Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il Comune di Teramo, nell’ambito dell’esecuzione di un progetto PRUSST, rilasciava alla C.N. & Figlio S.r.l., il permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004 avente ad oggetto una ristrutturazione urbanistica.
Il Condominio "B." ed i condomini F.D. e I.A. impugnavano il suddetto permesso, insieme ad alcuni atti presupposti indicati in oggetto, con ricorso straordinario al Capo dello Stato, successivamente trasposto dinanzi a questo T.A.R. nel giudizio di cui al numero di registro generale 322 del 2005, chiedendone l’annullamento per articolati motivi.
La C. S.a.s., con il ricorso di cui al numero di registro generale 164 del 2005, impugnava anch’essa, con ricorso principale e successivi motivi aggiunti, il suddetto permesso di costruire e gli atti presupposti indicati in oggetto chiedendone l’annullamento.
Successivamente il Comune di Teramo rilasciava alla C.N. & Figlio S.r.l. il permesso di costruire n. 9644 del 4.1.2008, in variante in corso d’opera al suindicato permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004.
D.F., con il ricorso di cui al registro generale 635 del 2008, impugnava quest’ultimo permesso di costruire in variante in corso d’opera, unitamente al parere della Commissione Edilizia del 7.6.2007.
Infine, con provvedimento n. 472 del 30.3.2010, il Dirigente del V Settore della Provincia di Teramo annullava, ai sensi dell’art. 39, comma 2, del D.P.R. 380/2001 il permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004.
La C.N. & Figlio S.r.l., con ricorso di cui al numero di registro generale 226 del 2010, impugnava quest’ultimo atto di annullamento provinciale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione degli effetti.
Motivi della decisione
1) I quattro ricorsi in epigrafe sono connessi sia in senso soggettivo che in senso oggettivo.
In senso soggettivo in quanto aventi parziale comunanza di parti.
In senso oggettivo in quanto riguardanti in parte gli stessi provvedimenti impugnati (per i ricorsi di cui ai numeri 322 del 2005 e 164 del 2005) e, comunque, essendo tutti inerenti alla realizzazione della medesima opera di ristrutturazione urbanistica in attuazione di un progetto PRUSST, avendo ad oggetto, in sostanza, la stessa vicenda sostanziale nel suo divenire.
I quattro ricorsi vanno pertanto riuniti.
2) Il Collegio osserva, altresì, come ragioni di logica impongano che il Collegio proceda in via prioritaria allo scrutinio dell’ultimo ricorso intentato ed, in particolare, di quello contraddistinto dal numero di registro generale 226 del 2010 proposto dalla C.N. & Figlio S.r.l., nei confronti del provvedimento n. 472 del 30.3.2010 della Provincia di Teramo di annullamento, ai sensi dell’art. 39, comma 2, del D.P.R. 380/2001 il permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004.
Difatti, l’intervenuto annullamento da parte della Provincia del permesso di costruire indicato comporterebbe allo stato attuale l’intervenuta cessazione della materia del contendere per i ricorsi di cui ai numeri di ruolo 322 del 2005 e 164 del 2005, che hanno ad oggetto proprio la richiesta di annullamento di tale permesso di costruire.
L’annullamento potrebbe avere inoltre rilevanza anche sull’interesse alla coltivazione del ricorso di cui al numero di ruolo n. 635 del 2008, riguardante il permesso di costruire n. 9644 del 4.1.2008 rilasciato come in variante in corso d’opera del permesso di costruire caducato dall’intervento provinciale.
In sostanza, la sussistenza dell’interesse alla decisione dei suddetti ricorsi risulta, quindi, indubbiamente condizionata dall’esito del ricorso di cui al numero di ruolo 226 del 2010.
In caso di suo rigetto i ricorsi di cui ai numeri di ruolo 322 del 2005 e 164 del 2005 dovrebbero essere sicuramente dichiarati improcedibili e sarebbero da verificare gli effetti di tale pronuncia sul ricorso di cui al numero di ruolo n. 635 del 2008.
3) Con il ricorso di cui al numero di registro generale 226 del 2010 la C.N. & Figlio S.r.l. ha impugnato il provvedimento n. 472 del 30.3.2010 del Dirigente della Provincia di Teramo con cui è stato annullato, ai sensi dell’art. 39, comma 2, del D.P.R. 380/2001 il permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004.
Parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del predetto provvedimento, previa misura cautelare, per i seguenti motivi:
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001.
La Provincia, a detta della parte ricorrente, avrebbe proceduto all’annullamento del permesso di costruire ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001 non avendone il potere, essendo tale potestà di spettanza regionale.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 della L.R. Abruzzo n. 7/2002 e dell’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001.
Parte ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 36 della L.R. Abruzzo n. 7/2002.
Quest’ultimo articolo avrebbe riservato solo alla Giunta Regionale la possibilità di intervenire sui progetti PRUSST, per sospenderne l’attuazione, specificando i presupposti ed il imiti di tale potere di intervento.
Sarebbe quindi di esclusiva competenza regionale ogni intervento relativo all’attuazione dei PRUSST, compreso l’esercizio dei poteri di controllo o annullamento.
3. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001 – Sviamento.
Parte ricorrente ha dedotto l’intervenuto spirare del termine di decadenza per l’esercizio del potere di annullamento ex art.39, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001, ai sensi del quale "Il provvedimento di annullamento è emesso entro diciotto mesi dall’accertamento delle violazioni".
La medesima parte ricorrente ha evidenziato, altresì, che il provvedimento di annullamento sarebbe stato adottato dal Dirigente Provinciale firmatario proprio l’ultimo giorno di servizio prima del suo collocamento a riposo e che tale circostanza costituirebbe indice, unitamente all’eccessiva durata del procedimento, della sussistenza di uno sviamento di potere.
4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 della L.R. Abruzzo n. 7/2002 in relazione all’art. 7 del D.M. n.1444/1968 – Eccesso di potere per difetto dei presupposti.
E’ stata, inoltre, evidenziata l’inapplicabilità dell’art. 7 del D.M. n.1444/1968 alle fattispecie in cui viene in rilievo un progetto rientrante nei programmi PRUSST.
Ciò in forza del disposto dell’art. 36 della L.R. Abruzzo n. 7/2002, ai sensi del quale il rilascio delle concessioni, autorizzazioni, nulla osta ed altri permessi, può avvenire "anche in deroga alle normative vigenti in materia urbanistica e edilizia".
E’ stata, inoltre, dedotta la natura meramente attuativa e consequenziale del permesso di costruire annullato rispetto all’approvato progetto PRUSST e la conseguente illegittimità del provvedimento di annullamento dell’atto consequenziale in vigenza del PRUSST, atto presupposto, che non risulta essere stato caducato.
E’ stata, infine, negata la contrarietà dell’intervento posto in essere dalla società ricorrente con il parametro relativo all’indice massimo di densità edilizia, dettato dall’art. 7 del D.M. n.1444/1968, in quanto il progetto realizzato in forza del permesso di costruire n.8783/04 annullato ed dei successivi permessi di costruire in variante n. 9664 del 4.1.2008 e n. 10290 del 15.1.2010, comporterebbe la realizzazione di volumetrie pienamente compatibili con il suindicato parametro.
Si è costituito in giudizio il Comune di Teramo chiedendo l’accoglimento del ricorso.
Sono intervenuti in giudizio ad opponendun F.D. e D.S.A..
Parte ricorrente ha chiesto la dichiarazione di inammissibilità dell’intervento ad opponendun perché effettuato con atto depositato presso la Segreteria del T.A.R. e non notificato alle parti.
L’adito T.A.R., con ordinanza n. 154/2010, "Considerato che il danno appare connotato – almeno all’attualità – da profili esclusivamente economici dovuti alla sospensione lavori (peraltro indotta dall’amministrazione intimata)", respingeva la suindicata istanza cautelare.
Il Consiglio di Stato, adito in sede di appello nei confronti della decisione cautelare, confermava la decisione del T.A.R. respingendo l’appello cautelare.
3.1) Il Collegio rileva, in via preliminare, l’ammissibilità dell’intervento in giudizio di F.D. e D.S.A., in quanto, a differenza da quanto eccepitoo da parte ricorrente, l’atto di intervento è stato notificato a mezzo posta al Comune ed alla Provincia di Teramo nonché alla stessa società ricorrente, in data 5.7.2010, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 1034/10971 in quel momento ancora vigente.
3.2) Il ricorso risulta essere fondato.
Da rigettarsi sono, però, i primi due motivi di ricorso dove parte ricorrente ha dedotto l’incompetenza della Provincia di Teramo ad emettere il provvedimento gravato.
La prima censura è relativa alla circostanza che l’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001 attribuisce alla Regione e non alla Provincia il potere di annullamento del permesso di costruire.
Inoltre, con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001, sarebbe venuta meno la delega conferita dalla Regione alla Provincia, di cui all’art. 51 della legge regionale 27 aprile 1995, n. 70 così come interpretato, in via autentica, dall’art. 1 della legge regionale n. 114/2000.
Il Collegio rileva come il citato art. 1 della legge regionale n. 114/2000 disponeva espressamente che "L’art. 51 della L.R. 27 aprile 1995, n. 70 deve essere interpretato nel senso che tra le funzioni di vigilanza e controllo delle attività urbanisticoedilizie del territorio provinciale delegate alle province sono ricomprese quelle relative all’annullamento delle concessioni edilizie illegittime di cui all’art. 27 della legge 17 agosto 1942, n. 1150".
Precedentemente all’entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001, il potere di annullamento delle concessioni edilizie illegittime risultava pertanto attribuito alla Regione e da questa delegato alla Provincia secondo quanto indicato nella suddetta legge regionale.
L’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001 non pare avere modificato tale quadro di competenze, essendosi limitato a ribadire la sussistenza in capo alla Regione del potere di annullamento, senza far venire automaticamente meno la delega regionale operata in favore della Provincia.
Né è sostenibile che tale potere sarebbe una competenza propria indelegabile della Regione in quanto il conferimento di potere operato dall’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001 non si pone come limitativo alla possibilità di delegare tale funzione all’ente locale provinciale.
A riprova di ciò il Collegio evidenzia come la previsione dell’esercizio delegato di tale potere da parte della Provincia ha trovato una espressa conferma normativa nell’art. 9, comma 1, della sopravenuta legge regionale 5.5.2010, n. 14, ai sensi del quale "Restano trasferiti alle Province le funzioni di vigilanza e di controllo delle attività urbanistico – edilizie in tutto il territorio provinciale, nonché il potere di annullamento, entro dieci anni dalla loro adozione, dei permessi di costruire in contrasto con la normativa urbanistico – edilizia vigente al momento della loro adozione ai sensi e per gli effetti dell’art. 39 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) e successive modifiche".
Quest’ultima norma è stata invocata sia da parte ricorrente che resistente per sostenerne l’uno la portata innovativa e l’altro la funzione ricognitiva ed interpretativa.
Al riguardo il Collegio ritiene che la stessa non abbia portata innovativa bensì si limiti a prendere atto della competenza delegata vigente in materia ed a ribadire, con efficacia interpretativa, in considerazione del mutato quadro normativo, la già esistente delega di competenza alla provincia.
La seconda censura di incompetenza era fondata sulla circostanza che l’art. 36 della L.R. Abruzzo n. 7/2002 prevede che la Giunta Regionale possa sospendere per gravi e comprovati motivi l’attuazione dei progetti PRUSST.
Ciò indicherebbe, a detta di parte ricorrente, che la Regione è l’unico Ente competente ad assumere determinazioni sospensive o caducatorie in ordine all’attuazine dei PRUSST già approvati.
La tesi è infondata.
A quest’ultimo riguardo il Collegio evidenzia che la Provincia è intervenuta non sul PRUSST bensì sul permesso di costruire, in base ad una norma specifica di legge che attribuisce tale potere.
Inoltre, la norma di cui all’art. 36 della L.R. Abruzzo n. 7/2002 non ha affatto l’ampiezza generale invocata da parte ricorrente, limitandosi ad attribuire un puntuale e specifico potere di sospensione dei progetti PRUSST, nè ha l’effetto di riservare alla Regione ogni e qualsiasi determinazione inerente ad atti collegati con la realizzazione dei progetti PRUSST, dovendo la norma stessa coesistere con le altre disposizioni legislative che attribuiscono poteri e competenze in materia urbanistica ed edilizia, tra cui l’art. 39 del D.P.R. n. 380/01.
3.3) Nel terzo motivo di ricorso parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto il potere di annullamento del permesso di costruire previsto dall’art.39, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001, sarebbe stato esercitato dalla Provincia fuori termine.
Il suddetto art.39, comma 2, dispone, difatti, che "Il provvedimento di annullamento è emesso entro diciotto mesi dall’accertamento delle violazioni".
In particolare, parte ricorrente individua il termine a quo di decorrenza del predetto termine di diciotto mesi nella data del 15.4.2005 in cui la Regione ha comunicato alla società Cingoli ed al Comune di Teramo di avere avviato, dietro richiesta del Condominio B., un procedimento ex art. 39 D.P.R. n. 380/2001 o, in subordine, nella data della relazione tecnica del responsabile del procedimento 23.2.2007 (prot. 47878) in base alla quale la Provincia ha provveduto alla contestazione alla ditta ricorrente della violazione delle norme urbanistiche ed edilizie, poi avvenuta con nota del 23.12.2008, prot. 353245.
La Provincia, al contrario, sostiene che l’accertamento delle violazioni, ai fini dell’inizio del decorso del temine a quo, dovesse considerarsi avvenuto solo con la ricezione dei pareri richiesti alla Regione e che, comunque non fosse computabile nel termine dei diciotto mesi il lasso di tempo necessario alla loro acquisizione.
Sostiene quindi che, in ogni caso, il suddetto termine sarebbe cominciato a decorrere solo dalla suindicata nota di contestazione delle violazioni nota del 23.12.2008, prot. 353245.
La censura di parte ricorrente coglie nel segno.
Il termine di diciotto mesi per l’esercizio del potere di annullamento deve considerarsi perentorio.
L’esercizio del potere di annullamento delle concessioni edilizie illegittime da parte della Regione (nel caso di specie della Provincia in seguito a delega), risulta essere una potestà eccezionale che, in quanto tale, è soggetta a rigorosi limiti tra cui quello del suo esercizio entro il termine perentorio di diciotto mesi decorrente dall’accertamento delle violazioni (T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 26 novembre 2004, n. 5505; T.A.R. Lazio, sez. I, 27 febbraio 1985, n. 232).
Quanto alla decorrenza del termine a quo, per giurisprudenza consolidata, il termine di 18 mesi per l’esercizio del potere di annullamento delle concessioni edilizie illegittime da parte della Regione, decorre non dalla mera presa di cognizione da parte della Regione dei necessari elementi di fatto, ma dalla conclusione dello svolgimento, sia pure sommario, dell’esame ragionato dei medesimi e delle pertinenti valutazioni tecnicogiuridiche, per cui tale termine iniziale coincide con quello di deposito della relazione del funzionario che ha svolto i necessari accertamenti tecnici, posto che è da tale momento che l’amministrazione è in grado di esercitare il potere conferitole dalla legge (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 6 febbraio 2003, n. 750; Consiglio Stato, sez. IV, 20 febbraio 1998, n. 315; Consiglio Stato, sez. V, 15 ottobre 1986, n. 539; T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 2 marzo 1985, n. 108).
In sostanza occorre contemperare l’esigenza di perentorietà dell’esercizio del potere di annullamento con quella di certezza e serietà dell’azione amministrativa.
In tale ottica il momento di accertamento della violazione non si deve identificare con la mera conoscenza della situazione, non potendosi difatti prescindere dalla necessità dell’Amministrazione di effettuare un vaglio degli elementi raccolti e le relative valutazioni.
Tale momento può individuarsi nel deposito della relazione del funzionario che ha svolto i necessari accertamenti tecnici, ponendo l’amministrazione in grado di esercitare il potere conferitole dalla legge (T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 26 novembre 2004, n. 5505).
Nel caso di specie tale situazione si è verificata alla data della relazione tecnica del responsabile del procedimento 23.2.2007 (prot. 47878), in quanto in tale relazione erano stati raccolti e valutati tutti gli elementi in fatto ed erano state delineate tutte le motivazioni di diritto riferite all’illegittimità del permesso di costruire.
In quel momento l’Amministrazione procedente era stata posta pienamente in condizione di esercitare il potere di annullamento.
La sussistenza in capo agli organi regionali di alcuni dubbi in mero punto di diritto, in ordine alla competenza provinciale a procedere ed alla derogabilità di quanto disposto dal D.M. n. 1444/68, non consente di ritenere che a quella data la violazione non fosse stata accertata.
Né può considerarsi idonea ad impedire l’inizio del decorso del termine dei 18 mesi la scelta della provincia di richiedere pareri facoltativi alla Regione in ordine all’interpretazione del panorama normativo vigente in relazione ai dubbi suindicati.
In quanto tale scelta facoltativa dell’Amministrazione procedente in ordine all’opportunità di richiedere delucidazioni di carattere giuridico ad altri organi di diverse amministrazioni non può influire, in senso impeditivo, sul decorso dei termini perentoriamente previsti dalla legge per l’esercizio del potere.
La richiesta di tali pareri facoltativi non configura, inoltre, una causa di sospensione o di interruzione del suddetto termine, tenuto conto che le cause di sospensione o interruzione dei termini del procedimento sono tipiche e che i pareri richiesti rivestivano natura facoltativa non essendo stati previsti da specifiche disposizioni di legge.
Il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001 era quindi decorso con conseguente illegittimità del provvedimento provinciale di annullamento del permesso di costruire impugnato.
Per le suesposte ragioni che assorbono ogni altro motivo non espressamente scrutinato il ricorso di cui al ruolo generale n. 226 del 2010 deve essere accolto e l’atto gravato annullato.
Attesa la complessità delle questioni trattate, il Collegio ritiene sussistano eccezionali ragioni per compensare le spese di giudizio tra le parti ad eccezione del contributo unificato che va posto a carico della soccombente Provincia di Teramo.
4) Quanto ai ricorsi di cui ai numeri generali di ruolo 322 del 2005, 164 del 2005, 635 del 2008, il Collegio ritiene necessario, ai fini del decidere, disporre verificazione e, per l’effetto, ai sensi dell’art. 66 cod. proc. amm. disporre quanto segue:
a) alla verificazione provvederà il direttore della Direzione Regionale Territorio e Urbanistica della Regione Lazio o suo delegato.
b) i quesiti a cui il verificatore dovrà rispondere sono i seguenti:
1) se il progetto di cui al permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004 sia conforme ai limiti di densità abitativa previsti nell’art.7 del D.M. 2.4.1968 n. 1444, e ciò sia per quanto riguarda il progetto originariamente assentito sia quelli risultanti in seguito ai successivi permessi in variante in corso d’opera n. 9644/2008 e n. 10290/2010;
2) se il progetto di cui al permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004 ed i successivi permessi in variante in corso d’opera n. 9644/2008 e n. 10290/2010, siano conformi ai limiti previsti per le distanze tra le costruzioni di cui all’art.9 del D.M. 2.4.1968 n. 1444;
3) se il progetto di cui al permesso di costruire n. 8783 del 28.7.2004 ed i successivi permessi in variante in corso d’opera n. 9644/2008 e n. 10290/2010, siano conformi ai parametri inerenti all’altezza dei fabbricati dettati dalla normativa antisismica vigente ed, in particolare, alla legge n. 64/74 ed al D.M. 16.1.1996;
c) la verificazione avrà luogo entro il termine del 15.6.2011;
d) la relazione conclusiva sarà depositata entro il termine del 30.6.2011;
e) fissa un anticipo sul compenso spettante al verificatore, nella misura di euro 500,00, a carico delle parti ricorrenti nei giudizi di cui ai numeri generali di ruolo 322 del 2005, 164 del 2005, 635 del 2008 da corrispondersi entro la data del 15.6.2011;
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui al ruolo generale n. 226 del 2010, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento n. 472 del 30.3.2010 della Provincia di Teramo.
Condanna la Provincia di Teramo a rifondere al ricorrente le spese del contributo unificato e compensa fra le parti le restanti spese del giudizio.
Per quanto riguarda i ricorsi di cui ai numeri generali di ruolo 322 del 2005, 164 del 2005, 635 del 2008, dispone la verificazione nei termini di cui in motivazione, fissando per la continuazione della trattazione l’udienza pubblica del 12.10.2011.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
La Segreteria del Tribunale provvederà a darne comunicazione alle parti ed all’organo verificatore.
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