Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso iscritto al n. 9622 del 2006, G. B., E. D. F. M. e M. M. propongono appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, n. 368 del 30 giugno 2006 con la quale è stato respinto il ricorso proposto contro il Comune di Mozzagrogna per l’annullamento dei seguenti atti: a) la deliberazione del consiglio comunale di Mozzagrogna 30 settembre 2005, n. 27, di richiesta del mutamento di destinazione dei terreni gravati da uso civico occupati dai ricorrenti per realizzare un parco comprensoriale ed il cimitero comunale; b) i decreti del Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo 517 ottobre 2005, nn. 129, 143 e 132, e le determinazioni dirigenziali 15 settembre 2005, nn. DH16/737, DH16/736 e DH16/735 del Dirigente del Servizio Foreste Demanio Civico ed Armentizio della Regione Abruzzo, con i quali sono state respinte le richieste di legittimazione avanzate dai ricorrenti ed è stata disposta la reintegra dei predetti terreni a favore della collettività del Comune di Mozzagrogna; c) tutti gli atti presupposti e connessi.
A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, i ricorrenti avevano premesso di occupare da oltre cinquanta anni dei terreni, gravati da uso civico, ubicati nel Comune di Mozzagrogna e di avere presentato, ai sensi dell’art. 9 della L. 16 giugno 1927, n. 1766, e dell’art. 3 della L.R. Abruzzo 14 settembre 1999, n. 68, alla Regione Abruzzo ed all’Amministrazione comunale domanda volta ad ottenere la legittimazione di tali occupazioni abusive.
Con deliberazione 1° marzo 2005, n. 14, il Consiglio comunale di Mozzagrogna aveva espresso, però, parere contrario all’accoglimento di tale istanza ed aveva chiesto alla Regione Abruzzo la reintegrazione dell’area a favore del Comune; con precedente deliberazione 1° marzo 2005, n. 7, lo stesso Consiglio aveva, infatti, adottato una variante specifica al vigente P.R.E., con la quale aveva localizzato su tali terreni un’area cimiteriale ed un parco polifunzionale a valenza sovraterritoriale.
Dopo aver fatto pervenire agli interessati comunicazione di avvio del procedimento di mutamento di destinazione delle predette terre civiche ai sensi dell’art. 6 della L.R. Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, e dopo che questi avevano presentato le loro osservazioni, lo stesso Consiglio con deliberazione 30 settembre 2005, n. 7, aveva chiesto alla Regione Abruzzo l’autorizzazione al mutamento di destinazione delle predette terre civiche per realizzare le sopra indicate opere pubbliche.
In accoglimento di tale istanza del Comune, con decreti del Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo 517 ottobre 2005, nn. 129, 143 e 132, e con determinazioni dirigenziali 15 settembre 2005, nn. DH16/737/, DH16/736 e DH16/735 del Dirigente del Servizio Foreste Demanio Civico ed Armentizio della Regione Abruzzo, sono state respinte le richieste di legittimazione avanzate dai ricorrenti ed è stata disposta la reintegra dei predetti terreni a favore della collettività del Comune di Mozzagrogna.
Con il ricorso in primo grado, gli interessati sono insorti avverso tali atti, deducendo le censure di eccesso di potere per ingiustizia manifesta e per carenza dell’interesse legittimo presupposto.
Hanno in merito osservato che l’Amministrazione comunale aveva tenuto una condotta contraddittoria durante l’iter procedimentale inerente la richiesta di legittimazione, in quanto non si era opposta all’approvazione da parte della Regione Abruzzo del provvedimento dirigenziale 8 marzo 2004, n. DH16/130/usi civici, di verifica demaniale dei terreni gravati di uso civico situati nel Comune. Inoltre, hanno dedotto che mancava un reale interesse della collettività alla reintegra dei terreni in questione in quanto tale reintegra era stata chiesta al dichiarato fine della riqualificazione del sistema ambientaleinsediativo, con la realizzazione di un parco polifunzionale; mentre, contraddittoriamente, su un’area adiacente si era localizzata un’area artigianale e commerciale. Conclusivamente, ad avviso dei ricorrenti, non vi sarebbe un effettivo interesse pubblico alla realizzazione del parco in parola dal momento che mancava un progetto esecutivo e su un’area adiacente si era localizzata un’area artigianale.
La Regione Abruzzo si costituiva in giudizio, limitandosi a depositare una relazione del Dirigente del Servizio Foreste Demanio Civico ed Armentizio della Regione Abruzzo.
Si costituiva in giudizio anche il Comune di Mozzagrogna, che con memorie depositate il 15 dicembre 2005 e l’8 maggio ed 1° giugno 2006 ha pregiudizialmente eccepito l’inammissibilità del gravame per la mancata impugnativa della deliberazione n. 14 e per essere la deliberazione n. 27 un atto endoprocedimentale, inidoneo a ledere gli interessi dei ricorrenti. Nel merito ha, inoltre, diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le doglianze, evidenziando come fossero carenti i requisiti per disporre la legittimazione e come dovesse prevalere la destinazione pubblica assunta dall’area.
Contestando le statuizioni del primo giudice, gli appellanti ripropongono le doglianze già svolte, evidenziando l’erroneità della sentenza.
Nel giudizio di appello, si sono costituiti il Comune di Mozzagrogna e la Regione Abruzzo, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza del 12 gennaio 2007, l’istanza cautelare veniva respinta con ordinanza n. 69/2007.
Alla pubblica udienza del giorno 8 marzo 2011, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.
Motivi della decisione
1. – La Sezione ritiene di poter prescindere dalle eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso di primo grado e sull’interesse all’appello, in quanto questo non è fondato nel merito.
2. – Con il primo motivo di diritto, la sentenza viene censurata sotto il profilo dell’erroneità dei presupposti della decisione e per travisamento ed erronea rappresentazione dei fatti di causa. In dettaglio, gli appellanti si dolgono della circostanza che sia stato ritenuto prevalente il profilo della mancata impugnativa della deliberazione 1° marzo 2005, n. 7, con la quale il consiglio comunale di Mozzagrogna, adottando una variante specifica al vigente P.R.E., aveva localizzato su tali terreni un’area cimiteriale ed un parco polifunzionale a valenza sovraterritoriale ed aveva mutato, quindi, la destinazione urbanistica di tali aree.
A parere dei ricorrenti, trattandosi di mera adozione della variante, non vi sarebbe stata alcuna modificazione della destinazione dei luoghi. Inoltre, essendo l’impugnativa della delibera di adozione meramente facoltativa, nessun pregiudizio poteva loro derivare da tale omissione.
2.1. – La censura non può essere accolta.
Nel caso in specie, va evidenziato come il medesimo provvedimento, ossia la deliberazione 1° marzo 2005, n. 7, con la quale il consiglio comunale di Mozzagrogna ha adottato una variante specifica al vigente P.R.E., svolga, nei due distinti procedimenti evocati dagli appellanti, ruoli del tutto distinti. Mentre in relazione alla modifica di destinazione urbanistica dell’area, la delibera si presenta come momento procedimentale propedeutico all’approvazione, e suscettibile di rendere attuali le misure di salvaguardia di carattere cautelare, nel diverso procedimento teso ad ottenere la legittimazione delle occupazioni abusive, lo stesso provvedimento ha valore di elemento presupposto, esterno al procedimento, ma vincolante per le decisioni della pubblica amministrazione.
Gli effetti di tale distinzione vanno quindi rapportati alle diverse fattispecie. Se quindi può convenirsi sulla facoltatività dell’impugnativa, qualora i ricorrenti si dolgano unicamente dell’eventuale modifica di destinazione dell’area di loro interesse, tale condizione non può predicarsi in relazione al diverso procedimento di legittimazione delle occupazioni abusive. Quest’ultimo, disciplinato nella legge fondamentale di riordino degli usi civici (l’art. 9 della L. 16 giugno 1927, n. 1766) e poi, in sede locale, regolato dall’art. 3 della L.R. Abruzzo 14 settembre 1999, n. 68, si conclude con l’adozione di un provvedimento vincolato, in cui i compiti spettanti alla pubblica amministrazione sono limitati alla verifica della sussistenza dei presupposti di legge, come ben evidenziato dal giudice di prime cure, che ha messo in luce la differenza con il più ampio margine discrezionale spettante nei casi di mutamento di destinazione e di alienazione delle terre di uso civico.
L’impugnazione della deliberazione 1° marzo 2005, n. 7, si poneva quindi come atto necessario, da parte degli appellanti, al fine di rendere inefficace e non giuridicamente utilizzabile uno dei presupposti vincolanti sui quali si è fondata la decisione amministrativa. Deve quindi convenirsi con il T.A.R. abruzzese sulla dovuta propedeutica impugnativa della delibera de qua.
Pertanto, sulla scorta di tale premesse, deve rigettarsi il motivo di censura, essendo condivisibile l’affermazione per cui, al momento dell’adozione dei provvedimenti principalmente gravati, ossia i decreti del Presidente della Giunta regionale d’Abruzzo 517 ottobre 2005, nn. 129, 143 e 132, e le determinazioni dirigenziali 15 settembre 2005, nn. DH16/737/, DH16/736 e DH16/735 del Dirigente del Servizio Foreste Demanio Civico ed Armentizio della Regione Abruzzo, di rigetto delle richieste di legittimazione avanzate dai ricorrenti, i suoli in esame non avessero le condizioni per poter essere assegnati, avendo perso l’area la sua destinazione agricola ed essendo destinata, giusta la citata deliberazione 1° marzo 2005, n. 7, ad area cimiteriale ed a parco polifunzionale a valenza sovraterritoriale.
3. – Con il secondo motivo di ricorso, gli appellanti lamentano ingiustizia manifesta della sentenza, illogicità e omessa pronuncia sui motivi di ricorso. Nel dettaglio, viene lamentata la condotta scorretta del Comune il quale, dopo che in un primo momento non aveva presentato osservazioni o opposizioni all’approvazione regionale della verifica demaniale, si è affrettato all’adozione della citata variante, per poi portare a conoscenza della Regione l’esistenza di interessi pubblici ostativi alla concessione del beneficio. In ogni caso, evidenziano l’assenza di ragioni di interesse pubblico all’adozione della detta variante.
3.1. – La censura non può essere accolta.
Preliminarmente osservato che, non essendo stata tempestivamente impugnata la delibera di adozione della variante censurata, questa Sezione, come già il giudice di prime cure, non possono soffermarsi a valutare l’esistenza o meno delle ragioni di interesse pubblico ad essa sottesi.
Ciò comporta anche l’impossibilità di valutare l’esistenza di una eventuale contraddittorietà del comportamento del Comune, che potrebbe essere censurata solo qualora fosse possibile dare la prova dell’illegittimità dell’azione susseguente, evenienza che è invece esclusa dalla mancata impugnazione della deliberazione 1° marzo 2005, n. 7, con la quale il consiglio comunale di Mozzagrogna ha adottato la più volte citata variante specifica al vigente P.R.E..
Pertanto, anche la seconda doglianza deve essere respinta, non essendovi ragioni idonee a fondare l’annullamento della sentenza gravata.
4. – L’appello va quindi respinto. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalla parziale novità della questione decisa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Respinge l’appello n. 9622 del 2006;
2. Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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