Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La società ricorrente espone di essere nata come associazione culturale nel 1996 a Milano, ove gestisce il "T.L.", di aver inizialmente operato nel settore della "promozione teatrale e perfezionamento professionale" – attività per la quale ha beneficiato di contributi statali nel 2003 – di essere nel frattempo divenuta una delle principali scuole di formazione teatrale in Italia (con oltre 2100 allievi iscritti, molti dei quali poi scritturati, ed un fatturato dichiarato di Euro 1.504.000,00) attivando stages in collaborazione con le Università milanesi, di aver successivamente esteso la propria attività, operando oggi anche come "impresa di produzione teatrale". Per quest’ultima attività aveva richiesto il contributo di cui all’art. 14 del dm 21.12.2005 per l’anno 2004 – negato con provvedimento impugnato davanti a questo Tribunale ed annullato, per difetto di motivazione, con sentenza n. 3368 del 4.5.2005, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5871 del 18.8.2010- e per l’anno 2006, questa volta concesso.
Con l’odierno gravame la predetta società impugna il provvedimento indicato in epigrafe con cui le viene riconosciuto per l’anno 2007 un contributo statale ridotto (15.000 Euro, che lamenta "non proporzionale ai profili qualitativi e quantitativi del progetto presentato", deducendo le censure di:
1) violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 – assoluta carenza di motivazione – eccesso di potere per indeterminatezza e genericità del provvedimento; affetto da indeterminatezza e macroscopica assenza di qualunque riferimento alle ragioni di quantificazione del contributo, che deve essere parametrato ai criteri di valutazione quantitativa e qualitativa sanciti dall’art. 14 del dm 21.12.2005 né può essere ritenuto motivato per relationem agli atti valutativi della Commissione, in quanto questi non sono stati resi disponibili ed accessibili all’interessata;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 del dm 21.12.2005eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto- assoluta carenza di motivazione, non essendo possibile comprendere le ragioni per cui l’importo del contributo è stato determinato nella misura oggetto di contestazione ed essendo mancata un’adeguata attività istruttoria sia nell’apprezzamento della base quantitativa sia nella valutazione della qualità del progetto teatrale in questione.
L’interessata formula altresì istanza istruttoria agli atti valutativi posti a fondamento del provvedimento contestato.
Nelle more la PA riscontrava, seppur parzialmente, l’istanza di accesso presentata dalla ricorrente, mettendo a disposizione seppur con omissis l’estratto del verbale n. 3 della seduta della Commissione consuntiva per il Teatro del 26.3.2006, ove risultava indicato il solo importo del finanziamento riconosciuto all’interessata.
La ricorrente ha perciò proposto motivi aggiunti – notificati il 23.7.2007 – insistendo sul difetto di motivazione del provvedimento impugnato e sulla necessità di acquisire tutta la documentazione richiesta con l’istanza di accesso, in particolare quella relativa ai criteri di valutazione dei progetti ammessi a contributo, il parere sulla valutazione qualitativa espresso dalla Commissione Consultiva per il Teatro, la graduatoria dei concorrenti ammessi al contributo con il relativo importo.
Si è costituta in giudizio, per resistere, l’Amministrazione intimata, con memoria del 17.11.2007 eccependo l’inammissibilità del gravame, per mancata notifica ad almeno un contro interessato, e chiedendo il rigetto sia della domanda principale sia dell’istanza di accesso ai documenti, formulata con i motivi aggiunti, avendo depositato, in prossimità della camera di consiglio del 17.10.2007, i decreti ministeriali del 21.12.2005 e del 26.2.2007 concernenti, rispettivamente, i criteri per la determinazione della base quantitativa e per la valutazione qualitativa, nonché, sempre in stralcio, la parte del verbale n. 3 della seduta della Commissione consuntiva per il Teatro del 26.3.2006, relativa alla sola posizione del ricorrente, nonché il decreto di assegnazione del contributo.
Con ordinanza collegiale n. 4749 del 17.10.2007 sono stati disposti incombenti istruttori volti ad "acquisire, in accoglimento della richiesta di accesso presentata con lo stesso ricorso introduttivo, la documentazione richiesta dalla ricorrente, prodotta dall’Amministrazione in data 16.10.2007 solo nella parte relativa alla valutazione del progetto presentato dall’istante", con la finalità di acquisire una copia integrale del provvedimento predetto (ancora una volta prodotto con omissis), anche al fine di consentire alla ricorrente di integrare il contraddittorio nei confronti dei controinteressati in esso espressamente menzionati, ma non identificabili a causa della cancellazione dei nominativi nella copia depositata dalla PA.
Detti incombenti sono stati eseguiti dall’Amministrazione in data 29.11.2007, mediante il deposito – questa volta in forma compiutamente leggibile – del verbale n. 3 della seduta della Commissione consuntiva per il Teatro del 26.3.2006 e del decreto del Direttore Generale per lo Spettacolo dal vivo e lo sport del 3.4.2007.
Con secondi motivi aggiunti, notificati il 14.11.2007, la ricorrente, ancor prima di poter visionare gli atti suddetti, ha dedotto ulteriori censure in merito alla valutazione negativa espressa nella seduta del 26.3.2006 dalla Commissione Consultiva per il Teatro che ha ritenuto che il progetto presentato dalla ricorrente "non presenta una fisionomia ben definita dal punto di vista produttivo, in quanto denota un’inclinazione verso l’attività distributiva; sotto il profilo finanziario si rileva scarsa capacità organizzativa in considerazione dell’eccessiva previsione deficitaria di bilancio".
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 del dm 21.12.2005. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza assoluta di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.
La Commissione Consultiva per il Teatro, anziché esprimere il proprio parere sulla valutazione qualitativa tenendo conto degli elementi indicati dall’art. 6 del predetto decreto ministeriale, ha invece fatto riferimento ai tre elementi summenzionati – solo in parte riconducibili a quelli indicati dal predetto art. 6 – su cui si sarebbe dovuta comunque pronunciare anche in caso di inammissibilità per insufficiente "validità artistica del progetto"; comunque avrebbe dovuto evidenziare anche i parametri di valutazione di quest’ultimo, prioritario elemento.
L’atto di valutazione è illegittimo per carenza di istruttoria e di motivazione, anche sotto il profilo dell’omessa valutazione comparativa con i progetti presentati dagli altri concorrenti, che avrebbe dovuto indurre l’amministrazione a riconoscere un contributo ben maggiore, visto che si tratta di una delle più importanti società di produzione e gestione di eventi, oltre che della più grande scuola di formazione teatrale d’Italia.
In data 4.2.2008 la ricorrente ha provveduto spontaneamente all’integrazione del contraddittorio, nei soli confronti delle imprese di produzione teatrali operanti in Lombardia, ambito territoriale di riferimento della attività di produzione della ricorrente, che, peraltro, come si è detto, svolge anche altre attività nel settore teatrale, in particolare di formazione e distribuzione.
Si sono costitute in giudizio alcune delle Compagnie Teatrali evocate in giudizio, le quali con le rispettive memorie difensive hanno eccepito innanzitutto che, trattandosi di contributo assegnato su base nazionale, il contraddittorio non potrebbe essere limitato alla imprese regionali e comunque hanno contestato in radice la configurabilità, sostenendo che, in caso di accoglimento del gravame, la PA non potrebbe comunque ripetere le somme già erogate; chiedendo comunque il rigetto del ricorso in quanto infondato.
Con memoria del 4.12.2008, depositata in vista della discussione del merito del gravame, l’Amministrazione resistente ha articolatamente contestato i rilievi della ricorrente, evidenziando che la valutazione negativa del progetto di cui la ricorrente richiedeva il finanziamento era dovuto al suo carattere eterogeneo per la molteplicità delle attività svolte che pertanto risultava inammissibile "ai fini della collocazione e della valutazione in un preciso titolo di finanziamento" e che, nonostante vi fossero elementi sufficienti per il rigetto dell’istanza, la Commissione avesse in tal modo inteso "dare all’organismo un segnale positivo mediante l’assegnazione di un contributo" avente la finalità, tra l’altro, di consentire all’interessata di rimanere nel sistema dei finanziamenti statali.
Con memoria di replica la ricorrente innanzitutto eccepisce che le circostanze richiamate costituiscono un’inammissibile integrazione della motivazione nel corso del giudizio, non corrispondono al vero e non valgono a giustificare la valutazione della Commissione sotto il profilo della rispondenza ai criteri per la determinazione della base quantitativa e per la valutazione qualitativa, indicati rispettivamente nei decreti ministeriali del 21.12.2005 e del 26.2.2007.
Con ordinanza n. 3042 del 24.3.2009 sono stati disposti incombenti istruttori, eseguiti in data 28.4.2009, con il deposito della copia integrale della scheda di valutazione del progetto presentato dalla ricorrente nonché il verbale n. 1 del 26.2.2007 con l’allegato denominato "elementi di valutazione qualitativa in sede di Commissione Teatro (art. 6 del dm 21.12.2005).
I predetti atti sono impugnati con terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 23.6.2009, prospettando le seguenti censure:
4) Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e carenza di motivazione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.
Il giudizio espresso dalla Commissione sul progetto della ricorrente è frutto di insufficiente istruttoria che ha impedito alla Commissione di avvedersi che detto progetto soddisfa tutti i parametri positivi prescritti dal punto D) dei "criteri di valutazione qualitativa" deliberati dalla Commissione ed allegati al verbale n. 1 della seduta del 26.2.2007.
Illegittimamente la Commissione si è perciò limitata ad esprimere nella seduta del 26.3.2006 una valutazione negativa del progetto in quanto"non presenta una fisionomia ben definita dal punto di vista produttivo, in quanto denota un’inclinazione verso l’attività distributiva; sotto il profilo finanziario si rileva scarsa capacità organizzativa in considerazione dell’eccessiva previsione deficitaria di bilancio", senza far alcun riferimento ai parametri dalla stessa individuati nella seduta del 26.2.2007, ed omettendo di indicare il punteggio analitico attribuito, per ciascuno dei parametri indicati, al progetto della ricorrente. Tale mancanza non consente di comprendere le ragioni per cui l’amministrazione abbia assegnato un contributo minimo e del tutto inadeguato, né quale peso "ponderale" la Commissione abbia attribuito ai singoli parametri di valutazione della qualità artistica del progetto, né quali elementi di valutazione negativa abbia rilevato. Infine ribadisce che dalla documentazione prodotta non si evince la valutazione comparativa tra i diversi progetti che la Commissione era tenuta ad effettuare.
5) Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. Illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
La ricorrente svolge articolate contestazioni in merito al giudizio riportato e ribadisce la rispondenza del progetto presentato ai parametri di valutazione positiva, diffondendosi sulla qualità dei risultati raggiunti nei diversi settori di attività teatrale.
6) In via derivata: Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 del dm 21.12.2005. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza assoluta di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.
La scheda di valutazione complessiva del progetto presentato, determinativa dell’importo del contributo in contestazione, è viziata per illegittimità derivata, in quanto, fondandosi sulla valutazione qualitativa formulata dalla Commissione in parola – affetta dai vizi sopra denunciati – ne mutua la carenza di motivazione – visto che la scheda di valutazione si limita a riportare solo l’attribuzione del punteggio che costituisce il risultato del giudizio complessivo espresso dalla Commissione Consultiva per il Teatro nonché l’illogicità, atteso che a fronte dell’attività prospettata dalla ricorrente la Commissione ha attribuito un punteggio ingiustificatamente basso (e cioè 3 su 100) che ha determinato l’assegnazione di un importo eccessivamente esiguo.
All’udienza pubblica del 25 gennaio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Si può prescindere dall’esaminare la questione dell’integrazione del contraddittorio sollevata dalle imprese di produzione teatrale resistenti, atteso che, alla luce della documentazione depositata dall’Amministrazione in ottemperanza alla seconda ordinanza istruttoria, il ricorso risulta infondato.
Non sussiste, innanzitutto, il lamentato difetto di motivazione.
L’oggetto dell’impugnativa è costituito dal provvedimento con cui il Ministero per i beni e le attività culturali ha disposto a favore della ricorrente la concessione del contributo previsto dall’art. 14 del D.M. 21/12/2005 per l’attività di produzione teatrale per l’anno 2007 nella misura di euro 15.000 ritenuta dalla società ricorrente eccessivamente esigua rispetto all’attività svolta.
Com’è noto, il D.M. 21122005, recante "Criteri e modalità di erogazione di contributi in favore delle attività teatrali", in corrispondenza agli stanziamenti del Fondo Unico dello Spettacolo, di cui alla L. 30 aprile 1985, n. 163, nel disciplinare le modalità dell’intervento finanziario statale a favore delle attività nel settore teatrale conferma, nella sostanza, l’impianto del D.M. 27.2 2003 (applicabile anche per il 2004 ai sensi del D.M. 21.4. 2004 e per il 2005 ai sensi dell’art. 1 del D.L. 24 del 18.2. 2003, conv.in Legge n. 82 del 17.4. 2003), che prevede che l’importo della sovvenzione statale sia determinato con riguardo sia ai costi previsti per la realizzazione dell’attività da promuovere, determinati secondo i parametri di ammissibilità indicati nell’art. 5 (determinazione della cd. base quantitativa), sia in base ad un giudizio di "meritevolezza" del progetto (cd. valutazione qualitativa), espresso dalla competente Commissione Consultiva per il Teatro, secondo i criteri indicati dal successivo art. 6, valutazione che comporta un aumento (fino al doppio) o ad una diminuzione (fino alla metà) della misura dell’incentivo.
Pertanto, la motivazione dei provvedimenti concessori del predetto beneficio risulta "per relationem" dal richiamo agli atti preparatori sopraindicati, relativi all’accertamento dell’ammissibilità dei costi e delle voci di spesa di cui si chiede il finanziamento, ed al parere vincolante espresso dalla competente Commissione consultiva in sede di valutazione qualitativa del progetto di attività che si intende realizzare.
Dalla scheda di valutazione complessiva del progetto presentato, determinativa dell’importo del contributo in contestazione si evince che la contestata ridotta misura di questo è stata determinata dal punteggio particolarmente basso (cioè 3/100) attribuito in sede di valutazione qualitativa dalla Commissione Consultiva per il Teatro nella seduta del 26.3.2007 in quanto ha ritenuto che "il progetto non presenta una fisionomia ben definita dal punto di vista produttivo, in quanto denota un’inclinazione verso l’attività distributiva; sotto il profilo finanziario si rileva scarsa capacità organizzativa in considerazione dell’eccessiva previsione deficitaria di bilancio".
Non merita pertanto condivisione la doglianza della ricorrente, secondo cui il mero richiamo della votazione numerica di punti 3 su 100 nella scheda di valutazione del progetto non consente di comprendere quali dei vari profili – oggetto di valutazione qualitativa – avessero indotto la competente Commissione Consultiva ad esprimere un giudizio limitatamente positivo sulla qualità del progetto della ricorrente (e che, di conseguenza, avessero determinato l’assegnazione del contributo in misura ridotta rispetto alle aspettative).
Contrariamente a quanto lamentato dalla società ricorrente, la motivazione di tale sfavorevole apprezzamento, espresso in forma numerica, è stata sinteticamente, ma efficacemente, espressa nel giudizio complessivo sopra riportato, da cui si evince chiaramente che la valutazione negativa è riconducibile ai due elementi di criticità chiaramente evidenziati.
Questi fanno riferimento ai parametri di valutazione adottati dalla Commissione Consultiva per il Teatro – l’allegato al verbale n. 1 del 26.2.2007 denominato "elementi di valutazione qualitativa in sede di Commissione Teatro (art. 6 del dm 21.12.2005).
La Commissione consuntiva per il Teatro nella seduta del 26.2.2007, nel deliberare sul punto n. 2 dell’ordine del giorno "definizione dei criteri di valutazione qualitativa di cui all’art. 6 del dm 21.12.2005", ha deciso di "confermare quelli già discussi ed approvati adottati lo scorso anno" e quindi "dopo un rapido scambio di interventi concordanti" s’è determinata ad adottare anche per il 2007 i criteri" già discussi ed approvati per il 2006"
Il documento denominato "elementi di valutazione qualitativa in sede di Commissione Teatro" allegato al verbale n. 1 della seduta del 26.2.2007 – che in effetti corrisponde a quello approvato dalla predetta Commissione nella seduta del 15.6.2006 (in possesso del Collegio in quanto prodotto in analogo contenzioso proposto da altra Impresa di produzione relativo ai contributi per il 2006) – definisce ulteriormente i parametri per la valutazione qualitativa di cui all’art. 6 del dm 21.12.2005, ribadendo, al punto A), la propria esclusiva competenza ad effettuare "la valutazione ai sensi dell’art. 2 co. 1 e dell’art. 6 co. 1 della qualità artistica dei progetti, e conseguentemente enucleazione delle iniziative che per coerenza e molteplicità delle proposte, relativa adeguatezza della prospettata realizzazioneesecuzione, garantiscano un arricchimento culturale, tenuto anche conto della fascia dei potenziali fruitori".
Al successivo punto C), si specifica che "preliminarmente, rispetto alla valutazione qualitativa vera e propria, la Commissione terrà conto, per tutti i titoli di finanziamento e a seconda dei diversi settori, di parametri tecnicooperativi quali: il rapporto tra le entrate e le uscite previste in bilancio, la tenitura dei lavori programmati in relazione all’utenza, l’affluenza di pubblico, i rapporti economici con gli enti locali e/o sostenitori privati, la distribuzione dei lavori nella penisola, la disponibilità di consistenti entrate da botteghino",
La Commissione dichiara di riservare particolare riguardo "all’analisi della precipua qualità teatrale dei progetti (con conseguente valutazione negativa delle produzioni eccessivamente commerciali)" nonché alla novità di linguaggi, contenuti, opere originali e contemporanee, agli obiettivi formativi e sociali sottesi alle iniziative attivate.
Al punto D) si ritiene ritenuto opportuno stabilire dei parametri di valutazione specifici e divisi settore per settore, individuando, all’interno di ciascuno di questi, "una rosa di parametri positivi (atti dunque a garantire una valutazione positiva dei progetti) ed una rosa di parametri negativi (atti invece a formulare una loro eventuale valutazione negativa)".
Alla luce del richiamo di passi significativi dell’atto sopra riportato, va disattesa altresì la doglianza relativa alla mancata predeterminazione, da parte della competente Commissione Consultiva, dei parametri di valutazione – ed a prescindere dal rilevare che la previsione dell’obbligo di previa determinazione di questi, prescritto dall’art. 6 comma 3 del DM 27.2.3003, per contemperare il rischio di un’eccessiva elasticità nei criteri di giudizio, non è stata più riportata nel D.M.21 dicembre 2005 che, nel riprodurre con formula quasi identica l’art. 6, enuncia tuttavia espressamente la rilevanza prioritaria, nella valutazione qualitativa, dell’elemento della validità artistica del progetto – che invece risultano analiticamente indicati ed opportunamente distinti a seconda delle diverse tipologie di attività teatrale da incentivare.
Orbene, tanto chiarito, va affrontata la questione centrale introdotta con gli ultimi motivi aggiunti e cioè la lamentata mancata corrispondenza dei profili evidenziati nella valutazione negativa complessiva espressa dalla Commissione nella seduta del 26.3.2003 con i parametri valutativi predeterminati dalla stessa nella seduta preliminare del 26.2.2007.
La prospettazione della ricorrente non merita condivisione.
Appare evidente, anche ad una superficiale lettura dell’allegato 1 al verbale del 26.2.2007, che la Commissione Consultiva per il Teatro, nel determinare i parametri di valutazione "qualitativa" dei progetti di attività teatrale sottoposti, ha ritenuto, innanzitutto di richiamare espressamente l’art. 2 co. 1 del DM 21.12.2005 – che indica le "finalità" perseguite dall’intervento finanziario statale a sostegno delle attività teatrali – e di premettere che la valutazione della qualità artistica dei progetti consiste nella "enucleazione delle iniziative che per coerenza e molteplicità delle proposte, relativa adeguatezza della prospettata realizzazioneesecuzione, garantiscano un arricchimento culturale, tenuto anche conto della fascia dei potenziali fruitori", evidenziando, in tal modo, due elementi significativi imprescindibili, ai fini del giudizio sulla qualità, e cioè "la coerenza delle proposte" e la "fattibilità" dell’iniziativa.
Quest’ultimo elemento viene specificamente preso in considerazione, quale prerequisito imprescindibile del progetto per essere ammesso alla fase di valutazione vera e propria, stabilendo espressamente al punto C), che "preliminarmente, rispetto alla valutazione qualitativa vera e propria, la Commissione terrà conto, per tutti i titoli di finanziamento e a seconda dei diversi settori, di parametri tecnicooperativi quali: il rapporto tra le entrate e le uscite previste in bilancio, la tenitura dei lavori programmati in relazione all’utenza, l’affluenza di pubblico, i rapporti economici con gli enti locali e/o sostenitori privati, la distribuzione dei lavori nella penisola, la disponibilità di consistenti entrate da botteghino".
Tale determinazione, d’altronde, non costituisce una scelta arbitraria della Commissione, bensì rappresenta l’espressione del criterio generale di cui all’art. 3 comma 8 del DM 21.12.2005, per cui "il contributo è assegnato sulla base della validità organizzativa ed imprenditoriale, nonché della qualità culturale delle iniziative" che sancisce espressamente l’insufficienza del solo valore qualitativo del progetto, in mancanza di requisiti organizzativi che ne assicurino la realizzabilità, come confermato dalla riconosciuta incidenza di questi sulla valutazione qualitativa operato dall’art. 6 comma 1, e l’adeguata sostenibilità finanziaria anche nel tempo; come ribadito dal predetto art. 6 al comma 2.
Appare evidente il fine perseguito di assicurare il sostegno solo delle iniziative che rispondano all’interesse di accrescere l’offerta teatrale di qualità che incontri l’interesse del pubblico – come specificato al punto C) ove si ribadisce il peso prioritario riconosciuto alla qualità teatrale dei progetti e per converso la valutazione negativa del carattere commerciale della produzione- evitando di disperdere inutilmente le (esigue ed in progressiva riduzione) risorse pubbliche riconoscendo il contributo per progetti la cui realizzazione non sia sostenibile sotto il profilo economicofinanziario e concentrando invece l’intervento per le iniziative che dimostrino una capacità autonoma di "sopravvivenza" per rispondenza all’interesse del pubblico, anche indipendentemente dal sostegno pubblico, al fine di evitare il fenomeno del cd. parassitismo (com’è confermato anche nel verbale della seduta del 26 marzo 2007 della commissione consultiva per il teatro, che si apre con il richiamo alla crescente e drastica riduzione delle risorse finanziarie disponibili per il sostegno alle attività teatrali ed alla conseguente necessità di ulteriori "tagli" ai finanziamenti, rispetto a quelli limitatamente operati nell’anno precedente, in quanto allora la prospettiva restrittiva era stata introdotta in un periodo dell’anno in cui le attività erano in gran parte già svolte, concludendo con il metter in evidenzia l’intenzione di "continuare l’opera di selezione qualitativa dei progetti, dando segnali a chi non merita e aumentando il sostegno a chi merita").
Coerentemente con tale prospettiva, perciò, la commissione consultiva ha previsto una fase di preselezione delle iniziative teatrali da incentivare volta a verificare sia la coerenza sia la fattibilità del progetto, riservando di espletare le più complesse operazioni di valutazione della qualità vera e propria solo nei confronti dei progetti che rispondessero ai predetti requisiti.
Ne consegue che risulta infondata la pretesa della ricorrente ad ottenere, anche in caso di inammissibilità dell’istanza per insufficiente "validità artistica del progetto", l’attribuzione dello specifico punteggio previsto per ciascuno dei parametri di valutazione indicati – da cui avrebbero potuto evincersi le "motivazioni analitiche punto per punto, del parere sulla qualità del progetto espresso dalla competente Commissione Consultiva – atteso che la valutazione del progetto dalla stessa presentato si è arrestata alla fase "preliminare" della rispondenza minima ai requisiti di sostenibilità dell’iniziativa e, pertanto, la complessa e completa valutazione di tutti gli elementi della valutazione qualitativa vera e propria sarebbe risultato inutile ed in contrasto con il principio di economicità e proporzionalità dell’azione amministrativa, in quanto comunque non sarebbe valso a superare le rilevate ragioni di inammissibilità.
Peraltro, come chiarito nel passaggio seguente, gli elementi negativi contestati, concernono, ancor prima dei prerequisiti, la stessa identificabilità dell’attività oggetto di sostegno finanziario.
La ricorrente infatti contesta, alla radice, la sussistenza dei caratteri negativi di coerenza rilevati dalla Commissione Consultiva per il Teatro nella seduta del 26.3.2007, per la quale la proposta "non presenta una fisionomia ben definita dal punto di vista produttivo, in quanto denota un’inclinazione verso l’attività distributiva; sotto il profilo finanziario si rileva scarsa capacità organizzativa in considerazione dell’eccessiva previsione deficitaria di bilancio".
Va premesso che si tratta, invero, di censure attinenti valutazioni di merito riservate alla Commissione Consultiva di esperti di settore che non possono in questa sede essere sindacate se non entro il ristretto ambito del sindacato di legittimità.
Orbene, entro tali limiti, vanno esaminate le doglianze relative alla prima mancanza rilevata dalla Commissione, ove la ricorrente lamenta che l’asserita mancanza di "fisionomia ben definita dal punto di vista produttivo" consiste in una locuzione generica ed indeterminata che non consente di comprendere le ragioni per la quale il progetto produttivo sia stato giudicato insoddisfacente.
Soprattutto l’interessata denuncia l’illogicità e la contraddittorietà della valutazione negativa espressa dalla Commissione nella parte in cui ravvisa nell’"inclinazione verso l’attività distributiva" un fattore negativo, atteso che le attività di produzione e distribuzione teatrale sono strettamente correlate, trattandosi di aspetti inscindibili di un’attività di spettacolo di successo.
La prospettazione della ricorrente non merita condivisione.
Il ventaglio di attività svolte dalla società ricorrente nel settore teatrale è assai variegato, essendo questa operativa in tutti i settori teatrali, dalla formazione degli attori, alla produzione, alla ampia distribuzione,etc. come comprovato dal programma di attività per l’anno in contestazione e dalla documentazione versata in atti.
Contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, tuttavia, quel che ha determinato la valutazione negativa, in sede preliminare, da parte della Commissione Consultiva per il Teatro, non è tanto l’ampio ambito di operatività del soggetto richiedente – tant’è che in precedenza la ricorrente ha richiesto ed ottenuto il contributo statale per l’attività di formazione, peraltro di importo simile (Euro 13.000) a quello ottenuto nell’anno in contestazione, come precisato dall’Amministrazione resistente nella memoria del 17.11.2007 – quanto, piuttosto, "il carattere eterogeneo e dai contorni non definiti del progetto presentato per l’anno teatrale 2007" che, pur contemplando svariate attività (formazione, produzione, circuitazione) risultava "inadatto ai fini della collocazione e della valutazione in un preciso titolo di finanziamento".
In altri termini non è stata la molteplicità delle attività svolte dalla ricorrente come soggetto operante a tutto campo nel settore teatrale (formazione, produzione, circuitazione) a determinare il contestato giudizio di inammissibilità – tant’è che la difesa erariale evidenzia che, pur avendo l’interessata presentato nell’anno 2007 una istanza inammissibile, la Commissione le ha comunque riconosciuto il contributo in questione, seppur in misura minima, proprio per "dare all’organismo un segnale positivo mediante l’assegnazione di un contributo" e consentire all’interessata di rimanere nel sistema dei finanziamenti statali, e quindi in base ad un complessivo apprezzamento positivo del suo operato (sicchè la ricorrente non ha ragione di dolersi della mancata valutazione del precedente progetto artistico realizzato e soprattutto del numero di spettatori paganti, di oltre 33.000 spettatori, risultati non paragonabili a quelli del settore dello spettacolo di ricerca o innovativo, atteso che altrimenti non avrebbe ottenuto alcun finanziamento)- quanto piuttosto le specifiche modalità di presentazione del progetto per l’anno in considerazione, che impedivano alla Commissione, in radice, di distinguere, tra le svariate attività svolte, quella a cui si riferiva la richiesta di finanziamento e che quindi ha reso l’istanza inammissibile per la stessa impossibilità di individuare l’oggetto dell’incentivo.
Ciò è confermato dalla stessa ricorrente ove denuncia l’omessa considerazione dell’attività di circuitazione teatrale svolta con altre società ed associazioni culturali, per la quale avanza, in modo generico, pretesa ad un contributo "di certo superiore a quello erogato", ammettendo in tal modo di aver presentato un’istanza di contributo che contempla anche iniziative rientranti nel successivo art. 16 del citato DM 2005.
Altro elemento indicativo dell’eterogeneità delle attività contemplate dal progetto – e quindi dell’impossibilità di sussumere lo stesso in uno dei titoli di sovvenzionamento previsti dal DM in parola – è stato individuato dall’Amministrazione nell’elevato numero di giornate lavorative denunciate, che non è stato ritenuto pertinente alla sola attività di produzione – bensì riferibile ad altre tipologie di attività svolte dall’organismo – e quindi non attinente al progetto di attività per cui si richiede il finanziamento che dovrebbe riferirsi esclusivamente all’attività produttiva, come evidenziato nella memoria del 4.12.2008. Tant’è che non è stato fatto neppure ricorso alla possibilità di attribuire il contributo a titolo diverso da quello richiesto, come previsto dall’art. 3 comma 7 del d.m. 21.12.2005, in quanto, evidentemente non ne sussistevano i presupposti attesa l’irriducibile eterogeneità delle attività previste nel progetto.
Tornando alle censure mosse all’operato della Commissione, la ricorrente contesta anche il secondo profilo oggetto di valutazione negativa, consistente nella rilevata "scarsa capacità organizzativa in considerazione dell’eccessiva previsione deficitaria di bilancio".
La ricorrente lamenta, sotto molteplici profili, la carenza di motivazione e l’illogicità dello sfavorevole giudizio riguardo alla sussistenza del rilevato squilibrio di bilancio, contestando la mancata considerazione della forma societaria dell’impresa richiedente, nonchè, specificamente, l’omesso apprezzamento della solidità finanziaria dell’ente – che vanta un fatturato annuo ammontante ad oltre 1.300.000 Euro l’anno, dieci volte superiore alla media delle compagnie teatrali – e della consistenza patrimoniale della società ricorrente, che è già proprietaria di due sale prova e ne sta acquisendo una terza; dell’attivazione di controlli contabili interni oltre che esterni, da parte degli enti finanziatori. Inoltre eccepisce che, anche a voler ritenere il bilancio presentato in deficit, questo dovrebbe ritenersi presentare uno scostamento "lieve", piuttosto che "eccessivo", ad è comunque esclusivamente riconducibile alla mancata iscrizione, tra le poste in attivo, della voce relativa al finanziamento statale.
Va ribadito, ancora una volta, che si tratta di valutazioni di merito riservate alla competente Commissione Consultiva, che non possono essere in questa sede riesaminate, se non per il riscontro di figure sintomatiche di eccesso di potere, nella fattispecie non rilevabili.
Entro tali limiti, va osservato, in via generale, che il requisito della validità organizzativa dell’iniziativa costituisce una condizione imprescindibile per il riconoscimento dell’ausilio statale e, come tale, nel verbale del 26.2.2006 all’all.1 ne è stata prevista la verifica nella fase di valutazione dell’ammissibilità dell’istanza, e lo squilibrio di bilancio è espressamente previsto quale costituisce elemento di sfavorevole valutazione ai sensi dell’art. 6 comma 1 lett. p del DM 21.12.2005.
Al riguardo, la Sezione ha ribadito costantemente il valore sintomatico della scarsa attitudine organizzativa del soggetto imprenditoriale di eventuali profili di squilibrio economicofinanziario dei progetti di produzione teatrale, evidenziando che "l’adeguatezza della capacità organizzativa sotto il profilo economicofinanziario rappresenta un significativo elemento di valutazione della "qualità complessivà dell’iniziativa" (TAR Lazio, Sez. II quater, n. 12132 dell’8.11.2006; n. 2817 del 2.4.2007; nonché di recente, n. 38961 del 29.12.10).
Orbene, in tale prospettiva, risulta infondata la pretesa della ricorrente ad ottenere, da parte della Commissione consuntiva per il Teatro, l’approfondito esame dell’affidabilità economicofinanziaria dell’impresa ed in particolare il positivo apprezzamento ai fini della valutazione qualitativa della forma societaria dell’impresa, del fatturato annuo, della consistenza patrimoniale, della sottoposizione a controlli interni ed esterni, in quanto la normativa in materia si limita ad imporre la mera verifica della sostenibilità economicofinanziaria del singolo progetto e sotto il semplice profilo del disavanzo, senza investire la complessa situazione dell’Impresa richiedente – valutazione che, peraltro, risulterebbe esorbitante rispetto alle competenze della Commissione di esperti in materia teatrale, privi di specifiche conoscenze in materie aziendalistiche – e senza possibilità di discriminazione per gravità dello squilibrio, non essendo possibile il sovvenzionamento di progetti in perdita, sia che trattasi di scostamento "lieve", piuttosto che "eccessivo", ed a prescindere dalle ragioni che l’abbiano determinato.
Nella fattispecie in esame, peraltro, le ragioni dello squilibrio di bilancio, che paiono riconducibili ad investimenti immobiliari della società, che vanta un fatturato annuo ammontante ad oltre 1.300.000 Euro, ed è già proprietaria di due sale prove e ne sta acquisendo una terza avrebbero potuto essere valutate, semmai, negativamente alla luce della finalità dell’erogazione del contributo in parola -espressamente richiamata dalla Commissione Consultiva ad apertura dell’all. 1 al verbale del 26.2.2006 – che, ai sensi dell’art. 2 del DM 21.12.2005 è quella di sostenere l’attività teatrale di imprese di produzione che, altrimenti, non riuscirebbero a svolgere detta attività, commisurando l’entità del contributo a quanto strettamente necessario ad assicurare il pareggio di bilancio, come prescritto dall’art. 3 co.1, esulando dallo scopo dell’incentivo statale il sostegno agli acquisti dei locali utilizzati dalle imprese in questione.
Per completezza va precisato che le circostanze negative evidenziate dall’Amministrazione erariale nell’ultima memoria del 4.12.2008, in merito alla verifica del numero di giornate lavorative denunciate e del contenzioso con l’ENPALS che ha indotto l’Amministrazione a sospendere in via cautelativa l’erogazione del contributo per gli anni precedenti non possono essere validamente opposte, in questa sede, come elementi di valutazione negativa sotto il profilo della "scarsa capacità organizzativa" nonché sintomo di "grave irregolarità gestionale dell’organismo", in quanto trattasi di circostanze successive e che quindi non incidono sulla legittimità del provvedimento impugnato, che deve essere valutata alla stregua delle circostanze di fatto e di diritto al momento della sua adozione; provvedimento che, comunque, risulta adeguatamente sorretto dalle ragioni già evidenziate.
Va infine respinta, in quanto destituita di fondamento, anche l’ultima censura in cui si denuncia l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, nonché la violazione dei principi in materia concorsuale che si applicano anche al procedimento concessorio in parola, in cui la Commissione sarebbe incorsa in quanto avrebbe omesso di condurre un esame comparativo dei progetti presentati dalle varie compagnie teatrali.
La prospettazione della ricorrente non merita condivisione.
Al pari di altre procedure concorsuali, la valutazione comparativa dei progetti non si svolge su ciascun elemento di valutazione, che viene valutato separatamente per il singolo progetto esaminato, ma mediante il confronto e l’ordinazione del giudizio finale complessivo sulla meritevolezza del progetto espresso nella scheda di valutazione -in cui viene riportato il punteggio attribuito dalla Commissione -e determina in modo automatico la posizione della concorrente rispetto alla possibilità di assegnazione dei (limitati) contributi.
Alla luce delle ragioni sopra esposte, il provvedimento impugnato risulta immune dai vizi denunciati sicchè il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.
Quanto alle spese, sussistono giusti motivi, considerato anche il comportamento processuale dell’Amministrazione, per compensare con la PA le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti ed onorari.
Per quanto concerne le imprese teatrali resistenti, invece, non vi sono ragioni per discostarsi dalla regola per cui le spese vanno poste a carico della parte soccombente, e queste sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna la ricorrente a rifondere alle imprese teatrali resistenti le spese di giudizio nella misura di Euro 2.000,00 +IVA e CPA.
Spese, diritti e onorari, compensati nei confronti dell’Amministrazione resistente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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