Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
erbale;
Svolgimento del processo
Espone in fatto il Comune odierno ricorrente che in relazione al terremoto che ha colpito il 6 aprile 2009 l’Abruzzo, è stato dichiarato lo stato di emergenza e che con O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009 è stato dato incarico al Commissario Delegato di individuare, con proprio decreto, i comuni interessati dagli eventi sismici che sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia hanno risentito un’intensità uguale o superiore al sesto grado della Scala Mercalli (MCS), prevedendo altresì l’aggiornamento di tale elenco sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento.
Con decreto n. 3 del 16 aprile 2009 il Commissario Delegato per l’emergenza terremoto in Abruzzo ha individuato 49 Comuni interessati da un sisma di intensità uguale o superiore al sesto grado della Scala Mercalli, tra i quali non è stato ricompreso il Comune ricorrente.
Nel descrivere parte ricorrente le modalità di svolgimento degli accertamenti, lamenta l’illegittimità della propria esclusione dall’elenco contenuto nel gravato decreto n. 3 del 2009, affidando la proposta azione all’articolazione dei seguenti motivi di censura:
1) Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, travisamento dei fatti, carenza di motivazione e disparità di trattamento.
Denuncia parte ricorrente come il Commissario Delegato abbia proceduto a stilare l’elenco dei Comuni colpiti dal sisma di intensità pari o superiore al sesto grado sulla base di accertamenti incompleti e sommari, effettuati a campione, con conseguente inattendibilità dell’iter logico seguito quanto a correttezza dei criteri tecnici adottati e delle valutazioni espresse, eccedendo dalla delega e dai compiti conferitigli.
Censura, inoltre, parte ricorrente le modalità di effettuazione dei rilievi, affermando la necessità di utilizzare anche la scala macrosismica EMS accanto alla scala MCS e sostenendo la presenza di danni gravissimi alle strutture presenti nel proprio territorio, come attestati nella consulenza tecnica di parte del 9 giugno 2009, illegittimamente non tenuta in considerazione dal Commissario Delegato, con conseguente erroneità delle valutazioni dallo stesso effettuate.
La gravata determinazione sarebbe altresì affetta da ingiustizia grave e da disparità di trattamento, essendo stati inseriti nell’elenco comuni che non sono stati oggetto di accertamento da parte dei tecnici della Protezione Civile e posti ad una distanza superiore dall’epicentro rispetto al Comune di Roccacasale, tra i quali Cocullo, Brittoli, Cugnoli e Torre de Passeri.
2) Violazione di legge per mancata e falsa applicazione dell’art. 1, commi 1 e 2, dell’ O.P.C.M. n. 3754 del 2009.
Denuncia parte ricorrente la violazione dell’obbligo dettato dall’ O.P.C.M. n. 3754 del 2009 di aggiornamento dell’elenco contenuto nel gravato decreto coerentemente con le risultanze delle rilevazioni macrosismiche effettuate, includendovi anche il Comune ricorrente, il quale ha provveduto a raccogliere ed inoltrare le schede tecniche di rilevamento tramite il Centro Operativo Mobile C.O.M. 7, dalle quali risulta il livello di danni subiti.
Il Commissario Delegato avrebbe, altresì, omesso di provvedere in ordine alla diffida del Comune ricorrente volta ad ottenere il proprio inserimento nell’elenco dei Comuni che hanno subito un sisma di intensità pari al sesto grado.
Si è costituita in resistenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri eccependo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, non derivando dall’eventuale annullamento del gravato decreto alcun vantaggio per il Comune ricorrente, e sostenendo nel merito l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente pronuncia.
Con ricorso per motivi aggiunti l’Ente ricorrente ha altresì impugnato il decreto del Commissario Delegato n. 11 del 17 luglio 2009 con cui, nell’integrare il precedente decreto n. 3 del 16 aprile 2009, sono stati individuati altri 9 Comuni colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado della Scala Mercalli, senza ricomprendervi il Comune ricorrente.
Avverso tale decreto deduce parte ricorrente i seguenti motivi di censura:
1) Violazione di legge in relazione all’art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992; eccesso di potere per violazione di legge.
Afferma parte ricorrente come il gravato decreto non superi i motivi di illegittimità già denunciati avverso il primo decreto, non avendo il Commissario Delegato improntato la propria attività alla delega conferitagli, essendo l’identificazione degli ulteriori Comuni connessa al protrarsi delle scosse sismiche successivamente all’adozione del primo decreto, con la conseguenza che i dati raccolti a decorrere dal 22 aprile 2009 con riferimento al Comune ricorrente non sarebbero stati presi in considerazione. Il gravato decreto sarebbe, altresì, affetto da carenza di motivazione, non facendo riferimento alcuno alla successiva attività di raccolta e di valutazione dei dati.
2) Contraddittorietà ed illogicità del decreto gravato.
Reitera parte ricorrente la denuncia di illogicità e contraddittorietà del gravato provvedimento nella parte in cui ricomprende all’interno del cratere Comuni che non sono stati oggetto di accertamenti speditivi e posti a distanze maggiori di quella del Comune ricorrente rispetto all’epicentro, che hanno riportato danni inferiori rispetto al Comune di Roccacasale.
La resistente Presidenza del Consiglio dei Ministri ha controdedotto ai motivi aggiunti depositando relazione redatta dal Dipartimento della Protezione Civile.
Con ordinanza collegiale n. 1742/2010 sono stati disposti incombenti istruttori a carico del Dipartimento della Protezione Civile, il quale vi ha dato esecuzione mediante deposito documentale del 3 febbraio 2011.
Con memoria successivamente depositata il Comune ricorrente ha insistito nelle proprie deduzioni, evidenziando come dalle schede tecniche di rilevazione emerga la sussistenza di gravi danni provocati dal sisma, ininfluenti essendo le dichiarazioni di segno contrario rilasciate dal Comandante dei Vigili Urbani.
Alla Pubblica Udienza del 23 marzo 2011, la causa è stata chiamata e, sentiti i difensori delle parti, trattenuta per la decisione, come da verbale.
Motivi della decisione
Con il ricorso in esame, come integrato dalla proposizione di motivi aggiunti, sono impugnati i decreti, adottati dal Commissario Delegato per l’emergenza terremoto in Abruzzo, n. 3 del 16 aprile 2009 e n. 11 del 17 luglio 2009, con cui sono stati individuati i Comuni interessati dagli eventi sismici, che hanno colpito la Regione Abruzzo il 6 aprile 2009, che hanno risentito del sisma con un’intensità uguale o superiore al sesto grado della Scala MercalliCancaniSieberg (MCS), tra i quali non è stato ricompreso il Comune ricorrente.
La proposta azione impugnatoria è volta a censurare, attraverso l’articolazione di una serie di motivi di denunciata illegittimità dei gravati decreti sotto vari profili di violazione di legge ed eccesso di potere, la mancata inclusione del Comune ricorrente nell’elenco dei Comuni colpiti dal sisma con intensità del sesto grado della Scala MercalliCancaniSieberg (MCS), con conseguente esclusione dello stesso dalle provvidenze previste a favore di tali Comuni, pur avendo lo stesso subito gravi danni, tali da imporne l’inclusione in tale elenco.
Al fine di meglio inquadrare la controversia che qui occupa e più compiutamente delibare in ordine alle censure proposte, da esaminare alla luce del complessivo sviluppo procedimentale confluito nell’adozione dei gravati decreti, come emergente alla luce delle risultanze dell’istruttoria disposta dalla Sezione, giova precisare che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 6 aprile 2009 è stato dichiarato lo stato di emergenza in ordine agli eccezionali eventi sismici che hanno colpito la Provincia dell’Aquila e gli altri Comuni della Regione Abruzzo il 6 aprile 2009.
Con O.P.C.M. n. 3753 del 6 aprile 2009 sono stati individuati i primi interventi urgenti per affrontare l’emergenza, mentre con O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009 sono state dettate ulteriori disposizioni urgenti demandando, ai sensi dell’art. 1, al Commissario delegato – individuato nel Capo del Dipartimento della Protezione Civile – il compito di individuare "con proprio decreto i comuni interessati dagli eventi sismici che hanno interessato la Regione Abruzzo dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV, hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado", stabilendo altresì tale norma che "Con successivi decreti il Commissario delegato aggiorna l’elenco dei Comuni interessati sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento".
A tale individuazione il Commissario Delegato ha provveduto, in dichiarata attuazione a quanto stabilito con O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009, mediante adozione del decreto n. 3 del 19 aprile 2009, con cui sono stati individuati 49 Comuni che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado sulla base dei "dati fino ad oggi emersi dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV" e degli "esiti delle rilevazioni macrosismiche speditive effettuate nei territori interessati" dai tecnici allo scopo incaricati.
Con successivo decreto n. 11 del 17 luglio 2009 – gravato con motivi aggiunti – l’elenco dei Comuni che hanno risentito la predetta intensità MSC è stato integrato con l’indicazione di ulteriori 9 Comuni, nella considerazione che "sulla base degli ulteriori rilievi macrosismici condotti dai tecnici del Dipartimento della protezione civile i territori di altri comuni della regione Abruzzo hanno subito danni per un’intensità pari o superiore al sesto grado della MCS a causa del protrarsi delle scosse sismiche nel periodo successivo alla data di adozione del sopra citato decreto del Commissario delegato n. 3 del 16 aprile 2009".
Così brevemente illustrato il contesto, come delineato dal pertinente quadro provvedimentale, in cui si inscrive la controversia in esame, ritiene il Collegio – anticipando le conclusioni che, alla luce delle considerazioni che si andranno ad esporre, intende trarre – che il ricorso meriti favorevole esame.
Tuttavia, prima di procedere alla disamina nel merito dell’impugnativa, il Collegio è chiamato a preliminarmente pronunciarsi in ordine alle questioni pregiudiziali inerenti da un lato, l’ammissibilità del ricorso a fronte dell’eccezione, sollevata dalla resistente Amministrazione, di carenza di interesse – articolata sull’assunto che dall’annullamento dei gravati decreti nessun vantaggio potrebbe derivare al Comune ricorrente – e dall’altro, la procedibilità del ricorso previa verifica della eventuale necessità di integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni inseriti nel c.d. cratere sismico.
Avuto riguardo al primo ordine delle indicate questioni preliminari, l’indagine volta alla verifica della sussistenza dell’interesse al ricorso in capo all’Ente comunale ricorrente può essere agevolmente delibata attraverso il richiamo al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, nel processo amministrativo, l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (Consiglio Stato, Sez. V, 4 marzo 2011, n. 1734).
Tali coordinate interpretative vanno coniugate con gli effetti discendenti dai gravati provvedimenti rispetto alla posizione rivestita dal Comune ricorrente ed al complessivo assetto di interessi in cui la stessa si inscrive.
In tale direzione va precisato che la ricognizione, effettuata per mezzo dei gravati decreti, dei comuni che sono stati colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, si presenta funzionale alla individuazione dei destinatari delle misure urgenti stabilite dalla normativa emergenziale, con conseguente ammissione degli stessi alla possibilità di fruire delle previste provvidenze.
I benefici derivanti dall’inclusione degli enti territoriali nell’elenco contenuto nei gravati decreti, alla cui luce parametrare sia la lesione discendente dall’esclusione del Comune ricorrente da tale elenco che il vantaggio che allo stesso deriverebbe dall’annullamento in sede giurisdizionale di tale esclusione, sono in particolare quelli individuati con il decreto legge n. 39 del 28 aprile 2009 – recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nelle regione Abruzzo – ove è prevista una serie di interventi immediati per il superamento dell’emergenza, relativi, tra l’altro, alla realizzazione urgente di abitazioni, alla ricostruzione e riparazione di immobili, alla erogazione di indennizzi e contributi, alla ricostruzione e ripristino della funzionalità degli edifici e dei servizi pubblici, ad agevolazioni fiscali e finanziarie, il cui ambito soggettivo di applicazione è espressamente limitato "al territorio dei comuni interessati dagli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile, abbiano risentito una intensità MSC uguale o superiore al sesto grado, identificati con il decreto del Commissario delegato 16 aprile 2009, n. 3, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del 17 aprile 2009. Le stesse ordinanze riguardano le persone fisiche ivi residenti, le imprese operanti e gli enti aventi sede nei predetti territori alla data del 6 aprile 2009"
L’esclusione del Comune odierno ricorrente dall’elenco contenuto nei gravati decreti, traducendosi nella preclusione all’accesso alle misure previste dalla disciplina emergenziale, determina, pertanto, una lesione concreta ed attuale della posizione giuridica di cui l’Ente è portatore, che consente al contempo di ritenere radicato in capo allo stesso l’interesse al ricorso in ragione del vantaggio che potrebbe discendere dall’eventuale accoglimento del ricorso in quanto tendente ad assicurare il risultato favorevole cui aspira parte ricorrente, cioè il bene della vita il cui conseguimento risulta pregiudicato dai provvedimenti lesivi.
L’interesse all’impugnazione, nella fattispecie in esame, si pone in stretto rapporto con il bene della vita cui parte ricorrente aspira – ovvero la fruizione delle speciali misure emergenziali – e riveste i caratteri di attualità e concretezza, potendo in caso di accoglimento del gravame conseguire il vantaggio di vedere rimosso il pregiudizio effettivo ed immediato derivantegli dall’esclusione dall’elenco contenuto nei gravati decreti, essendo in grado l’annullamento giurisdizionale di arrecare un vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente, anche se solo di carattere strumentale, per effetto del rinnovato esercizio del potere discrezionale e della riedizione dell’azione amministrativa.
Aggiungasi, quanto alla ricognizione dell’interesse sotteso alla proposizione del ricorso, che con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 9 aprile 2009, è stata disposta la sospensione degli adempimenti e dei versamenti tributari a favore dei soggetti residenti nel territorio della provincia di L’Aquila, e che con O.P.C.M. n. 3780 del 6 giugno 2009 è stata disposta la ripresa degli adempimenti fiscali a carico di coloro che non risiedono nei comuni colpiti dal sisma, con conseguente interesse, in capo al Comune ricorrente, anche quale ente esponenziale della collettività ivi residente, a dolersi della mancata inclusione nell’elenco dei Comuni ricadenti nel cd. cratere sismico.
Né l’interesse alla proposizione del ricorso in capo al Comune ricorrente può ritenersi neutralizzato, contrariamente a quanto affermato dalla resistente Amministrazione, dalla possibilità che gli interventi di ricostruzione e riparazione delle abitazioni private e di immobili ad uso non abitativo a favore delle popolazioni colpite dal sisma, di cui all’art. 3 del decreto legge n. 39 del 2009, possano riguardare, ai sensi dell’art. 1, comma 3, del medesimo decreto legge, "anche beni localizzati al di fuori dei territori dei comuni di cui al comma 2 del presente articolo, in presenza di un nesso di causalità diretto tra il danno subito e l’evento sismico, comprovato da apposita perizia giurata." – laddove il comma 2 ivi richiamato f riferimento ai comuni identificati con il decreto del Commissario delegato n. 3 del 2009 – indimostrata essendo la completa sovrapponibilità tra i benefici derivanti dall’applicazione della citata norma con quelli discendenti dalla ricomprensione nel cratere sismico, e considerato che – sotto un profilo sistematico – la possibilità di ottenere un beneficio di fatto analogo a quello che sarebbe derivato da un diverso assetto discendente dalla contestata azione amministrativa non fa venir meno l’interesse alla proposizione di ricorso giurisdizionale avverso la stessa, trattandosi di un profilo di mero fatto non rilevante sul piano giuridico.
Negativamente delibata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per asserita carenza di interesse in capo al Comune ricorrente, deve il Collegio verificare se i Comuni inseriti nell’elenco stilato dai gravati decreti rivestano la posizioni di controinteressati, nei cui confronti debba procedersi all’integrazione del contraddittorio.
A tale questione deve darsi soluzione negativa, non essendo invero riscontrabile alcun pregiudizio che dall’eventuale accoglimento del ricorso deriverebbe per i Comuni inclusi nel cd. cratere sismico.
Pur essendo indubbio che dai gravati decreti sortisce un assetto d’interessi favorevole per i Comuni che sono inclusi nell’elenco, tale assetto non sembra difatti poter essere pregiudicato o neutralizzato per effetto dell’eventuale annullamento di tali decreti in sede giurisdizionale limitatamente alla mancata inclusione del Comune ricorrente.
Invero, gli interventi dettati dalla disciplina emergenziale ed i benefici concessi ai comuni che sono stati riconosciuti aver subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS, non consentono di ritenere che dall’eventuale estensione del numero dei destinatari di tali misure possa discendere un pregiudizio per i soggetti già ammessi alla loro fruizione, non risultando, in particolare dal citato decreto legge n. 39 del 2009, che tali misure possano subire affievolimento per effetto dell’eventuale estensione del numero dei relativi destinatari, essendo esse riconosciute in misura uguale a favore di tutti gli aventi diritto.
Né appare riscontrabile o comunque dimostrata la sussistenza di un possibile pregiudizio per i Comuni inseriti nell’elenco, di cui ai gravati decreti, per effetto dell’eventuale riduzione dei fondi di cui godrebbero a seguito dell’ampliamento soggettivo dei destinatari delle misure emergenziali, a fronte dello stanziamento dei fondi, posto che la necessaria copertura finanziaria per far fronte agli interventi previsti – che attiene al diverso profilo di legittimità dei provvedimenti normativi – in assenza di limiti prefissati pro quota alla fruibilità dei fondi, non implica necessariamente una riduzione dei benefici anche economici, sotto forma di finanziamenti e contributi, di cui ciascun destinatario può beneficiare, in mancanza di una espressa previsione dell’ammissibilità ai contributi e alla fruibilità degli interventi emergenziali nei limiti di capienza dei finanziamenti stanziati.
Pertanto, i Comuni che, sulla base dei gravati decreti, sono stati riconosciuti aver subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS non assumono la veste di controinteressati necessari, non derivando ad essi, dall’eventuale accoglimento del ricorso, alcun pregiudizio e non risultando quindi direttamente interessati dall’esito del ricorso, non essendo titolari di un interesse contrario a quello di cui è portatore il Comune ricorrente, quantomeno in termini di prospettazione.
Ne consegue che non deve disporsi l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni inseriti nel cd. cratere sismico non avendo essi alcun interesse ad opporsi alla pretesa dedotta in giudizio, in quanto non qualificabili come soggetti effettivamente titolari di una posizione giuridica di controinteresse.
Ed infatti, in assenza di una clausola che ammetta ai previsti interventi e benefici emergenziali nei limiti della capienza dei fondi stanziati o in misura percentuale rispetto ad essi, non è riscontrabile, in capo ai Comuni inseriti nell’elenco di quelli che hanno subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS, un possibile pregiudizio, discendente dall’auspicato inserimento del ricorrente nel contestato elenco, alla loro posizione di interesse alla conservazione degli effetti dei provvedimenti impugnati in ragione della posizione di vantaggio dagli stessi conseguita, fatta eccezione per quelle doglianze rivolte avverso la loro inclusione nell’elenco.
Quanto a tali doglianze, rileva il Collegio che il ricorso è stato ritualmente notificato al Comune di Cocullo, di cui si contesta l’avvenuto inserimento nell’elenco, con conseguente ammissibilità delle relative doglianze, senza peraltro che si ravvisi la necessità, per ragioni di economia processuale, di disporre l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti degli altri Comuni cui tali doglianze si rivolgono stante il tenore della decisione nel merito del ricorso che si andrà ad adottare.
Esaurita la disamina delle questioni pregiudiziali ed accertate l’ammissibilità e la procedibilità del ricorso, la delibazione in ordine ai profili di merito dello stesso conduce, come anticipato, al suo accoglimento, stante l’emersione, anche alla luce delle risultanze dell’istruttoria disposta con ordinanza collegiale, di vizi procedimentali che nel dettaglio si andranno ad illustrare e la cui comprensione e più compiuta illustrazione necessitano tuttavia della preliminare ricognizione delle modalità in base alle quali, sulla base dei rilievi macrosismici e del monitoraggio degli effetti del sisma, si perviene all’individuazione dell’intensità del sisma che ha colpito le singole località ed alla conseguente classificazione in termini di scala macrosismica, con attribuzione del relativo grado di intensità, costituendo tale attività di rilevazione il presupposto per poter procedere alla individuazione, da parte del Commissario delegato, dei Comuni da inserire nell’elenco di quelli colpiti da un sisma di intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, come previsto dalla già richiamata O.P.C.M. n. 3754 del 9 aprile 2009.
Come già innanzi illustrato, la citata ordinanza prevede che tale individuazione, cui è chiamato il Commissario delegato, debba avvenire "sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV" dovendosi con successivi decreti procedere all’aggiornamento dei comuni interessati "sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e di aggiornamento".
Prima di approfondire la tematica inerente la compiuta attività di rilevazione dell’intensità sismica e la conseguente classificazione delle località sulla base delle relative risultanze, al fine di verificare la completezza e correttezza delle operazioni svolte nonché la congruenza tra i dati acquisiti e le conclusioni adottate con riferimento alla posizione del Comune ricorrente, preme al Collegio evidenziare che l’avere il Commissario delegato proceduto a predisporre l’elenco dei comuni di cui all’ O.P.C.M. n. 3754 mediante adozione di due distinti decreti si presenta conforme rispetto alle finalità e previsioni di cui alla citata ordinanza, la quale fa salva la possibilità di aggiornare l’elenco dei comuni mediante adozione di successivi decreti sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica.
Il gravato decreto n. 3 del 16 aprile 2009 risulta essere stato correttamente adottato sulla base degli esiti delle rilevazioni macrosismiche speditive effettuate alla data di sua adozione, coerentemente con le esigenze di celerità dettate dalla situazione emergenziale e funzionale all’urgenza di individuare le località maggiormente danneggiate al fine di gestire l’emergenza ed indirizzare i relativi interventi.
Non si traduce, quindi, in un profilo di illegittimità di tale decreto la circostanza che alla data della sua adozione non fossero ancora state completate le rilevazioni macrosismiche nei confronti del Comune ricorrente, stante la non definitività dell’elenco ivi contenuto e l’espressa previsione della successiva integrazione di tale elenco sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica.
Solo con l’adozione del decreto n. 11 del 17 luglio 2009 il compito, demandato al Commissario delegato, di individuazione dei comuni colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, deve intendersi esaurita, con la conseguenza che è solo con riguardo al complessivo assetto delineato dai due decreti commissariali che la proposta azione impugnatoria deve essere riguardata e decisa.
Quanto alla circostanza che tale ultimo decreto rechi l’espressa indicazione che l’integrazione dell’elenco, mediante aggiunta di altri 9 comuni ai 49 comuni indicati nel precedente decreto, sia stata effettuata in quanto "sulla base degli ulteriori rilievi macrosismici condotti dai tecnici della Protezione civile i territori di altri comuni nella regione Abruzzo hanno subito danni per un’intensità pari o superiore al sesto grado MCS a causa del protrarsi delle scosse sismiche nel periodo successivo alla data di adozione del sopra citato decreto del Commissario delegato n. 3 del 16 aprile 2009", deve ritenersi – nonostante la non felice e piuttosto equivoca espressione contenuta nel citato decreto, dianzi riferita – che tale integrazione, come anche illustrato nelle memorie difensive prodotte dalla resistente Amministrazione, sia avvenuta sulla base degli accertamenti effettuati successivamente all’adozione del primo dei decreti impugnati, non potendo pertanto tale aggiornamento dell’elenco dei comuni ritenersi basato sulla sola presenza di ulteriori danni prodotti per il protrarsi delle scosse sismiche successive al 16 aprile 2009, come invece affermato da parte ricorrente.
Piuttosto, essendosi protratta l’attività di rilevazione macrosismica anche nel periodo successivo alla data di adozione del primo dei gravati decreti, contenente l’elenco dei comuni colpiti da un sisma della indicata intensità, risulta coerente con le previsioni di cui all’ O.P.C.M. n. 3754 del 2009 l’aggiornamento di tale elenco sulla base dei dati successivamente acquisiti, con conseguente irrilevanza della data di effettuazione dei rilievi nei confronti del Comune ricorrente, essendo gli stessi intervenuti comunque prima della data di adozione del decreto n. 11 del 17 luglio 2009.
Ciò posto, risulta, dalla documentazione versata al fascicolo di causa, ed in particolare dalla scheda riassuntiva depositata dalla resistente Amministrazione in ottemperanza agli incombenti istruttori disposti con ordinanza collegiale, che al Comune ricorrente è stata assegnata l’intensità MCS di quinto grado sulla base dei rilievi effettuati in data 8 aprile 2009, recando tale scheda – priva di intestazione e di sottoscrizione – la seguente descrizione degli effetti osservati: "Scossa avvertita da tutti con panico. Nessuna osservazione di danni significativi. Apertura del campo sportivo come punto di ritrovo. Intervistato il comandante dei Vigili Urbani che all’8 aprile conferma l’assenza di segnalazioni di danni. Normali le attività quotidiane."
Dovendo ritenersi che tale scheda riassuntiva costituisca l’esito degli accertamenti svolti, rileva il Collegio – in disparte il profilo formale inerente l’impossibilità di individuare la paternità di tale atto stante la già evidenziata mancata indicazione dell’Amministrazione e degli autori della scheda, nonché della data di sua redazione – come non siano in alcun modo individuabili le ragioni sulla cui base si è addivenuti alle conclusioni ivi formulate come parametrate alle risultanze degli accertamenti svolti che, sulla base di un percepibile iter motivazionale, consenta di porre in una relazione di logica consequenzialità le conclusioni tratte con i dati acquisiti sulla base delle rilevazioni macrosismiche effettuate.
Né tale iter valutativo, idoneo a dare contezza delle conclusioni tratte con riferimento al grado del sisma che ha colpito il Comune ricorrente, risulta in qualche modo ricostruibile sulla base della documentazione prodotta dalla resistente Amministrazione in esecuzione della disposta istruttoria, riferendosi tale documentazione, in modo indifferenziato per tutte le località, alle modalità di svolgimento delle rilevazioni macrosismiche ed ai criteri di classificazione del grado del sisma, senza dare in alcun modo conto delle valutazioni che la procedente Amministrazione ha effettuato sulla scorta delle rilevazioni svolte ai fini della individuazione, con specifico riferimento al Comune ricorrente, dell’intensità del sisma corrispondente al quinto grado MCS.
Infatti, se nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009", redatto congiuntamente dal Dipartimento della Protezione civile e dall’Istituto di Geofisica e Vulcanologia, depositato al fascicolo di causa dalla resistente Amministrazione, si dà atto che "la valutazione finale dell’intensità MCS in ogni località è frutto della decisione collegiale di un team di esperti di rilevamento macrosismico e di sismologia storica, ed è stata condotta a partire dall’analisi e discussione delle osservazioni riportate dalla singole squadre" mentre "i casi controversi o di non facile lettura sono stati oggetto di ripetute rilevazioni da parte di squadre differenti, al fine di minimizzare i giudizi soggettivi dei singoli operatori", di tale attività valutativa, svolta con riferimento al Comune ricorrente, non vi è alcuna traccia documentale, con la conseguenza che la valutazione dell’intensità del sisma che ha colpito il relativo territorio, identificata nel quinto grado MCS, risulta sganciata da qualsivoglia risultanza istruttoria – in alcun modo esternata – e risulta altresì prescindere da un procedimento valutativo che, in applicazione della metodologia adottata, dia contezza degli elementi considerati e delle conclusioni cui si è pervenuti.
Anche nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009" n. 03 del 20 aprile 2009, nel dare atto delle attività svolte dalle squadre di rilevamento, si afferma che i dati riferiti alla mappa della distribuzione delle intensità osservate non sono definitivi e "le valutazioni di intensità potranno subire qualche variazione, quando sarà possibile analizzare e confrontare collegialmente l’enorme quantità di informazioni raccolte dalle squadre che hanno partecipato al rilievo".
Di tale attività collegiale di valutazione non viene dato alcun conto, emergendo piuttosto, dall’esame della documentazione acquisita al fascicolo di causa, una sorta di oscurità procedimentale con riferimento alla fase intercorrente tra le rilevazioni macrosismiche effettuate dalle apposite squadre e le conclusioni rassegnate con riguardo al Comune ricorrente quanto ad individuazione dell’intensità del sisma.
Risulta, conseguentemente, del tutto preclusa la possibilità di porre in relazione tali conclusioni con gli esiti delle svolte rilevazioni, al fine di verificare la corretta applicazione delle metodologia valutativa adottata e la congruità delle valutazioni espresse rispetto ai dati acquisiti, secondo le regole proprie della discrezionalità tecnica, nell’ambito del consentito sindacato giurisdizionale in materie caratterizzate dalla presenza di discipline specialistiche di riferimento, limitato al riscontro di indici sintomatici del non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità manifesta, della erroneità dei presupposti di fatto, della incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti e della correttezza del procedimento applicativo.
Se, invero, vengono indicate dalla resistente Amministrazione, mediante deposito di una serie di rapporti, le modalità sulla cui base effettuare le stime macrosismiche e vengono altresì rassegnate le conclusive valutazioni circa l’intensità sismica che ha colpito il Comune ricorrente, manca in radice il passaggio procedimentale che consenta di ricondurre, sulla base della corretta applicazione della indicata metodologia, le dette conclusioni alle risultanze delle rilevazioni effettuate.
In tale direzione giova, più in dettaglio, precisare che, come risultante dal documento del Dipartimento della Protezione Civile, Ufficio III, intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" a cura di Diego Molin del 6 luglio 2009, a seguito di un terremoto di entità tale da produrre danni agli edifici viene effettuato dalla Protezione civile un rilievo macrosismico speditivo al fine di rendere disponibile nel più breve tempo possibile un quadro attendibile degli effetti prodotti dal terremoto in modo da poter efficacemente indirizzare gli interventi.
Tale rilievo macrosismico speditivo, effettuato da operatori di vari enti che aderiscono al gruppo di "pronto intervento macrosismico" QUEST (Quick Earthquake Survey Team), è funzionale alla pianificazione della gestione dell’emergenza e serve, in primo luogo, da supporto decisionale alle operazioni di Protezione Civile sia nell’immediatezza dell’evento, tramite l’indirizzo dei primi soccorsi ed il dispiegamento mirato dei mezzi di supporto alla gestione dell’emergenza nelle varie località, sia in seguito, per l’individuazione dei comuni danneggiati da inserire eventualmente nei decreti legge contenenti misure in favore delle popolazioni colpite dal sisma, oltre che a posteriori, come strumento per implementare il database macrosismico nazionale.
Per come riferito nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009" n. 02 del 9 aprile 2009 e nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009" n. 03 del 20 aprile 2009, a seguito del terremoto del 6 aprile si è attivato immediatamente il gruppo QUEST al fine di avviare il rilievo macrosismico, risultando monitorate, al 7 aprile, 70 località, ed al 9 aprile circa 130 località, allo scopo di definire innanzitutto il danneggiamento mediograve, per estendere successivamente il rilievo ad altre aree, monitorando anche i possibili aggravamenti del danno prodotti dall’evolversi della sequenza sismica e dall’aftershock verificatosi il 7 aprile.
Le squadre, incaricate di effettuare il rilievo macrosismico speditivo, hanno il compito di redigere un elenco dei centri abitati danneggiati, con indicazione del rispettivo valore di intensità macrosismica, che sintetizza il livello e la diffusione dei danni subiti.
Il rilievo macrosismico, come emergente dalla documentazione tecnica versata al fascicolo di causa, è finalizzato all’effettuazione della stima degli effetti provocati dal terremoto nelle diverse località interessate, con classificazione degli effetti sulla base della scala macrosismica.
L’attribuzione dei valori di intensità ai centri abitati viene effettuata, per quanto riguarda i rilievi macrosismici speditivi, applicando la scala macrosismica MCS1930 (MercalliCancaniSieberg) in quanto più adatta, rispetto alla più moderna scala EMS (European Macroseismic Scale), agli scopi della Protezione civile in quanto, non tenendo conto della differente vulnerabilità degli edifici, fornisce indicazioni direttamente correlate al danneggiamento verificatosi e si presenta quindi funzionale alla determinazione preliminare del quadro degli effetti del terremoto e della distribuzione del danneggiamento in modo da allocare le risorse per la gestione dell’emergenza.
La scala MCS1930, articolata su 12 gradi di intensità sismica, si caratterizza per l’attribuzione del grado di intensità sismica unicamente sulla base dei livelli e delle quantità di danno.
Nella scala MCS sono utilizzati 5 livelli di danno, ricomprendendo il livello 1, riferito a danni leggeri, leggere spaccature negli intonaci con limitati distacchi degli stessi e possibile caduta di qualche tegola o pietra di camino; il livello 2, corrispondente a danni moderati, lievi lesioni nei muri, notevole caduta di intonaci e stucchi, mattoni e tegole, molti fumaioli lesi da incrinature con fuoriuscita di pietre, camini che si rovesciano sopra il tetto e lo danneggiano, torri e costruzioni alte che cadono; il livello 3, corrispondente a danni gravi, gravi lesioni nei muri che possono pregiudicare la stabilità degli edifici ma riparabili, con conseguente ricuperabilità degli edifici; il livello 4, corrispondente a distruzioni, ricomprende gravissime lesioni nei muri, crolli parziali, tali da rendere non recuperabili gli edifici; il livello 5, riferito a crolli, ricomprende crolli pressoché totali.
La scala MCS indica i gradi di intensità sismica compresi tra il V ed il XII grado attraverso specifiche progressioni di danno, indicando, per ogni grado, le percentuali di edifici danneggiati secondo i cinque livelli di danno.
Se con riferimento ai gradi uguali o maggiori all’VIII la scala fornisce indicazioni medie precise in relazione al numero di edifici presenti in un centro abitato, mentre per i gradi VI e VII le quantità vengono indicate tramite aggettivi quantitativi, sono state individuate precise corrispondenze a tali aggettivi, corrispondendo il 5% degli edifici danneggiati agli aggettivi alcuni e pochi, il 50% degli edifici danneggiati agli aggettivi molti e numerosi ed il 75% alla maggior parte, con cumulo, all’interno dello stesso grado, delle percentuali di danno, fatta eccezione per quelle del 5%.
Sulla base del documento intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" del Dipartimento della protezione civile, già sopra citato, viene attribuito, in sede di rilievo macrosismico speditivo, il VII grado in presenza di danni di livello 2 al 50% comprensivi anche del 25% di danni di livello 3 e del 5% di livello 5; il VI grado viene attribuito in presenza di danni di livello 1 al 50% comprensivi anche del 25% di danno di livello 2 e del 5% di livello 3; il V e VI grado sono assegnati in presenza di danni di livello 1 al 25% e di qualche danno di livello 2 (%%); il grado V si riferisce alla sostanziale assenza di danni, intendendosi per tale la possibile presenza di pochi danni di livello 1 (5%) e considerato che è sempre presente una modesta percentuale di danni di livello 1 in ogni centro abitato anche in ragione della scarsa manutenzione degli edifici, che può determinare anche la presenza di una piccola parte di danni di livello 2.
Tali essendo le modalità per la classificazione dell’intensità sismica, basata sui danni derivanti dal terremoto, che prevede esplicitamente la definizione di percentuali dei diversi livelli di danno presenti ai fini dell’individuazione dell’intensità sismica, appare evidente come l’individuazione del grado MCS effettuata con riguardo al Comune ricorrente, e sintetizzata nella scheda in precedenza illustrata, non renda conto alcuno del complesso dei rilievi svolti e del relativo procedimento valutativo, anche in termini di percentuali e di livello del danno rispetto all’estensione del centro abitato.
L’attività valutativa svolta e l’intervenuta applicazione della descritta metodologia di classificazione dell’intensità sismica risulta, nella fattispecie in esame, del tutto oscura, così precludendo la possibilità per il giudice adito di verificare la logicità e razionalità delle conclusioni adottate dalla resistente Amministrazione, nonché la correttezza del procedimento applicativo, laddove l’effettività della tutela giurisdizionale comporta che il sindacato, anche sull’esercizio della cosiddetta discrezionalità tecnica, non sia meramente estrinseco, ovvero limitato a una verifica dell’assenza di palesi travisamenti o di manifeste illogicità, potendo svolgersi tale sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo.
Essendo del tutto omesso il segmento dell’iter amministrativo inerente tale attività valutativa dei dati raccolti, i gravati provvedimenti, nella parte in cui escludono il Comune ricorrente da quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, risultano quindi censurabili non essendo percepibili, neanche a seguito della svolta istruttoria, le ragioni che hanno condotto alla contestata classificazione sismica del Comune ricorrente, restando preclusa la possibilità di ricostruire l’iter logico seguito dalla resistente Amministrazione e la verifica della corretta applicazione della metodologia adottata mediante l’indicazione degli elementi di giudizio idonei a sorreggere la conclusiva determinazione in ordine alla intensità sismica attribuita.
La sola esternazione della conclusione degli accertamenti effettuati e della loro valutazione, di carattere tecnicodiscrezionale, come riportata nella scheda riassuntiva in precedenza descritta, riveste difatti carattere apodittico di mera enunciazione, inidonea ad esternare l’iter logico che a tale conclusione ha condotto, non emergendo, tra l’altro, le concrete modalità di effettuazione dei rilievi macrosismici speditivi nei confronti dell’ente comunale ricorrente e l’elaborazione e valutazione delle relative risultanze, né risultando percepibile l’iter logico seguito, quantomeno relativamente ai criteri di valutazione adottati.
Giova, inoltre, ribadire che la documentazione versata al fascicolo di causa dalla resistente Amministrazione si riferisce in modo indifferenziato all’intera attività di rilevazione macrosismica effettuata in occasione del terremoto nella regione Abruzzo del 6 aprile 2009, dovendo in proposito il Collegio segnalare la mancanza di documentazione specificamente riguardante il territorio del Comune ricorrente, con la conseguenza che non può in alcun modo evincersi l’attività istruttoria svolta che ha condotto alle conclusioni rassegnate dall’Amministrazione nella scheda riassuntiva di attribuzione dell’intensità sismica.
Né, alla luce di quanto sopra illustrato, il corretto esercizio del potere attribuito al Commissario delegato può essere verificato alla luce degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, mancando l’allegazione documentale inerente tali fasi, con conseguente impossibilità di ricostruire i presupposti che hanno determinato la gravata determinazione, in relazione alle risultanze istruttorie, al fine di ricostruire l’iter logico seguito dall’Amministrazione nell’esercizio del suo potere.
Inoltre, rileva il Collegio come dalle Schede di 1° livello di rilevamento danno, pronto intervento e agibilità per edifici ordinari nell’emergenza postsismica, del Dipartimento della Protezione Civile, redatte con riferimento ad immobili siti nel territorio del Comune di Roccacasale, venga rilevata l’esistenza di taluni danni di livello mediograve e gravissimo, risultando pertanto incomprensibile la valutazione finale, contenuta nella sopra descritta scheda riassuntiva, in cui si riferisce l’assenza di danni significativi e la mancata segnalazione di danni da parte del Comandante dei Vigili Urbani, contrastando tali affermazioni con le risultanze emergenti dalle predette schede di rilevamento.
Pertanto il ricorso in esame va accolto, conseguendo all’annullamento in parte qua della mancata inclusione del Comune ricorrente tra quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, l’obbligo per la resistente Amministrazione di procedere ad una rinnovata valutazione delle risultanze degli svolti rilievi macrosismici speditivi – previa loro effettuazione o completamento, ad opera delle competenti squadre, se mancanti o incompleti – al fine di individuare il grado di intensità sismica che ha colpito il territorio del Comune ricorrente, dando conto degli elementi di valutazione considerati e della applicazione dei criteri di rilevazione di cui alla scala MCS.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso N. 5453/2009 R.G., come in epigrafe proposto, lo accoglie nel senso e nei limiti di cui in motivazione.
Condanna le resistenti Amministrazioni, in solido, al pagamento a favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, che liquida forfetariamente, previa compensazione parziale, in euro 1.500,00 (millecinquecento,00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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