 2°, della legge medesima.
2.2 Nel motivo 2.2 del ricorso si denuncia la presunta inosservanza, da parte del Comune, del parere vincolante sul PGT rilasciato dalla Regione Lombardia, in particolare rispetto alle previsioni infrastrutturali di interesse nazionale e regionale.
Anche questo motivo non è fondato.
A norma dell’art. 13 comma 5 bis della legge regionale 12/2005, i comuni appartenenti a province non dotate di piano territoriale di coordinamento (PTCP) vigente (la Provincia di Varese, al momento dei fatti di cui è causa, non aveva ancora approvato definitivamente tale piano), devono trasmettere gli atti costituenti il PGT (documento di piano, piano dei servizi e piano delle regole), alla Regione, che formula un (così testualmente) "parere vincolante in relazione ai propri indirizzi di politica territoriale", da osservarsi a pena di inefficacia (così si desume dal successivo comma 7° del medesimo art. 13).
Nel caso di specie, la Regione ha formulato il prescritto parere vincolante con deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/3808 del 13.12.2006, ricevuto dal Comune il 22.12.2006.
Il parere contiene, come già rilevato in fatto, talune prescrizioni indirizzate al Comune che, secondo la difesa ricorrente, sono state disattese dall’Amministrazione locale.
La lettura degli atti di causa induce però il Tribunale a ritenere che il PGT definitivamente approvato non si ponga in realtà in contrasto con le disposizioni regionali di cui sopra.
Infatti il Comune ha recepito il parere regionale, modificando gli elaborati del Documento di Piano, anche mediante la correzione degli errori rilevati nei documenti dello studio geologico e l’integrazione dello studio con gli elaborati mancanti.
Rispetto alle previsioni infrastrutturali di interesse nazionale e regionale (cioè i tracciati degli interventi della Variante sud alla ex SS 233 "Varesina", connessa al "Sistema Viabilistico Pedemontano"; dell’ampliamento alla terza corsia del tratto LainateComo dell’Autostrada A9, nonché dello svincolo a quadrifoglio sulla A9 e dell’attestazione della "Varesina bis" sull’attuale ex SS 233), la difesa dell’Amministrazione ha ben evidenziato che il parere regionale è stato recepito.
Una specifica riserva è stata posta sullo svincolo autostradale A9 e sulla terza corsia, in quanto detta opera non aveva ancora riportato le necessarie approvazioni e quindi non poteva considerarsi prevalente rispetto alle previsioni del PGT.
Il Comune a pag. 128 del DdP, in calce al paragrafo dedicato alle politiche di governo per la mobilità, ha evidenziato che il territorio comunale è interessato dalla "fascia di salvaguardia" definita in base al progetto preliminare delle infrastrutture autostradali e stradali previste per la realizzazione del Sistema Viabilistico Pedemontano, per effetto della deliberazione del CIPE n. 77 del 26.3.2006.
Sul punto, non può però dimenticarsi che il parere regionale è vincolante per il Comune soltanto in relazione agli indirizzi regionali di politica territoriale (così il citato comma 5 bis dell’art. 13), mentre le previsioni infrastrutturali citate nel parere della Regione, attengono non alla politica territoriale della Regione stessa, bensì a quella dello Stato, trattandosi di interventi previsti dal CIPE, che con la citata delibera 77/2006 ha approvato il progetto del "Sistema Viabilistico Pedemontano", ai sensi del D.Lgs. 190/2002 sulla realizzazione delle infrastrutture strategiche e della legge 443/2001 (c.d. legge obiettivo).
Si tratta, quindi, di infrastrutture di rilevanza nazionale, la cui disciplina si rinviene ora nel Codice dei contratti pubblici ( D.Lgs. 163/2006, artt. 161 e seguenti) e si tratta di una regolamentazione specifica, ovviamente prevalente sulla legge regionale 12/2005 ed anche sugli strumenti urbanistici locali (cfr. l’art. 165, comma 7°, del D.Lgs. 163/2006, per il quale l’approvazione del progetto preliminare dell’infrastruttura strategica determina "…l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati").
Non si può pertanto ravvisare una violazione delle prescrizioni statali relative alle infrastrutture strategiche, che sono in ogni caso prevalenti ex lege (cfr. il citato art. 165 del Codice dei contratti), sulle eventuali norme difformi di piano, secondo un meccanismo normativo analogo a quello dell’art. 1339 del codice civile (in caso di norme comunali difformi da quelle statali), oppure dell’art. 1374 del codice civile (per cui le previsioni statali integrano il contenuto del PGT).
In conclusione, non può sostenersi che il Comune di Uboldo abbia violato prescrizioni vincolanti del parere regionale, né a diverso avviso conduce il ricorso straordinario proposto dalla Regione Lombardia contro lo stesso Comune, per l’annullamento del PGT di cui è causa, non ravvisandosi alcuna pregiudizialità ai sensi dell’art. 295 c.p.c. (norma richiamata dall’art. 79 del codice del processo amministrativo), fra quest’ultimo ricorso e la presente controversia.
Il motivo va quindi respinto.
2.3 Al punto 2.3 parte ricorrente afferma la illegittimità del PGT, in quanto non si ravviserebbe alcuna complementarietà fra i tre atti costituenti il Piano stesso: il Consiglio Comunale avrebbe violato la delibera perché gli atti che costituiscono il PGT non sarebbero stati approvati contestualmente.
Al di là della genericità della censura, è evidente la sua infondatezza, dal momento che testualmente il Consiglio comunale ha approvato i tre atti di cui si compone il PGT, cioè documento di piano, piano dei servizi, piano delle regole.
Non rileva in alcun modo l’attività successiva alla approvazione, di avvio della procedura di variante al PGT, alla luce della definitiva approvazione del PTCP da parte della Provincia di Varese, visto che il PGT risulta in ogni caso ritualmente approvato e la variante in itinere non inficia la precedente approvazione.
3) Nel motivo rubricato al n. 3), si contesta la illogicità della scelta comunale di non destinare tutte le aree in zona produttiva, stante la loro vocazione industriale.
In base al previgente PRG le aree solo in piccola parte avevano destinazione industriale, mentre per il resto ricadevano in zona di rispetto stradale ed erano classificate come agricole, "seminativi arborati o bosco ceduo".
L’attuale destinazione in Ambito Territoriale T3 e ambito P6 del territorio naturale, è quella propria delle porzioni di territorio comunale caratterizzate da "significativa naturalità, nonostante interventi dell’uomo, in cui rimangono una serie di aree verdi, strutturate dall’antica matrice agraria" (cfr. l’art. 69 del Piano delle Regole).
Il Piano delle Regole esercita una funzione di conservazione della prevalente condizione naturale (cfr. art. 96 del Piano).
La vigente destinazione, quindi, lungi dal rappresentare una indebita limitazione di una supposta funzione industriale (in realtà insussistente), è ispirata dall’esigenza di garantire una adeguata separazione fra l’ambito edificato urbano e la zona industriale, nonché per assicurare una continuità, anche se minima, al paesaggio naturale (cfr. doc. 10 e 11del Comune resistente).
Sulla questione è sufficiente richiamare la pacifica giurisprudenza, per la quale le scelte dell’Amministrazione comunale al momento dell’adozione di atti di pianificazione territoriale sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, non censurabile se non in caso di manifesta illogicità, non sussistente peraltro nel caso di specie, per le ragioni sopra esposte.
Nel contempo, è altresì ammesso dalla giurisprudenza che la destinazione agricola di un’area non implica necessariamente l’esercizio dell’attività agricola (ex art. 2135 del codice civile), sulla stessa, potendo invece essere ispirata anche da esigenze di salvaguardia ambientale.
Sul punto, si veda la fondamentale sentenza di questo TAR, Sezione II, n. 7508 del 2010, costituente precedente specifico in quanto riferita proprio all’attuale PGT del Comune di Uboldo, oltre a (fra le più recenti), Consiglio di Stato, sez. IV, 15.9.2010, n. 6874 e 16.2.2011, n. 1015.
Deve quindi rigettarsi anche il presente motivo di ricorso.
4) In conclusione il ricorso va respinto.
La complessità e la novità delle questioni trattate inducono il Collegio a compensare interamente fra le parti le spese di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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