Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
nel verbale;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con decreto del 6 aprile 2009, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha attribuito al capo del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri l’incarico di Commissario delegato per l’adozione di ogni indispensabile provvedimento su tutto il territorio interessato dal sisma del 6 aprile 2009 (provincia di L’Aquila ed altri Comuni della Regione Abruzzo) per assicurare ogni forma di assistenza e di tutela degli interessi pubblici primari delle popolazioni interessate, nonché ogni misura idonea al superamento del contesto emergenziale e per la salvaguardia delle vite umane.
Con ordinanza n. 3754 del 9 aprile 2009, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha stabilito che il Commissario delegato individua con proprio decreto i comuni interessati dagli eventi sismici che hanno colpito la regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV, hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, prevedendo altresì che, con successivi decreti, il Commissario delegato aggiorna l’elenco dei comuni interessati sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento.
Il Commissario delegato, con decreto n. 3 del 16 aprile 2009, "sulla base dei dati fino ad oggi emersi dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV", ha individuato 49 Comuni interessati dagli eventi sismici che hanno colpito la regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009, che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado.
Con ulteriore decreto n. 11 del 17 luglio 2009, il Commissario delegato ha integrato con 9 Comuni il detto elenco.
Il Comune di Bisenti, rilevando che l’integrazione ha riguardato per la provincia di Teramo i soli Comuni di Colledara, Fano Adriano e Penna Sant’Andrea, ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:
Violazione di legge. Violazione dell’ ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3754 del 9 aprile 2009; violazione dell’art. 1, co. 2, d.l. 39/2009, convertito dalla l. 77/2009; eccesso di potere, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità manifesta, errore sulla rilevazione dei presupposti di fatto del provvedimento, disparità di trattamento.
Il Comune ricorrente ha subito danni che una corretta indagine macrosismica avrebbe ricondotto alla classificazione dell’intensità di 6° grado della scala Mercalli.
L’errata valutazione dei fatti, tradottasi nell’applicazione impropria della norma tecnica richiamata dal legislatore e dall’ ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3754, emergerebbe dal confronto tra la dimensione dei danni registrati nel Comune di Bisenti, escluso dal c.d. "cratere" per l’assegnazione di una magnitudo pari a 5,5, e quella di Assergi, assegnataria di grado MCS pari a 6, comparazione che renderebbe testimonianza, sulla base di dati oggettivi, di una maggiore intensità sismica verificatasi nei nuclei abitativi di Bisenti e della conseguente riconducibilità del Comune nel novero degli Enti che hanno risentito di un’intensità MCS pari al 6° grado.
L’Avvocatura Generale dello Stato si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, in data 3 febbraio 2011, ha depositato documentazione in esito all’ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 1722 del 29 novembre 2010 che, ai fini del decidere, ha ritenuto opportuno disporre l’acquisizione di copia di tutti gli atti endoprocedimentali sulla cui base il Comune ricorrente non è stato incluso nell’elenco dei comuni interessati dagli eventi sismici che hanno colpito la regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009, che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado.
All’udienza pubblica del 23 marzo 2011, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2. Il Collegio rileva in primo luogo che la posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dal Comune ricorrente ha natura di interesse legittimo in quanto è contrapposta all’esercizio autoritativo del potere pubblico.
Pertanto, l’azione proposta è stata dal ricorrente correttamente qualificata come azione di annullamento parziale del decreto commissariale n. 11 del 17 luglio 2009, nella parte in cui non ha incluso ed ha, quindi, escluso il Comune di Bisenti dall’elenco dei Comuni del c.d. "cratere sismico" – atteso che la sua inclusione avrebbe comportato il conseguimento dei relativi benefici, individuati in primo luogo con d.l. 39/2009, convertito con modificazioni dalla l. 77/2009, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo – in quanto l’interesse è evidentemente volto all’annullamento in parte qua dell’atto.
Il Collegio fa inoltre presente che, sebbene il ricorso sia stato notificato ad uno dei Comuni inseriti nel c.d. "cratere", non sono individuabili nel caso di specie controinteressati in senso tecnico, per cui non vi è necessità di disporre l’integrazione del contraddittorio.
Controinteressati sono coloro che traggono dall’atto impugnato uno specifico vantaggio, donde il loro interesse differenziato e qualificato alla conservazione dell’atto, mentre, nel caso di specie, il Comune ricorrente non ha impugnato il decreto nella sua totalità, rispetto alla quale non avrebbe avuto peraltro interesse, ma, come detto, solo relativamente alla sua mancata inclusione nei Comuni del "cratere" e, sotto tale profilo, i Comuni individuati nel decreto non vantano alcun interesse opposto.
Infatti, in assenza di specifiche previsioni normative, non è possibile ipotizzare alcun pregiudizio per i Comuni inseriti nel c.d. "cratere sismico" e, in particolare, che l’eventuale inclusione di altri Comuni nel "cratere" possa determinare una diminuzione del quantum dei benefici spettanti.
Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e nei limiti di quanto di seguito evidenziato.
In particolare, sono fondate e vanno accolte le censure di carente istruttoria e di difetto di motivazione.
Il potere esercitato dall’amministrazione nel caso di specie è espressione di discrezionalità tecnica, atteso che è volto all’accertamento di un fatto complesso attraverso l’utilizzazione di parametri tecnici opinabili.
Dalla documentazione prodotta in giudizio dall’amministrazione resistente in esito all’ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 1722/2010, con riferimento al Comune di Bisenti, emerge, da una scheda peraltro priva di intestazione e sottoscrizione, che è stata assegnata un’intensità MCS = V, mentre gli effetti osservati sono stati così descritti: "attendamenti nella parte alta del paese, con parte nuova del tutto integra. Centro storico molto degradato (intonaci rovinati e in pezzi, non a causa del terremoto), con numerosi edifici in stato di abbandono. Visita al palazzo comunale accompagnati dal Sindaco e tecnico comunale. Osservate nel palazzo diverse leggere lesioni (filature) all’attacco dei travetti nei solai/muri verticali, enfatizzate dagli accompagnatori. Chiesa chiusa, con evidenti lesioni in facciata, che però non determinano di per sé l’attribuzione al centro abitato di un grado MCS (trattandosi di singolo edificio). Girando nel centro storico, qualche lesione su edifici fatiscenti, una sola lesione di livello 2 al giunto tra due edifici in palese stato di abbandono. Dubbio crollo parziale di edificio molto degradato. Nel complesso la percentuale degli elementi che evidenziavano effetti di danno leggero è molto bassa rispetto al totale del patrimonio edilizio".
Di contro, non sono individuabili le ragioni per le quali l’amministrazione procedente è giunta a tali conclusioni, vale a dire quali siano stati gli accertamenti effettivamente svolti nell’area del territorio comunale sulla cui base sono state formulate le dette valutazioni, essendoci nella scheda il solo riferimento alla data del rilievo, il 14 aprile, e riferendosi gli ulteriori atti depositati alle modalità di svolgimento delle rilevazioni macrosismiche ed ai criteri di classificazione del grado del sisma indifferentemente per tutte le località interessate.
In altri termini, l’amministrazione procedente, nel descrivere gli effetti osservati sul Comune di Bisenti, si è limitata a rendere nota la conclusione degli accertamenti effettuati, ma la valutazione del grado di intensità del sisma assegnato a detto Comune, di carattere tecnicodiscrezionale, come riportata nella scheda riassuntiva in precedenza descritta, assume carattere apodittico, di mera enunciazione, inidoneo ad esternare l’iter logico che ha determinato tale conclusione, non emergendo, tra l’altro, le concrete modalità di effettuazione dei rilievi macrosismici speditivi nei confronti dell’ente comunale ricorrente e l’elaborazione e la valutazione delle relative risultanze.
Di qui, la carenza di istruttoria ed il difetto di motivazione nell’attività amministrativa.
Inoltre, giova rilevare che la bozza di nota di Diego Molin sul "rilievo macrosismico in emergenza", depositata anch’essa in giudizio, ha affermato, tra l’altro, l’opportunità di assegnare:
il VII grado in presenza di danni di livello 2 al 50%, comprensivi però anche del 25% di danni di livello 3 e del 5% di livello 4;
il VI grado in presenza di danni di livello 1 al 50%, comprensivi anche del 25% di danni di livello 2 e del 5% di livello 3;
il VVI grado in presenza di danni di livello 1 al 25% e di qualche danno di livello 2 (5%);
il V grado in "sostanziale" assenza di danni.
La stessa nota ha altresì fatto presente come di notevole utilità nello svolgimento del rilievo macrosismico in emergenza sia la disponibilità di un questionario che faciliti ed uniformi l’assegnazione dei gradi d’intensità da parte degli operatori; su di essa è anche riportato il questionario proposto, predisposto tenendo conto solo delle informazioni essenziali per definire i gradi e con la precisazione, sul retro, delle definizioni dei cinque livelli di danno e dello schema delle progressioni del danneggiamento da utilizzare per omogeneizzare le assegnazioni dei gradi.
Dalla documentazione in atti, però, non è possibile neanche ritenere che l’amministrazione abbia utilizzato tale questionario, attraverso il quale sarebbero potute eventualmente risultare con maggiore chiarezza le modalità degli accertamenti svolti e le ragioni della classificazione operata.
Pertanto, il ricorso in esame va accolto, con conseguente annullamento del decreto impugnato in parte qua, limitatamente alla mancata inclusione del Comune ricorrente tra quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, con conseguente obbligo per l’amministrazione resistente di procedere ad una rinnovata valutazione delle risultanze dei rilievi macrosismici svolti – previa loro effettuazione o completamento se mancanti o incompleti – al fine di individuare il grado di intensità sismica che ha colpito il territorio del Comune ricorrente, dando conto degli elementi di valutazione considerati e della applicazione dei criteri di rilevazione di cui alla scala MCS.
3. Le spese seguono la soccombenza e, liquidate in Euro 1.500/00 (millecinquecento/00), sono poste a favore del Comune ricorrente ed a carico dell’amministrazione resistente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte qua l’impugnato decreto commissariale n. 11 del 17 luglio 2009.
Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in Euro 1.500/00 (millecinquecento/00), in favore del Comune ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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