Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con decreto del 6 aprile 2009, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha attribuito al capo del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri l’incarico di Commissario delegato per l’adozione di ogni indispensabile provvedimento su tutto il territorio interessato dal sisma del 6 aprile 2009 (provincia di L’Aquila ed altri Comuni della Regione Abruzzo) per assicurare ogni forma di assistenza e di tutela degli interessi pubblici primari delle popolazioni interessate, nonché ogni misura idonea al superamento del contesto emergenziale e per la salvaguardia delle vite umane.
Con ordinanza n. 3754 del 9 aprile 2009, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha stabilito che il Commissario delegato individua con proprio decreto i comuni interessati dagli eventi sismici che hanno colpito la regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV, hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, prevedendo altresì che, con successivi decreti, il Commissario delegato aggiorna l’elenco dei comuni interessati sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento.
Il Commissario delegato, con decreto n. 3 del 16 aprile 2009, "sulla base dei dati fino ad oggi emersi dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV", ha individuato 49 Comuni interessati dagli eventi sismici che hanno colpito la regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009, che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado.
Il Comune ricorrente non è stato inserito in tale elenco, per cui, non potendo beneficiare delle provvidenze previste dal d.l. 39/2009, ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:
Violazione di legge in relazione all’art. 5, co. 4 e 5, l. 225/1992; eccesso di potere per violazione di delega.
I dati nel Comune ricorrente sarebbero stati raccolti dai tecnici del Dipartimento della Protezione Civile solo dal 22 aprile 2009, sicché non sarebbero potuti essere nella disponibilità del Commissario alla data del decreto, vale a dire il 16 aprile 2009.
Il Commissario avrebbe stilato l’elenco dei Comuni colpiti dal sisma senza terminare le rilevazione macrosismiche esplicitamente demandategli con l’ordinanza n. 3574/2009.
Ulteriore violazione di legge in relazione all’art. 1 n. 1 dell’ordinanza n. 3754 del Presidente del Consiglio dei Ministri il cui dettato è ribadito nell’art. 1 del decreto Abruzzo.
La carenza di istruttoria da parte del Commissario delegato avrebbe comportato l’esclusione del Comune ricorrente dall’elencazione del provvedimento gravato sebbene il territorio comunale abbia subito danni tali da essere classificati con il VI o VII grado della scala Mercalli.
Contraddittorietà ed illogicità del decreto gravato.
Le conclusioni del Commissario sarebbero contraddittorie ed illogiche in quanto tra i Comuni identificati nel decreto gravato ve ne sarebbero alcuni che i tecnici della protezione civile non hanno mai fatto oggetto delle loro rilevazioni; l’esclusione del ricorrente sarebbe ancora più illogica considerando l’inserimento nell’elenco di Comuni ubicati ad una distanza superiore dall’epicentro del terremoto, alcuni dei quali, peraltro, ricadenti nella provincia di Pescara.
L’amministrazione ricorrente, avverso il successivo decreto n. 11 del 17 luglio 2009 con cui il Commissario delegato ha individuato altri 9 Comuni del c.d. cratere sismico, ha proposto i seguenti motivi aggiunti:
Violazione di legge in relazione all’art. 5, co. 4, l. 225/1992; eccesso di potere per violazione di legge.
Le schede ed i questionari relativi al territorio comunale non sarebbero stati valutati, tanto che non sono neanche citati nel provvedimento impugnato.
Contraddittorietà ed illogicità del decreto gravato.
Nel territorio di un unico comprensorio, quello della Val Peligna, solo un Comune verrebbe individuato come terremotato. Molti dei Comuni inseriti nel c.d. "cratere" avrebbero riportato danni notevolmente inferiori a quelli registrati nel Comune ricorrente.
L’Avvocatura Generale dello Stato si è costituita in giudizio per resistere al ricorso ed ha depositato relazioni dell’amministrazione e documenti.
Il Comune di Cugnoli ha chiesto che sia integrato il contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni del "cratere" e, in via istruttoria, che sia disposto l’accertamento tecnico sulla effettiva sussistenza delle condizioni per l’inclusione del Comune ricorrente nell’elenco di cui al cratere sismico; nel merito, ha concluso per la dichiarazione di inammissibilità o la reiezione del ricorso.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, in data 3 febbraio 2011, ha depositato documentazione in esito all’ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 1745 del 2 dicembre 2010 che, ai fini del decidere, ha ritenuto opportuno disporre l’acquisizione di copia di tutti gli atti endoprocedimentali sulla cui base il Comune ricorrente non è stato incluso nell’elenco dei comuni interessati dagli eventi sismici che hanno colpito la regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009, che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado.
All’udienza pubblica del 23 marzo 2011, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2. Il Collegio rileva in primo luogo che la posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dal Comune ricorrente ha natura di interesse legittimo in quanto è contrapposta all’esercizio autoritativo del potere pubblico.
Pertanto, l’azione proposta è correttamente qualificabile come azione di annullamento dei decreti commissariali n. 3 del 16 aprile 2009 e n. 11 del 17 luglio 2009 nella sola parte in cui non hanno incluso il Comune di Vittorito nell’elenco dei Comuni del "cratere sismico" – atteso che la sua inclusione avrebbe comportato il conseguimento dei relativi benefici, individuati in primo luogo con d.l. 39/2009, convertito in legge con modificazioni dalla l. 77/2009, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo – in quanto l’interesse è evidentemente volto all’annullamento in parte qua dell’attività amministrativa.
Il Collegio fa inoltre presente che, sebbene il ricorso sia stato notificato ad uno dei Comuni inseriti nel c.d. "cratere", non sono individuabili nel caso di specie controinteressati in senso tecnico, per cui non vi è necessità di disporre l’integrazione del contraddittorio.
I controinteressati sono coloro che traggono dall’atto impugnato uno specifico vantaggio, donde il loro interesse differenziato e qualificato alla conservazione dell’atto, mentre, nel caso di specie, il Comune ricorrente non ha alcun interesse all’annullamento dei decreti nella loro totalità, ma, come detto, solo relativamente alla sua mancata inclusione tra Comuni del "cratere" e, sotto tale profilo, i Comuni individuati nel decreto non vantano alcun interesse opposto.
Infatti, in assenza di specifiche previsioni normative, non è possibile ipotizzare alcun pregiudizio per i Comuni inseriti nel c.d. "cratere sismico" e, in particolare, che l’eventuale inclusione di altri Comuni nel "cratere" possa determinare una diminuzione del quantum dei benefici spettanti.
3. Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e nei limiti di quanto di seguito evidenziato.
In particolare, i provvedimenti impugnati si rivelano adottati in assenza di adeguata istruttoria e connotati da difetto di motivazione.
In via preliminare, peraltro, occorre disattendere le censure proposte con il ricorso introduttivo del giudizio, con le quali è stata prospettata l’illegittimità del decreto commissariale n. 3 del 16 aprile 2009 in relazione alla omessa effettuazione delle rilevazioni nel Comune di Vittorito.
L’ O.P.C.M. 3754/2009 prevede che l’individuazione dei Comuni del "cratere" debba avvenire "sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV" dovendosi con successivi decreti procedere all’aggiornamento dei comuni interessati "sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e di aggiornamento".
Ne consegue che il Commissario delegato ha predisposto l’elenco dei Comuni di cui all’OPCM n. 3754 mediante l’adozione di due distinti decreti, del 16 aprile 2009 e del 17 luglio 2009, e che tale modus procedendi è conforme alle finalità ed alle previsioni di cui all’OPCM n. 3754/2009, la quale, come detto, fa salva la possibilità di aggiornare l’elenco dei Comuni mediante adozione di successivi decreti sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica.
In definitiva, risulta sostanzialmente irrilevante il momento di effettuazione dei rilievi quando gli stessi siano comunque intervenuti prima dell’adozione del decreto n. 11 del 17 luglio 2009.
Il Collegio rileva che il potere esercitato dall’amministrazione nel caso di specie è espressione di discrezionalità tecnica, atteso che è volto all’accertamento di un fatto complesso attraverso l’utilizzazione di parametri tecnici opinabili.
Dalla documentazione prodotta in giudizio dall’amministrazione resistente in esito all’ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 1745/2010, con riferimento al Comune di Vittorito, emerge, da una scheda peraltro priva intestazione e sottoscrizione, che è stata assegnata un’intensità MCS = VVI, mentre gli effetti osservati sono stati così descritti: "scossa avvertita da tutti con panico. Lesioni di livello 12 a diversi edifici in pietra, spesso su preesistenti risarcite e non. Lesione di livello 2 nelle tamponature di un solo edificio in c.a. Esercizi commerciali in normale attività".
Di contro, non sono individuabili le ragioni per le quali l’amministrazione procedente è giunta a tali conclusioni, vale a dire quali siano stati gli accertamenti effettivamente svolti nell’area del territorio comunale sulla cui base sono state formulate le dette valutazioni, essendoci nella scheda il solo riferimento alla data del rilievo, il 28 aprile, e riferendosi gli ulteriori atti depositati alle modalità di svolgimento delle rilevazioni macrosismiche ed ai criteri di classificazione del grado del sisma indifferentemente per tutte le località interessate.
In altri termini, l’amministrazione procedente, nel descrivere gli effetti osservati sul Comune di Vittorito, si è limitata a rendere nota la conclusione degli accertamenti effettuati, ma la valutazione del grado di intensità del sisma assegnato a detto Comune, di carattere tecnicodiscrezionale, come riportata nella scheda riassuntiva in precedenza descritta, assume carattere apodittico, di mera enunciazione, inidoneo ad esternare l’iter logico che ha determinato tale conclusione, non emergendo, tra l’altro, le concrete modalità di effettuazione dei rilievi macrosismici speditivi nei confronti dell’ente comunale ricorrente né l’elaborazione e la valutazione delle relative risultanze.
Di qui, la carenza di istruttoria ed il difetto di motivazione nell’attività amministrativa.
Inoltre, giova rilevare che la bozza di nota di Diego Molin sul "rilievo macrosismico in emergenza", depositata anch’essa in giudizio, ha affermato, tra l’altro, l’opportunità di assegnare:
il VII grado in presenza di danni di livello 2 al 50%, comprensivi però anche del 25% di danni di livello 3 e del 5% di livello 4;
il VI grado in presenza di danni di livello 1 al 50%, comprensivi anche del 25% di danni di livello 2 e del 5% di livello 3;
il VVI grado in presenza di danni di livello 1 al 25% e di qualche danno di livello 2 (5%);
il V grado in "sostanziale" assenza di danni.
La stessa nota ha altresì fatto presente come di notevole utilità nello svolgimento del rilievo macrosismico in emergenza sia la disponibilità di un questionario che faciliti ed uniformi l’assegnazione dei gradi d’intensità da parte degli operatori; su di essa è anche riportato il questionario proposto, predisposto tenendo conto solo delle informazioni essenziali per definire i gradi e con la precisazione, sul retro, delle definizioni dei cinque livelli di danno e dello schema delle progressioni del danneggiamento da utilizzare per omogeneizzare le assegnazioni dei gradi.
Dalla documentazione in atti, però, non è possibile neanche ritenere che l’amministrazione abbia utilizzato tale questionario, attraverso il quale sarebbero potute eventualmente risultare con maggiore chiarezza le modalità degli accertamenti svolti e le ragioni della classificazione operata.
Pertanto, il ricorso in esame va accolto, con conseguente annullamento in parte qua dei decreti impugnati, limitatamente alla mancata inclusione del Comune ricorrente tra quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, con conseguente obbligo per l’amministrazione resistente di procedere ad una rinnovata valutazione delle risultanze dei rilievi macrosismici svolti – previa loro effettuazione o completamento se mancanti o incompleti – al fine di individuare il grado di intensità sismica che ha colpito il territorio del Comune ricorrente, dando conto degli elementi di valutazione considerati e della applicazione dei criteri di rilevazione di cui alla scala MCS.
4. Le spese seguono la soccombenza e, liquidate in Euro 1.500/00 (millecinquecento/00), sono poste a favore del Comune ricorrente ed a carico dell’amministrazione resistente, mentre sono compensate nei confronti del Comune di Cugnoli.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte qua gli atti impugnati.
Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in Euro 1.500/00 (millecinquecento/00), in favore del Comune ricorrente; compensa le spese nei confronti del Comune di Cugnoli.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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