Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso notificato in data 30 ottobre 2008 e depositato il successivo 13 dicembre, il dott. D.P., dipendente dell’Isvap con qualifica di dirigente di II grado dal dicembre 2001, ha impugnato il provvedimento, non conosciuto, adottato dal Consiglio dell’Isvap in data 17 luglio 2008, che, nel promuovere alle qualifiche superiori altri dirigenti (M.L.C., E.B., F.P.), non lo ha contemplato ai fini della promozione stessa. L’impugnazione è stata estesa agli atti connessi, ivi compreso il regolamento del personale dell’Isvap, in parte qua.
Avverso gli atti impugnati il ricorrente, dopo aver tratteggiato i passaggi salienti della propria carriera, evidenziandone il rendimento, la diligenza e la brillantezza, anche alla luce dei titoli posseduti e dell’attività accademica svolta ed autorizzata dall’Istituto, ha formulato articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere, tutte fondate sul presupposto di non essere stato nemmeno scrutinato ai fini della promozione, omissione interpretata dall’interessato come la più recente manifestazione di un comportamento vessatorio assunto dall’Isvap sin dalla fine dell’anno 2003, volto a contrastare il normale sviluppo della carriera stessa, senza alcuna ragione a lui imputabile.
Tant’è che, unitamente alla domanda demolitoria, il ricorrente ha formulato domanda di accertamento dell’illiceità del comportamento assunto dall’amministrazione nei propri confronti (mobbing; demansionamento), avanzando conseguente domanda di condanna dell’Isvap al risarcimento del danno in proprio favore.
In particolare, queste le censure di cui all’atto introduttivo del giudizio:
1) violazione e falsa applicazione del regolamento di organizzazione e funzionamento Isvap nonchè del sistema di avanzamento in carriera dei dipendenti Isvap – violazione del giusto procedimento –
eccesso di potere – illogicità – contraddittorietà – disparità di trattamento – difetto di motivazione –
ingiustizia manifesta.
Il ricorrente, premesso che per il passaggio dal II al III grado della qualifica dirigenziale egli era l’unico scrutinabile, lamenta che l’amministrazione non ha fatto un corretto uso del procedimento promotivo, escludendolo immotivatamente dallo scrutinio, nonostante la presenza di tutti i requisiti richiesti e la vacanza di due posti disponibili al III grado dirigenziale. Per l’ipotesi che il regolamento Isvap non contenga specifiche disposizioni per disciplinare la procedura di promozione, il ricorrente deduce anche l’illegittimità del regolamento stesso in parte qua;
2) violazione del principio di buon andamento della p.a. – eccesso di potere per assoluto difetto di motivazione e illogicità manifesta.
Il ricorrente fa constare che l’atto impugnato non fa emergere le ragioni sottostanti alla scelta di non scrutinarlo, in occasione della promozione al grado superiore di altri dirigenti;
3) violazione del principio di buon andamento della p.a. – eccesso di potere per difetto di motivazione – contraddittorietà e illogicità manifesta.
Il ricorrente sostiene che l’attività prestata in favore dell’Isvap attesta fiducia dell’Istituto nelle sue capacità, condizione che fa emergere la contraddittorietà e l’illogicità del suo mancato scrutinio ai fini della promozione in parola, anche tenuto conto della progressiva riduzione da parte dell’Istituto dal 2002 della percentuale dei promossi, della vacanza del posto dirigenziale di III grado occupabile dal ricorrente e dello scavalcamento da lui subito rispetto ai colleghi.
2. Si è costituita in resistenza l’Isvap, che, in data 29 novembre 2008, ha depositato varia documentazione.
3. Preso atto di tale documentazione, con atto notificato in data 21 gennaio 2009 e depositato il successivo 23 gennaio, il ricorrente ha ampliato la domanda demolitoria ed ha interposto motivi aggiunti di gravame
In particolare, conosciuto il verbale della seduta del Consiglio dell’Isvap del 17 luglio 2008, e avendo appreso da tale verbale di essere stato scrutinato per la promozione, ma non promosso, il ricorrente ha domandato l’annullamento del predetto verbale, nonché dell’atto Isvap 28 febbraio 1989 in materia di procedure di avanzamenti interni alla carriera dirigenziale ivi richiamato, avverso i quali ha dedotto:
4) violazione e falsa applicazione della l. 241/90 e dei principi generali vigenti in materia – eccesso di potere per illogicità – difetto assoluto di motivazione – carenza assoluta di istruttoria – contraddittorietà – errata valutazione dei presupposti – violazione del principio di trasparenza e del giusto procedimento – arbitrarietà – eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento.
Il ricorrente, rilevato di aver riportato una valutazione per gli anni oggetto di scrutinio (2005, 2006 e 2007) pari complessivamente al punteggio di 215, e tenuto conto della precisazione contenuta nelle memorie difensive dell’Isvap, che attestano che per ottenere la promozione era sufficiente il punteggio di 210, assume che il verbale è privo di qualsivoglia motivazione in ordine alla determinazione di non promuoverlo;
5) violazione e falsa applicazione della l. 241/90 e dei principi generali vigenti in materia – eccesso di potere per illogicità – difetto assoluto di motivazione – carenza assoluta di istruttoria – contraddittorietà – errata valutazione dei presupposti – violazione del principio di trasparenza e del giusto procedimento – violazione degli artt. 97 e 98 Cost. – arbitrarietà – eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento.
Il ricorrente ritiene che non vale a colmare la carenza di motivazione di cui sopra quanto sostenuto dall’Isvap (solo) negli atti difensivi, che ha fatto presente di non aver riscontrato, in sede di apprezzamento discrezionale ed all’esito dell’effettuazione di un giudizio per merito comparativo, le necessarie "presupposte esigenze di merito, nonché di natura fiduciaria ed organizzativa" per la promozione, giustificazione che appare al ricorrente illogica ed infondata, sia per la impossibilità di intravedere nella fattispecie, nella quale egli era l’unico scrutinabile per il passaggio dal II al II livello, il terreno per un giudizio di merito comparativo, sia in confronto con la promozione della collega Cavina, che si è basata su valutazioni meritocratiche che non potevano non essere anche a lui riferite, atteso che quest’ultima era a capo del Servizio cui egli è assegnato. Il ricorrente torna quindi ad insistere sulla assoluta carenza di motivazione del giudizio e sull’efficienza e competenza dimostrate negli anni in corso di impiego, e contesta la validità di alcune argomentazioni formulate dall’Isvap in sede difensiva, nel tentativo di confutare il proprio livello di eccellenza. In particolare, quanto al supposto mancato rispetto dell’orario di servizio, il ricorrente fa presente che trattasi di un episodio circoscritto al 2003 (fuori, quindi, dalle valutazioni del triennio considerato nello scrutinio), per il quale ha riportato un richiamo scritto, laddove i dirigenti non hanno limitazione di orario e non sono sottoposti alla rilevazione dell’orario di entrata, e che non gli è mai stata contestata alcuna assenza ingiustificata ovvero alcuna inefficienza; quanto, invece, al richiamo alla mancanza "di natura fiduciaria ed organizzativa", il ricorrente fa presente che la prima carenza non è neanche teoricamente ravvisabile nei confronti di un dirigente di un’autorità indipendente, la seconda è sconfessata dalla presenza delle cennate vacanze di organico;
6) violazione e falsa applicazione della l. 241/90 e dei principi generali vigenti in materia – eccesso di potere per illogicità – difetto assoluto di motivazione – violazione e falsa applicazione del principio di trasparenza e buon andamento.
Poiché nel verbale impugnato viene citata una delibera del Consiglio dell’Isvap del 28 febbraio 1989 in materia di procedure di avanzamenti interni alla carriera dirigenziale, il ricorrente lamenta che tale atto non è gli è mai stato reso noto, così come non gli sono mai state rese note le proprie schede di valutazione.
4. Trattenuti in decisione all’udienza dell’8 luglio 2009 i predetti ricorso e motivi aggiunti, con sentenza 26 gennaio 2010, n. 901, la Sezione:
a) ha disposto un incombente istruttorio a carico dell’amministrazione resistente in relazione alle domande demolitorie;
b) ha respinto la domanda di risarcimento del danno da mobbing.
L’Isvap ha adempiuto agli incombenti istruttori con deposito del 27 febbraio 2010.
5. Preso atto della documentazione a tale titolo versata in giudizio, il ricorrente, con atto notificato in data 26 marzo 2010 e depositato il successivo 30 marzo, ha ampliato la domanda demolitoria alle schede di valutazione per le tre annualità prese in considerazione ai fini dello scrutinio proprie e dei promossi, dei relativi punteggi e giudizi conseguiti, avverso i quali ha dedotto:
7) violazione e falsa applicazione della l. 241/90 e dei principi generali vigenti in materia – eccesso di potere per illogicità – difetto assoluto di motivazione – carenza assoluta di istruttoria – contraddittorietà – errata valutazione dei presupposti – violazione del principio di trasparenza e del giusto procedimento – arbitrarietà – eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento.
Parte ricorrente fa constare che dalla documentazione depositata non risulta la predeterminazione del numero delle promozioni da effettuare nei vari gradi della carriera dirigenziale, né, da parte del Consiglio dell’Istituto, la valutazione sui dirigenti scrutinabili per la promozione, i parametri in forza dei quali la valutazione è stata effettuata, i presupposti e le ragioni giuridiche in base alle quali le caratteristiche professionali degli scrutinati sono state valutate;
8) violazione e falsa applicazione della l. 241/90 e dei principi generali vigenti in materia – eccesso di potere per illogicità – difetto assoluto di motivazione – carenza assoluta di istruttoria – contraddittorietà – errata valutazione dei presupposti – violazione del principio di trasparenza e del giusto procedimento – arbitrarietà – eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento.
Il ricorrente lamenta che il documento predisposto per la seduta del Consiglio del 17 luglio 2008, ovvero per l’organo cui, a termini della l. 576/82 e del regolamento Isvap, compete la valutazione del personale dirigenziale, risulta unico per tutte le carriere del personale Isvap, è sottoscritto da soggetti privi di legittimazione ad intervenire nel procedimento di valutazione del personale e in posizione di conflitto di interesse, non contiene alcun riferimento alla già citata delibera del 28 febbraio 1989 che l’amministrazione ha esposto di aver applicato, e, nel proporre scarne motivazioni riferite ai soli promuovendi, incorre in una serie di irregolarità, attestando che all’assenza di un processo logico che individui il numero dei posti disponibili per le promozioni dirigenziali si affianca la carenza di un processo valutativo, l’insufficienza di motivazione delle promozioni e l’assoluta assenza di ogni riferimento ai dirigenti di cui non si propone la promozione;
9) violazione e falsa applicazione del giusto procedimento – assenza di contraddittorio – violazione e falsa applicazione del principio di massima trasparenza e del giusto procedimento – difetto assoluto di motivazione – eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento.
Il ricorrente fa constare che le proprie schede di valutazione per le tre annualità prese in considerazione nella procedura non contengono elementi che consentono di individuare la data di redazione, e che comunque la stessa è avvenuta in assenza di qualsiasi contraddittorio, quale segreta attribuzione di punteggi numerici, da parte di un soggetto (Presidente dell’Isvap) che, peraltro, in molti casi non conosce l’attività del valutato. Il ricorrente passa poi ad illustrare analiticamente tali schede, rilevandovi diffuse e ridondanti irregolarità nonché errori di fatto che, qualora corretti, nell’ipotesi, erroneamente fatta propria dall’Isvap, di una comparazione di tutti i dirigenti, a prescindere dal grado, lo vedrebbero prevalere su uno dei promossi, e molto prossimo agli altri due. Il ricorrente illustra poi alcune irregolarità rilevate nelle schede di un dirigente promosso, in comparazione con le proprie;
10) violazione e falsa applicazione del giusto procedimento – eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.
Il ricorrente confuta i passaggi argomentativi della relazione difensiva depositata dall’amministrazione in ordine alle modalità di formazione e di utilizzazione della graduatoria in base alla quale è stata formulata la proposta di promozione dei tre nominati dirigenti, che ritiene non dettagliata né adeguatamente documentata, soprattutto nella dimostrazione della comparazione del merito dei dirigenti scrutinati, che, si ribadisce, non ambivano alla promozione allo stesso grado dirigenziale.
6. Con il terzo ed ultimo atto di motivi aggiunti, notificato in data 4 maggio 2010 e depositato il successivo 13 maggio, il ricorrente espone di aver esperito in data 8 aprile 2010 l’accesso agli atti per i quali aveva presentato istanza il 28 settembre 2009, accesso prima differito su sua richiesta, poi sollecitato il 27 marzo 2010.
Il ricorrente amplia quindi ulteriormente la domanda demolitoria, estendendola ad alcuni atti conosciuti in sede di accesso (schede di valutazione relative agli anni 2002, 2003 e 2004), avverso i quali ha dedotto:
11) violazione e falsa applicazione del giusto procedimento – assenza di contraddittorio – violazione e falsa applicazione del principio di massima trasparenza e del giusto procedimento – difetto assoluto di motivazione – eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento.
Il ricorrente sostiene che le proprie schede di valutazione per il triennio 20022004 presentano le irregolarità formali e procedurali già evidenziate in relazione alle schede del triennio successivo, nonché errori di fatto che, qualora corretti, nell’ipotesi, erroneamente fatta propria dall’Isvap, di una comparazione complessiva di tutti i dirigenti, a prescindere dal grado, lo vedrebbero, nel punteggio numerico, prevalere su tutti i promossi;
12) violazione e falsa applicazione del giusto procedimento – eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.
Con l’ultima censura il ricorrente ribadisce che la documentazione prodotta dimostra che il ricorrente è stato illegittimamente estromesso dalla promozione al grado superiore.
Le parti hanno affidato a memorie lo sviluppo delle proprie tesi difensive.
Il ricorso è stato indi trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 1° dicembre 2010.
Motivi della decisione
1. La presente controversia ha ad oggetto la mancata promozione del ricorrente, dipendente dell’Isvap con qualifica di dirigente di II grado dal dicembre 2001, a dirigente di III grado, in occasione della procedura conclusasi con la promozione di altri dirigenti dell’Istituto.
2. Va premesso che nell’atto introduttivo del giudizio il ricorrente ha domandato l’accertamento sia della illegittimità degli atti cui è riferibile la mancata promozione, sia l’accertamento dell’illiceità della stessa, quale più recente manifestazione di un risalente comportamento vessatorio che egli ritiene adottato dall’Isvap nei suoi confronti, al fine di contrastarne immotivatamente il meritato sviluppo di carriera.
Tant’è che, unitamente alla domanda demolitoria, il ricorrente ha formulato domanda di condanna dell’Isvap al risarcimento dei danni patiti e patiendi a causa di tali comportamenti, che ha ascritto alla fattispecie del mobbing.
Tale ultima domanda ha già formato oggetto di giudizio.
In particolare, con sentenza parziale 26 gennaio 2010, n. 901, la Sezione ha respinto la domanda di risarcimento del danno da mobbing avanzata dal ricorrente.
3. Allo stato degli atti il presente giudizio è, pertanto, limitato al solo scrutinio di legittimità degli atti oggetto di impugnazione, connessi alla mancata promozione.
4. Al riguardo, non può non essere rappresentato che la controversia in parola si è originariamente caratterizzata per una certa indeterminatezza degli atti del procedimento.
Infatti, le censure formulate dal ricorrente nell’atto introduttivo del giudizio sono tutte fondate sul presupposto di non essere stato nemmeno scrutinato ai fini della promozione, pur sussistendo vacanze nella posizione dirigenziale superiore cui egli aspira, e pur possedendo i requisiti per essere contemplato nell’avanzamento.
Tale presupposto è stato dal ricorrente assunto stante la mancata pubblicità degli atti della procedura di avanzamento, di cui l’interessato ha preso cognizione solo in occasione della nota Isvap n. 2208000281, del 17 luglio 2008, successivamente inoltrata via email a tutto il personale dell’Istituto, contenente il mero elenco dei nominativi dei promossi per tutte le carriere dell’Isvap, che il ricorrente ha impugnato con l’atto introduttivo del giudizio, unitamente alla delibera del Consiglio dell’Isvap del 17 luglio 2008 che "ha conferito le sotto indicate promozioni", ivi richiamata, ma sconosciuta nella sua materialità.
Impiantato il giudizio, le difese formulate e la documentazione versata in atti dall’Isvap, costituitasi in resistenza, e, segnatamente, il verbale della seduta del Consiglio del 17 luglio 2008, hanno consentito al ricorrente di appurare che egli era stato sottoposto a scrutinio, ancorché non promosso.
Il ricorrente ha, quindi, esteso l’impugnazione a tale documentazione con i primi mezzi aggiunti, nei quali ha modificato l’impianto censorio, avversando non più il mancato scrutinio, bensì la mancata promozione.
Purtuttavia, la Sezione, con la già citata sentenza parziale n. 9016 del 2010, rilevava che il deposito spontaneo di atti da parte dell’Isvap non era idoneo a consentire la compiuta ricostruzione dei passaggi della procedura di avanzamento.
La Sezione osservava, infatti, che gli atti in cui si sostanziava la documentazione invocata dall’amministrazione resistente a comprova della legittimità della procedura erano stati prodotti con alcuni omissis (verbale 17 luglio 2008 e allegati")ovvero non prodotta (schede di valutazione degli scrutinati).
Per tale motivo, la Sezione, con la ridetta sentenza n. 901 del 2010, ha ritenuto matura per la decisione la domanda risarcitoria (che ha respinto), ed ha riservato la decisione in ordine alla domanda di annullamento all’esito di un incombente istruttorio posto a carico dell’Isvap.
L’adempimento di tale incombente ha comportato il deposito di altra documentazione da parte dell’Isvap, e la interposizione dei secondi motivi aggiunti da parte del ricorrente.
Infine, avendo esperito un accesso ad atti, il ricorrente ha interposto un terzo atto di motivi aggiunti.
5. Passando alla ricostruzione del contesto regolatorio della fattispecie, va premesso che, secondo quanto risulta dai documenti depositati dall’amministrazione resistente, e come già rilevato dalla Sezione nella sopra citata sentenza parziale, l’ordinamento della carriera dirigenziale dell’Isvap, che si articola in dirigenti di grado I, II, III, che possono assumere la responsabilità di sezioni, e di grado IV e V, che possono assumere la responsabilità dei servizi, è disciplinato dal regolamento del personale, il quale all’art. 48 prevede che gli avanzamenti di grado siano conferiti "per merito comparativo, dopo almeno tre anni di effettivo servizio nel grado rispettivamente inferiore".
E’ stata dunque prevista in via regolamentare una condizione preliminare di ammissione allo scrutinio: l’anzianità almeno triennale nel grado inferiore.
Con delibera del Consiglio di amministrazione Isvap del 28 febbraio 1989, che ha regolato le procedure relative agli avanzamenti, è stato introdotto un altro requisito per l’ammissione allo scrutinio.
In particolare, si è previsto, per le promozioni nella carriera dirigenziale, che "per merito comparativo" debba intendersi il giudizio della completa personalità dell’impiegato, il quale deve essere emesso sulla base di una serie di criteri (qualità del servizio prestato, esperienza, capacità professionali, pubblicazioni scientifiche, attitudine a svolgere le funzioni di grado superiore), per ciascuno dei quali è previsto un punteggio massimo.
Ciò posto, oltre a fissare il punteggio massimo complessivo del giudizio in 100 punti, si è stabilito che il punteggio minimo per poter essere ammessi allo scrutinio è il 70% del punteggio massimo, indi 70 punti (come risulta dal documento "procedure" allegato alla delibera).
Infine, si è previsto che al fine di effettuare il giudizio, devono essere compilate le schede valutative, redatte secondo il modello allegato alla delibera.
La proposta in ordine alla promozione al grado superiore dei dirigenti reputati meritevoli, infine, è formulata dal Presidente dell’Isvap al Consiglio, il quale delibera la promozione.
6. Nella fattispecie, il Consiglio dell’Isvap, nel verbale del 17 luglio 2008, per la parte qui di interesse, ha rammentato che le promozioni del personale dirigente vengono attribuite direttamente dal Consiglio mediante valutazione per merito comparativo, e ha acclarato che, alla data del 30 giugno 2008, avevano maturato i titoli per essere scrutinati (tre anni di permanenza nel grado: art. 48 del regolamento del personale; punteggio minimo pari almeno a 70 per ciascun anno: delibera 28 febbraio 1989) otto dirigenti.
Il Presidente ha, indi, proposto la promozione al grado superiore di tre dirigenti nominativamente individuati, tra cui non figura il ricorrente, "sulla base delle graduatorie allegate al documento sopra citato", ovvero il "documento sottoposto all’esame del Consiglio".
Il Consiglio dell’Isvap "dopo lettura del documento sottoposto al suo esame e dopo discussione" ha approvato tale proposta.
Il verbale del Consiglio rimanda indi interamente al "documento sottoposto al suoesame".
Il documento richiamato nel predetto verbale è denominato "Documento per il Consiglio" ed ha ad oggetto "art. 48 Regolamento del personale – Promozioni".
Tale documento, al paragrafo 1, dedicato alla carriera dirigenziale, riepiloga innanzitutto i nominativi degli otto dirigenti che "risultano aver maturato titolo (almeno tre anni di permanenza nel grado ed un punteggio minimo pari al 70% del punteggio massimo complessivo per ciascun anno) per lo scrutinio alla data del 30 giugno 2008".
Ciò posto, il documento propone la promozione al grado superiore di tre dirigenti, tra cui non è il ricorrente, "sulla base delle graduatorie allegate (all.ti 1, 2 e 3)".
I richiamati allegati 1, 2 e 3 consistono in tre prospetti nei quali gli otto dirigenti in parola sono ordinati secondo il punteggio attribuito dalle "schede di valutazione" degli anni 2005, 2006 e 2007, a seconda del grado da conferire.
Il ricorrente figura, da solo, nell’allegato 2, per la promozione alla qualifica di dirigente di III grado, con il punteggio di 215.
Le schede di valutazione consistono nelle schede di valutazione il cui modello è previsto dalla delibera del Consiglio di amministrazione 28 febbraio 1989.
Esse prevedono, in una prima parte, dopo l’indicazione delle generalità dell’interessato, del titolo di studio e della posizione ricoperta nell’Istituto, la descrizione dell’attività, dei corsi professionali e degli incarichi svolti dal dirigente, e, in una seconda parte, l’attribuzione di un punteggio relativo a cinque parametri (qualità del servizio prestato, esperienza nel grado ricoperto, capacità professionali, pubblicazioni scientifiche attinenti al campo di attività dell’Istituto, attitudine ad assolvere le funzioni del grado superiore, per un massimo di 100 punti variamente ripartiti), e di un giudizio complessivo finale.
Con riferimento al ricorrente, esse risultano compilate solo nella seconda parte, mediante i punteggi numerici in relazione ai cinque parametri e il giudizio finale.
7. Il ricorrente nelle articolate censure interposte si duole, sotto vari profili, che le promozioni de quibus sono prive di qualsiasi trasparenza e garanzia procedimentale, anche sotto il profilo dell’assoluta carenza della predeterminazione dei posti vacanti da ricoprire e dell’assoluto difetto di motivazione delle promozioni non effettuate.
Il ricorrente provvede poi all’illustrazione dettagliata della propria carriera, sostenendo che la stessa faccia emergere un "diritto alla promozione", di cui domanda la declaratoria, tenuto anche conto della vacanza di organico del posto dirigenziale per il quale cui egli solo si trova nelle condizioni di aspirare.
Quest’ultima pretesa è infondata e inammissibile.
Non si devono spendere molte parole per ricordare che, alla luce del principio di buon andamento della p.a., che si riflette nell’ordinamento del pubblico impiego, la vacanza di un posto organico dell’amministrazione non genera il diritto all’avanzamento del dipendente posto in organico in posizione immediatamente successiva. Inoltre, la sede giudiziale adita non può sostituirsi all’amministrazione procedente nelle valutazioni discrezionali di cui solo essa è attributaria, e a cui si ascrivono i giudizi preordinati all’avanzamento di carriera dei dipendenti pubblici.
Le appena riferite censure, di carattere assorbente, sono invece pienamente fondate.
8. L’avanzamento sub iudice, descritto al precedente punto 5, fa emergere gravi carenze procedimentali e motivazionali.
Va rammentato che, per costante giurisprudenza, nell’ambito della procedura di scrutinio per merito comparativo, in cui si inquadra la vicenda sottoposta ad esame, l’organo di vertice dell’amministrazione, pur godendo di un’ampia discrezionalità, per la mancanza di precisi e predeterminati elementi di valutazione, ha comunque l’obbligo di fornire idonea motivazione, onde dar conto degli elementi effettivamente considerati ed idonei a consentire la ricostruzione dell’iter logico seguito, soprattutto in considerazione della necessaria correlazione logica che deve intercorrere tra la valutazione complessiva e le singole categorie di titoli, ivi compresa quella relativa all’attitudine allo svolgimento delle funzioni superiori (C. Stato, IV, 17 giugno 2003, n. 3400; VI, 8 ottobre 2010, n. 7369).
Nulla di quanto sopra è dato desumere dagli atti della procedura in parola.
Iniziando l’esame dalla delibera 17 luglio 2008 del Consiglio dell’Isvap, si rileva che essa compendia due segmenti procedimentali, ovvero la proposta e l’approvazione delle promozioni, i quali si sostanziano in due atti aventi diversa provenienza, natura e funzione.
Nessuno dei due passaggi è corredato da motivazione.
Infatti, non emerge dal relativo verbale né la valutazione in forza della quale il Presidente dell’Isvap ha formulato la proposta in relazione ai tre dirigenti ritenuti promuovibili, e, correlativamente ed implicitamente, la proposta di non promozione del ricorrente, né la valutazione in forza della quale il Consiglio dell’Istituto è pervenuto alla decisione di approvare tali proposte.
Nell’ottica di un ordinario e ordinato svolgimento del procedimento alla luce dei consueti canoni dell’azione amministrativa, e pur prescindendo da quelli tipici specificamente regolanti le procedure concorsuali e paraconcorsuali, potrebbe inferirsi che sia il Presidente dell’Isvap, sia il Consiglio dell’Istituto, ognuno per il segmento decisionale che gli è attribuito dal quadro regolatorio della materia con la previsione delle funzioni di proposta e di approvazione, abbiano inteso fare proprie le valutazioni contenute nel documento tecnico richiamato nella delibera stessa, integrandosi così una fattispecie di motivazione per relationem.
Ma siffatta conclusione nella fattispecie non può essere raggiunta.
Infatti, il "documento per il Consiglio" richiamato nella delibera 17 luglio 2008 non reca, a sua volta, alcuna motivazione delle promozioni non disposte, limitandosi a evocare l’esistenza di "graduatorie", che riferisce essere riportate negli allegati 1, 2 e 3.
Tali allegati 1, 2 e 3 consistono nella mera elencazione dei dirigenti scrutinabili, ordinati secondo il punteggio attribuito dalle "schede di valutazione" redatte secondo lo schema di cui alla delibera del Consiglio di amministrazione 28 febbraio 1989, a seconda del grado di cui sono in possesso e di quello che occuperebbero nell’ipotesi di promozione.
In tale ambito, il ricorrente figura, da solo, nell’allegato 2, per la promozione alla qualifica di dirigente di III grado, con il punteggio di 215.
Ciò posto, va, anche qui, rammentato che la graduatoria è un atto che, in vista di un numero predeterminato di posti da ricoprire, provvede ad una elencazione degli aspiranti ai predetti posti in forza della preventiva resa di un motivato giudizio.
Nel caso di specie, tale elencazione si vorrebbe gradata secondo un preventivo giudizio di merito, conseguente ad un confronto comparativo tra gli aspiranti.
Ma tali atti (documento per il Consiglio; allegati 1, 2 e 3; schede di valutazione) non integrano in nessun modo, né complessivamente né isolatamente considerati, il contenuto minimo della graduatoria né esternano il giudizio ad essa correlato.
E ciò in quanto manca, innanzitutto, la predeterminazione del numero di posizioni da ricoprire.
Il documento per il Consiglio vi provvede, infatti, per la sola carriera direttiva (pag. 1), ma non già per la carriera dirigenziale.
Laddove, invece, la predeterminazione delle posizioni da conferire, in una procedura di avanzamento, costituisce un elemento insopprimibile, poiché soddisfa molteplici esigenze, tutte di rango primario.
Infatti, per un verso, sotto il profilo della trasparenza, la predeterminazione delle posizioni da ricoprire dà la necessaria contezza delle esigenze di carattere obiettivo che l’amministrazione si propone di soddisfare con la procedura di avanzamento, evitando, al contempo, il possibile arbitrio di una selezione non correlata ad alcuna effettiva necessità amministrativa ovvero dipendente dalle caratteristiche dei partecipanti.
Per altro verso, sotto il profilo della funzionalità e della economicità del sistema pubblico, la predeterminazione delle posizioni da ricoprire, sul presupposto della non automatica coincidenza tra le vacanze di organico e i posti che si intende rendere concretamente disponibili, garantisce la programmazione e la modulazione delle risorse da rendersi disponibili all’amministrazione nelle varie funzioni e nel tempo, e, laddove trattasi di procedura di promozione improntata a criteri di merito, permette la selezione dei soggetti più meritevoli tra quelli che possono legittimamente ambire all’avanzamento.
Nella specie, poi, non vi è neanche la predeterminazione di un punteggio minimo di promozione (tale non è, naturalmente, il punteggio minimo per essere scrutinati), ovvero un riferimento alle concrete esigenze organizzative che l’Istituto si propone di soddisfare con l’avanzamento.
Di talchè, non è dato assolutamente comprendere in forza di quali ragioni, a fronte di un certo numero di vacanze di organico nelle varie posizioni dirigenziali, si sia ritenuto di ricoprirne solo tre, e non un numero maggiore o minore, atteso che tutti e otto gli scrutinati, come dà atto lo stesso documento, integravano i requisiti minimi per l’avanzamento (tre anni di anzianità nella precedente posizione ed un punteggio minimo pari al 70% del punteggio massimo complessivo per ciascun anno).
All’indeterminato contesto appena descritto deve aggiungersi che la specifica valutazione operata nei confronti del ricorrente nelle schede di valutazione, allegate alle "graduatorie", riportanti il punteggio complessivo di merito dal medesimo conseguito per le tre annualità 2005, 2006 e 2007, non sono assolutamente idonee a integrare compiuta motivazione della mancata promozione al grado dirigenziale successivo.
Va, al riguardo, innanzitutto rilevato che dette schede non risultano compilate nella prima parte, dedicata alla descrizione dell’attività, dei corsi professionali e degli incarichi svolti.
Laddove è evidente che, nello schema procedimentale assunto dall’Isvap per gli avanzamenti e nella dinamica riassuntiva fatta propria dal relativo modello, tali elementi assumono un compito non secondario, altrimenti non si comprenderebbero le ragioni per le quali essi sono stati previsti nel modello approvato con la delibera del Consiglio di amministrazione 28 febbraio 1989.
Infatti, tenendo conto dell’alterità tra l’organo compilante la scheda (Direttore generale) e l’organo deputato ad approvare le promozioni (Consiglio), e dell’unilateralità della scheda, di cui non si prevede né la controfirma né la conoscenza dell’interessato, la delineazione delle specifiche caratteristiche della prestazione in corso di svolgimento da parte dello scrutinando, che può non emergere con immediatezza o ex se dalla mera compilazione dei campi relativi alla indicazione della laurea posseduta, della qualifica e dell’ufficio di assegnazione, può essere ragionevolmente correlata ad una istanza di garanzia sia nei confronti nei confronti dell’organo consiliare cui compete, con l’approvazione, conferire la definitività della promozione, sia nei confronti dello scrutinando.
Vieppiù, va osservato che, anche la seconda parte delle schede relative al ricorrente, ove figura l’attribuzione di punteggi numerici in relazione ai cinque parametri, il punteggio complessivo e il giudizio finale, si profila del tutto carente sotto il profilo della motivazione della non promozione.
Si è già sopra rilevato che il ricorrente era il solo in condizione di aspirare, per il grado di provenienza, alla promozione al grado III della dirigenza, come emerge dalla graduatoria di cui all’allegato 2.
Pertanto, nei suoi confronti, pur tenendo in disparte la circostanza che non è dato rilevare nella procedura in parola la predeterminazione dei criteri dell’attribuzione dei punteggi numerici in relazione ai cinque parametri considerati, i singoli punteggi assegnati e il punteggio complessivo (215), che risulta comunque superiore al punteggio minimo previsto per lo scrutinio (210), in carenza di uno scrutinio competitivo, ed in vacanza della posizione, nulla dice se non che, appunto, egli era scrutinabile.
Né il Collegio è posto in condizione di assumere l’ipotesi di una comparazione effettuata tra tutti gli scrutinandi, che renderebbe irrilevante – e così evidentemente non può essere – l’articolazione organica della dirigenza dell’Isvap.
Infine, si osserva che, sempre nella seconda parte della scheda, i giudizi finali del ricorrente sono sicuramente di tenore non positivo.
Ma questi ultimi, per laconicità, genericità e ripetitività (2005: "permane il giudizio relativo alla non adeguata dedizione ai compiti istituzionali"; 2006: "confermo il giudizio dell’anno precedente"; 2007: "permane una non adeguata dedizione ai compiti istituzionali"), risultano insuscettibili di integrare gli elementi minimi di un giudizio da riferirsi ad una posizione dirigenziale, e, vieppiù, non coprono tutti i parametri presi in considerazione nell’attribuzione dei punteggi numerici, ponendosi, quindi, anche in parziale contraddittorietà con questi ultimi.
9. Nulla muta considerando le difese giudiziali svolte dall’Isvap.
Da un lato, esse introducono ragioni a motivazione della mancata promozione del ricorrente, che risultano inammissibili integrazioni postume della motivazione.
Dall’altro, laddove invocano variamente il potere del PresidenteDirettore generale dell’Isvap di sovrintendere alla gestione del personale in assenza di predeterminazione o standardizzazione di percentuali di avanzamento in rapporto ai posti disponibili, e la logica strettamente fiduciaria cui si ispirano le promozioni, sembrano escludere in via assoluta la compatibilità della discrezionalità amministrativa con le garanzie procedimentali, che, pure, sono valevoli per tutte le amministrazioni pubbliche e per tutte le procedure di avanzamento, in applicazione di principi generali di fonte costituzionale, che vietano, per qualsiasi tipologia di amministrazione, che le ragioni delle promozioni del personale possano restare confinate nel foro interno dell’organo procedente.
10. Per tutto quanto precede, sciogliendo la riserva di cui alla sentenza della Sezione 26 gennaio 2010, n. 901, già resa nella controversia, il Collegio:
– in parziale accoglimento del ricorso nei sensi sopra precisati, annulla, con limitato riferimento alla posizione del ricorrente, e nei limiti del suo interesse, gli atti della procedura di avanzamento esitata con il verbale del Consiglio dell’Isvap del 17 luglio 2008, con conseguente obbligo dell’amministrazione di riesaminare il ricorrente ai fini dell’avanzamento stesso;
– dichiara la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione e indi l’improcedibilità del gravame in relazione alle censure afferenti il mancato scrutinio del ricorrente nella procedura di avanzamento per cui è causa;
– respinge la richiesta di accertamento del diritto alla promozione del ricorrente;
– dichiara la carenza di interesse a ricorrere e l’inammissibilità del gravame in relazione alle censure rivolte avverso gli atti di favorevole valutazione dei promossi, il cui annullamento, stante la mancata predeterminazione del numero di avanzamenti da conferire e la vacanza del grado dirigenziale cui il ricorrente aspira, non risulterebbero, in ogni caso, idonee a conferire alla sfera giuridica del ricorrente alcuna utilità;
– dichiara la carenza di interesse a ricorrere e indi l’inammissibilità del gravame in relazione alle censure introdotte avverso risalenti schede di valutazione (2002, 2003 e 2004), non risultate utilizzate nella procedura di avanzamento per la quale la tutela giudiziale è stata azionata.
In considerazione della reciproca soccombenza, le spese di lite possono essere tra le parti compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe:
– lo accoglie parzialmente, nei sensi di cui in motivazione, disponendo, per l’effetto, nei limiti della posizione e dell’interesse del ricorrente, l’annullamento gli atti della procedura di avanzamento esitata con il verbale del Consiglio dell’Isvap del 17 luglio 2008;
– dichiara improcedibile, inammissibile e respinge, nei sensi di cui pure in motivazione, ogni altra censura e domanda avanzata in gravame.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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