Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il Collegio dei geometri della provincia di Cremona ha impugnato:
a) il bando di progettazione per la riqualificazione e messa in sicurezza di 5 km della strada provinciale n. 27 Postumia, nella parte in cui ha riservato l’affidamento della progettazione ai soli ingegneri, architetti e geologi (nella specie la progettazione aveva ad oggetto, inter alios, indagini geognostiche e di prospezione, l’allargamento della strada, le opere di risanamento e consolidamento dei terreni residuati di una roggia, nonché la realizzazione di nove ponti in cemento armato anche precompresso, di cui due in attraversamento alla strada provinciale);
b) il provvedimento di aggiudicazione all’a.t.i. costituita fra la ditta D. A. e la società Tecnostudio Bieffe.
2. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:
a) violazione dell’art. 16, r.d. n. 274 del 1929, dell’art. 5, l. n. 144 del 1949, dell’art. 10, co. 1, lett. c), d.lgs. n. 494 del 1996, dell’art. 2, l. n. 1086 del 1971;
b) l’opera, nel suo complesso, è di modeste dimensioni sotto il profilo tecnico strutturale e rientra nelle competenze professionali dei geometri;
c) i materia di opere stradali, non solo tracciamento, ma anche la progettazione, la direzione lavori e le attività accessorie rientrano nelle competenze dei geometri;
d) i geometri possono progettare (e dirigerne l’esecuzione) opere edilizie in conglomerato cementizio nell’ambito delle loro competenze da individuarsi in chiave evolutiva alla luce delle innovazioni e dello sviluppo della normativa antisismica, delle tecnologie costruttive, dei programmi di studio professionali riservati ai geometri.
3. L’impugnata sentenza – T.a.r. della Lombardia, sede staccata di Brescia, sezione I, n. 630 del 23 luglio 2007 -:
a) ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’Ordine degli ingegneri intervenuto ad opponendum (tale capo non è stato impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno);
b) ha respinto con dovizia di argomenti tutte le censure;
c) ha compensato fra le parti le spese di lite.
4. Con atto notificato in data 9 ottobre 2007 e depositato il successivo 19 ottobre, il Collegio dei geometri ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza reiterando criticamente le censure articolate in primo grado.
5. Si è costituita la Provincia di Cremona eccependo l’infondatezza del gravame.
6. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 12 aprile 2011.
7. L’appello è infondato e deve essere respinto.
8. Il collegio non intende discostarsi dal consolidato quadro ermeneutico tracciato dalla più recente giurisprudenza civile, amministrativa e penale, cui si rinvia a mente dell’art. 74 c.p.a. (cfr. Cass. civ., sez. II, 7 settembre 2009, n. 19292; 8 aprile 2009, n. 8543; 26 luglio 2006, n. 17028; 22 aprile 2005, n. 8545; 30 marzo 2005, n. 6649; Cons. St., sez. IV, 5 settembre 2007, n. 4652; sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3006; Cass. pen., sez. III, 26 settembre 2000, Brena, secondo cui anche in tali ipotesi sussiste il reato di esercizio abusivo della professione di ingegnere o architetto).
7.1. A norma dell’art. 16 lett. m), r.d. 11 febbraio 1929 n. 274, e come si desume anche dalle ll. 5 novembre 1971 n. 1086 e 2 febbraio 1974 n. 64, che hanno rispettivamente disciplinato le opere in conglomerato cementizio e le costruzioni in zone sismiche, nonché dalla l. 2 marzo 1949 n. 144 (recante la tariffa professionale), esula dalla competenza dei geometri la progettazione di costruzioni civili con strutture in cemento armato, trattandosi di attività che, qualunque ne sia l’importanza, è riservata solo agli ingegneri ed architetti iscritti nei relativi albi professionali.
Solo le opere in cemento armato relative a piccole costruzioni accessorie rientrano nella competenza dei geometri, risultando ininfluente che il calcolo del cemento armato sia stato affidato ad un ingegnere o ad un architetto.
In buona sostanza, la competenza dei geometri è limitata alla progettazione, direzione e vigilanza di modeste costruzioni civili, con esclusione di quelle che comportino l’adozione – anche parziale – di strutture in cemento armato; solo in via di eccezione, si estende anche a queste strutture, a norma della lett. l) del medesimo articolo 16, r.d. n. 274 cit., purché si tratti di piccole costruzioni accessorie nell’ambito di edifici rurali o destinati alle industrie agricole, che non richiedano particolari operazioni di calcolo e che per la loro destinazione non comportino pericolo per le persone.
Per il resto, la suddetta competenza è comunque esclusa nel campo delle costruzioni civili ove si adottino strutture in cemento armato, la cui progettazione e direzione, qualunque ne sia l’importanza è pertanto riservata solo agli ingegneri ed architetti iscritti nei relativi albi professionali; sotto tale angolazione deve escludersi che le innovazioni introdotte nei programmi scolastici degli istituti tecnici possano ritenersi avere ampliato, mediante l’inclusione tra le materie di studio di alcuni argomenti attinenti alle strutture in cemento armato, le competenze professionali dei medesimi.
I limiti posti dall’art. 16, lett. m) cit. alla competenza professionale dei geometri:
a) rispondono ad una scelta inequivoca del legislatore, dettata da evidenti ragioni di pubblico interesse, che lascia all’interprete ristretti margini di discrezionalità, attinenti alla valutazione dei requisiti della modestia della costruzione, della non necessità di complesse operazioni di calcolo e dell’assenza di implicazioni per la pubblica incolumità;
b) indicano, d contro, un preciso requisito, ovverosia la natura di annesso agricolo dei manufatti, per le opere eccezionalmente progettabili dai predetti tecnici anche nei casi di impiego di cemento armato.
E’ pertanto esclusa la possibilità di un’interpretazione estensiva o "evolutiva" di tale disposizione, che, in quanto norma eccezionale, non si presta ad applicazione analogica, non potendosi pervenire ad una diversa conclusione neppure in virtù delle norme – art. 2, l. 5 novembre 1971 n. 1086 e art. 17, l. 2 febbraio 1974 n. 64 – che disciplinano le costruzioni in cemento armato e quelle in zone sismiche, in quanto le stesse richiamano i limiti delle competenze professionali stabiliti per i geometri dalla vigente normativa professionale.
Il criterio per accertare se una costruzione sia da considerare modesta – e quindi se la sua progettazione rientri nella competenza professionale dei geometri consiste nel valutare le difficoltà tecniche che la progettazione e l’esecuzione dell’opera comportano e le capacità occorrenti per superarle; a questo fine, mentre non è decisivo il mancato uso del cemento armato (ben potendo anche una costruzione "non modesta" essere realizzata senza di esso), assume significativa rilevanza il fatto che la costruzione sorga in zona sismica, con conseguente assoggettamento di ogni intervento edilizio alla normativa di cui alla l. n. 64 cit., la quale impone calcoli complessi che esulano dalle competenze professionali dei geomentri.
E’ stata inoltre esclusa l’illegittimità e quindi la disapplicabilità delle disposizioni dettate dall’art. 16 r.d. 274/29, avente natura regolamentare, il quale non contrasta con norme costituzionali o ordinarie, essendo aderente ai criteri della disposizione legislativa cui ha dato attuazione (l’art. 7 l. 24 giugno 1923 n. 1395) e comportando una razionale delimitazione delle attività professionali consentite ai geometri, in rapporto alla loro preparazione.
In ordine alle prestazioni ulteriori (comprese in astratto nella competenza dei geometri, affidate loro insieme con quella della progettazione di costruzioni civili in cemento armato), si estende – o meno – la nullità del contratto, secondo che siano strumentalmente connesse con l’edificazione e implichino la soluzione di problemi tecnici di particolare difficoltà, come la redazione di un piano di lottizzazione, oppure siano autonome e distinte dalla realizzazione delle strutture in cemento armato, come l’individuazione dei confini di proprietà, la costituzione di servitù, lo svolgimento di pratiche amministrative.
7.2. Dai su esposti principi si sono tratti i seguenti corollari applicativi:
a) è legittimo il provvedimento di annullamento, in via di autotutela, di una concessione edilizia per la demolizione di un fabbricato (e la sua ricostruzione, con nuova destinazione d’uso residenziale e commerciale), per l’incompetenza del geometra progettista, sia sotto il profilo dell’entità della costruzione, atteso che la competenza dei geometri è limitata alla progettazione di modeste costruzioni civili, sia sotto il profilo della necessità del rispetto delle prescrizioni antisismiche;
b) il contratto con il quale viene affidata a un geometra la progettazione di una costruzione civile in cemento armato è nullo, indipendentemente dalle dimensioni eventualmente ridotte dell’opera o dalla circostanza che il compito, su richiesta dell’incaricato, è poi svolto da un ingegnere o architetto;
c) è affetto da nullità il contratto di prestazione d’opera che affidi a un geometra calcoli in cemento armato e ciò anche ove il compito, limitatamente a quelle strutture, venga poi svolto da un professionista abilitato, che ne sia stato officiato dall’originario incaricato; è irrilevante, a tali fini, che l’incarico sia distinto per le parti in conglomerato e non sia stato (sub)delegato dal geometra, ma conferito direttamente dal committente stesso a un ingegnere o architetto, in quanto non è consentito neppure al committente scindere dalla progettazione generale quella relativa alle opere in cemento armato poiché non è possibile enucleare e distinguere un’autonoma attività, per la parte di tali lavori, riconducibile ad un ingegnere o ad un architetto (il che appare senz’altro esatto, poiché chi non è abilitato a delineare l’ossatura, neppure può essere ritenuto in grado di dare forma al corpo che deve esserne sorretto);
d) solo le prestazioni accessorie, autonome e distinte dalla realizzazione delle strutture in conglomerato, come l’individuazione dei confini di proprietà, la costituzione di servitù, lo svolgimento di pratiche amministrative, possono farsi rientrare nella competenza dei geometri;
e) è nullo, ex art. 2231 c.c., il contratto d’opera stipulato da un geometra, ed avente ad oggetto la trasformazione di un fabbricato artigianale fatiscente in un complesso residenziale.
9. Anche volendo seguire il più permissivo indirizzo sviluppato dalla meno recente e superata giurisprudenza amministrativa e penale (cfr. Cons. St., sez. V, 1° dicembre 2003, n. 7821; sez. V, 31 gennaio 2001, n. 348; Cass. pen., 16 ottobre 1996, Bormolini; 10 giugno 1996, Sangiorgi), nel caso di specie le conclusioni non cambierebbero.
Secondo questa tesi la menzionata l. n. 1086/71 avrebbe innovato la materia delle competenze professionali dei geometri, consentendo loro la progettazione e direzione dei lavori di costruzioni civili in cemento armato, purché di modesta entità e non comportanti pericolo per la pubblica incolumità; si è pertanto escluso in tali casi:
a) che nello svolgimento da parte dei geometri di tali attività non è configurabile il reato di esercizio abusivo della professione di ingegnere o architetto;
b) che siano legittimi i provvedimenti di rigetto di domande di rilascio titoli edilizi per costruzioni civili in cemento armato progettate da geometri se concernono opere di dimensioni ridotte.
Nella vicenda che occupa, infatti, l’intervento oggetto di gara ha un contenuto complesso ed incide sulla sicurezza della viabilità stradale.
10. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni l’appello deve essere respinto.
11. Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:
a) respinge l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata;
b) condanna il Collegio dei geometri della provincia di Cremona a rifondere in favore della provincia di Cremona le spese, le competenze e gli onorari del presente grado di giudizio che liquida in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori come per legge (12,50 % a titolo di spese generali, I.V.A. e C.P.A.).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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