Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 12 giugno 2009, depositato il successivo 26 giugno, il Comune di Raiano domanda l’annullamento, per quanto di ragione, del decreto n. 3 del 16 aprile 2009 del Commissario delegato ex d.P.C.m. 6 aprile 2009, non ricomprendente il Comune ricorrente, con cui sono stati individuati i comuni che, a causa degli eventi sismici che hanno colpito la provincia di l’Aquila ed altri comuni della Regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009, hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado e che, per l’effetto, risultano destinatari di particolari benefici di legge.
Parte ricorrente premette che con o.P.C.m. 9 aprile 2009, n. 3754 al Commissario delegato è stato conferito il compito di individuare con proprio decreto l’elenco dei detti comuni sulla base dei rilievi macrosismici, e di provvedere altresì all’aggiornamento dell’elenco sulla base del completamento dei rilievi stessi, e che il Comune di Raiano ha risentito di un’intensità MCS di grado anche superiore al 6, come risulta, tra altro, dal numero delle ordinanze di sgombero e dalle dichiarazioni di inagibilità adottate e fornite all’amministrazione centrale competente, che hanno avuto ad oggetto edifici, anche pubblici, del territorio comunale.
Ciò posto parte ricorrente deduce avverso gli atti impugnati le seguenti censure:
1) violazione dell’art. 5, comma 4 della l. 225/92 – eccesso di potere per violazione di delega.
Parte ricorrente sostiene che l’elenco dei comuni di cui all’avversato decreto commissariale n. 3 del 16 aprile 2009 è stato redatto effettuando una tipologia di accertamento diversa da quella prescritta dall’ordinanza 3754/09 ("rilevazioni macrosismiche speditive" anziché "rilievi macrosismici"), e in totale assenza di dati concernenti il Comune ricorrente, come attestato dalla circostanza che gli stessi sono stati raccolti dai tecnici del Dipartimento della protezione civile solo successivamente alla data di adozione del decreto in questione, e non sono destinati ad essere tenuti in alcuna considerazione, atteso che, come emerge da una serie di elementi, anche documentali, l’amministrazione straordinaria, in spregio al preciso contenuto della delega ricevuta, non intende procedere al previsto aggiornamento dell’elenco in parola sulla scorta dei dati raccolti successivamente alla data del 16 aprile 2009;
2) contraddittorietà ed illogicità.
Parte ricorrente, seguitando nell’impostazione di fondo della precedente censura, rappresenta, anche alla luce di atti provenienti dalla Protezione civile, che tra i comuni identificati nel decreto gravato vi sono alcuni per i quali, alla data del decreto stesso, non erano state effettuate rilevazioni, ed altri ubicati ad una distanza superiore dall’epicentro rispetto al Comune di Raiano, che confina con ambiti per i quali i tecnici dell’amministrazione hanno riscontrato un sisma del 7° grado della scala Mercalli.
Con atto di proposizione di motivi aggiunti notificato il 3 novembre 2009 e depositato il successivo 17 novembre, parte ricorrente ha esteso l’impugnazione al decreto commissariale n. 11 del 17 luglio 2009, che, ad integrazione del precedente decreto del 16 aprile 2009, ha individuato altri nove comuni, tra cui non figura Raiano.
Avverso detto ultimo decreto parte ricorrente formula le seguenti censure:
3) violazione dell’art. 5, comma 4 della l. 225/92 – eccesso di potere per violazione di legge; 4) contraddittorietà ed illogicità.
Secondo parte ricorrente il sopravvenuto decreto 11/2009 conferma la fondatezza delle già dedotte censure. Ciò innanzitutto in ordine al mancato vaglio dei dati attinenti al Comune di Raiano, atteso che l’identificazione degli ulteriori comuni e stata effettuata tenendo conto non già della necessità di integrare l’elenco in parola per effetto del completamento delle rilevazioni secondo la delega ricevuta, bensì in virtù della espressa considerazione che le scosse sismiche si erano ulteriormente protratte dopo la data del 16 aprile 2009, ciò che attesta anche la carenza di motivazione del provvedimento. Inoltre, parte ricorrente rappresenta che anche nel secondo decreto figurano comuni molto più distanti di Raiano dall’epicentro del sisma, e che hanno subito danni notevolmente inferiori, e ciò alla luce degli stessi dati resi disponibili nel sito della Protezione civile e dell’ o.p.c.m. n. 3784 del 25 giugno 2009, che ha stanziato Euro 2.500.000,00 in favore dell’ANAS per eseguire la messa in sicurezza di 11 Km della s.s. TiburtinaValeria, corrente anche nel territorio comunale.
Si sono costituiti in resistenza il Commissario delegato ex o.P.C.m. 6 aprile 2009, la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Comune di Cugnoli, che hanno spiegato alcune eccezioni di carattere pregiudiziale ed hanno sostenuto l’infondatezza nel merito di tutte le doglianze dedotte in gravame, di cui domandano il rigetto.
Con ordinanza 3 dicembre 2010, n. 1771 la Sezione ha disposto incombenti istruttori a carico del resistente plesso amministrativo, il quale vi ha adempiuto mediante deposito del 3 febbraio 2011.
Il Comune ricorrente ha affidato a memoria lo sviluppo delle proprie argomentazioni difensive.
La controversia è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 23 marzo 2011.
Motivi della decisione
1. La controversia in esame investe, nella parte in cui non include il ricorrente Comune di Raiano, il decreto n. 3 del 16 aprile 2009 del Commissario delegato ex d.P.C.m. 6 aprile 2009, con cui sono stati individuati i comuni che, a causa degli eventi sismici che hanno colpito la provincia di l’Aquila ed altri comuni della Regione Abruzzo dal 6 aprile 2009, hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado e che, per l’effetto, risultano destinatari di particolari benefici di legge, nonché il decreto del medesimo Commissario delegato n. 11 del 17 luglio 2009, integrativo del precedente decreto del 16 aprile 2009.
In particolare, parte ricorrente lamenta che la mancata inclusione del Comune di Raiano nei citati decreti, pur avendo lo stesso subito gravi danni, tali da imporne l’inclusione in tale elenco, e la sua conseguente esclusione anche dai correlati benefici deriva sia dalla circostanza che la tipologia di accertamento effettuata per determinare l’intensità del danno è diversa da quella prescritta dall’ordinanza 3754/09, sia dalla totale carenza di istruttoria ed, in particolare, dal mancato vaglio della effettiva condizione del territorio comunale.
2. Questo in sintesi il contesto normativo della controversia.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 6 aprile 2009 è stato dichiarato lo stato di emergenza in ordine agli eccezionali eventi sismici che hanno colpito la Provincia dell’Aquila e gli altri comuni della Regione Abruzzo il 6 aprile 2009.
Con ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3753 del 6 aprile 2009 sono stati individuati i primi interventi urgenti per affrontare l’emergenza, mentre con successiva o.P.C.m. n. 3754 del 9 aprile 2009, sono state dettate ulteriori disposizioni urgenti, demandando, ai sensi dell’art. 1, al Commissario delegato – individuato nel Capo del Dipartimento della protezione civile – il compito di individuare "con proprio decreto i comuni interessati dagli eventi sismici che hanno interessato la Regione Abruzzo dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV, hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado", stabilendo altresì tale norma che "Con successivi decreti il Commissario delegato aggiorna l’elenco dei Comuni interessati sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e aggiornamento".
A tale individuazione il Commissario delegato ha provveduto, in attuazione a quanto stabilito con l’ordinanza n. 3754 del 9 aprile 2009, mediante adozione del decreto n. 3 del 19 aprile 2009, con cui sono stati individuati 49 comuni che hanno risentito di un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado sulla base dei "dati fino ad oggi emersi dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della Protezione Civile in collaborazione con l’INGV" e degli "esiti delle rilevazioni macrosismiche speditive effettuate nei territori interessati" dai tecnici allo scopo incaricati.
Con successivo decreto n. 11 del 17 luglio 2009 l’elenco dei Comuni che hanno risentito la predetta intensità MSC è stato integrato con l’indicazione di ulteriori 9 comuni, nei quali sempre non compare il Comune ricorrente, nella considerazione che "sulla base degli ulteriori rilievi macrosismici condotti dai tecnici del Dipartimento della protezione civile i territori di altri comuni della regione Abruzzo hanno subito danni per un’intensità pari o superiore al sesto grado della MCS a causa del protrarsi delle scosse sismiche nel periodo successivo alla data di adozione del sopra citato decreto del Commissario delegato n. 3 del 16 aprile 2009".
3. Ciò posto, è d’uopo affrontare prioritariamente l’esame delle questioni pregiudiziali.
3.1. La resistente amministrazione sostiene che il ricorso doveva essere instaurato anche nei confronti dell’INGV, che, invece, non è stata evocata in giudizio.
Il rilievo è privo di pregio, atteso che nella dinamica dell’ordinanza n. 3754 del 2009 l’INGV è organo tecnico, che non assume la titolarità del potere di individuazione dei comuni che hanno risentito un’intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, demandata al Commissario delegato.
3.2. La resistente amministrazione sostiene ancora che il Comune di Raiano è carente di interesse all’annullamento dell’impugnato decreto n. 3 del 16 aprile 2009, dal quale nessun vantaggio potrebbe derivare al Comune medesimo.
Analoga eccezione è spiegata dal comune di Cugnoli, sulla scorta dell’osservazione che i comuni del cratere sono stati "legificati" dall’art. 2 del comma 2 del d.l. 39/09 con il richiamo al relativo decreto e che la stessa decretazione d’emergenza prevede indennizzi anche per i comuni al di fuori del cratere.
L’eccezione va respinta.
Chiarito innanzitutto che si è di fronte ad un provvedimento amministrativo che resta tale ancorchè richiamato dalla legge, si osserva che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (C. Stato, V, 4 marzo 2011, n. 1734).
Tali coordinate interpretative vanno coniugate con gli effetti discendenti dai gravati provvedimenti rispetto alla posizione rivestita dal Comune ricorrente ed al complessivo assetto di interessi in cui la stessa si inscrive.
In tale direzione va precisato che la effettuata ricognizione dei comuni che sono stati colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS si presenta funzionale alla individuazione dei destinatari delle misure urgenti stabilite dalla normativa emergenziale, con conseguente ammissione degli stessi alla possibilità di fruire delle previste provvidenze.
I benefici derivanti dall’inclusione degli enti territoriali nell’elenco contenuto nel gravato decreto, alla cui luce parametrare sia la lesione discendente dall’esclusione del Comune ricorrente da tale elenco che il vantaggio che allo stesso deriverebbe dall’annullamento in sede giurisdizionale di tale esclusione, sono in particolare quelli individuati con il decreto legge n. 39 del 28 aprile 2009 – recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nelle regione Abruzzo – ove è prevista una serie di interventi immediati per il superamento dell’emergenza, relativi, tra l’altro, alla realizzazione urgente di abitazioni, alla ricostruzione e riparazione di immobili, alla erogazione di indennizzi e contributi, alla ricostruzione e ripristino della funzionalità degli edifici e dei servizi pubblici, ad agevolazioni fiscali e finanziarie, il cui ambito soggettivo di applicazione è espressamente limitato "al territorio dei comuni interessati dagli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo a partire dal 6 aprile 2009 che, sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile, abbiano risentito una intensità MSC uguale o superiore al sesto grado, identificati con il decreto del Commissario delegato 16 aprile 2009, n. 3, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del 17 aprile 2009. Le stesse ordinanze riguardano le persone fisiche ivi residenti, le imprese operanti e gli enti aventi sede nei predetti territori alla data del 6 aprile 2009"
L’esclusione del Comune odierno ricorrente dall’elenco contenuto nel decreto in parola, traducendosi nella preclusione all’accesso alle misure previste dalla disciplina emergenziale, determina, pertanto, una lesione concreta ed attuale della posizione giuridica di cui l’Ente è portatore, che consente al contempo di ritenere radicato in capo allo stesso l’interesse al ricorso in ragione del vantaggio che potrebbe discendere dall’eventuale accoglimento del ricorso in quanto tendente ad assicurare il risultato favorevole cui aspira parte ricorrente, cioè il bene della vita il cui conseguimento risulta pregiudicato dai provvedimenti lesivi.
L’interesse all’impugnazione, nella fattispecie in esame, si pone in stretto rapporto con il bene della vita cui parte ricorrente aspira – ovvero la fruizione delle speciali misure emergenziali – e riveste i caratteri di attualità e concretezza, potendo in caso di accoglimento del gravame conseguire il vantaggio di vedere rimosso il pregiudizio effettivo ed immediato derivantegli dall’esclusione dall’elenco di cui trattasi, essendo in grado l’annullamento giurisdizionale di arrecare un vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente, anche se solo di carattere strumentale, per effetto del rinnovato esercizio del potere discrezionale e della riedizione dell’azione amministrativa.
Né l’interesse alla proposizione del ricorso in capo al Comune ricorrente può ritenersi neutralizzato dalla possibilità che gli interventi di ricostruzione e riparazione delle abitazioni private e di immobili ad uso non abitativo a favore delle popolazioni colpite dal sisma, di cui all’art. 3 del decretolegge n. 39 del 2009, possano riguardare, ai sensi dell’art. 1, comma 3, del medesimo decretolegge "anche beni localizzati al di fuori dei territori dei comuni di cui al comma 2 del presente articolo, in presenza di un nesso di causalità diretto tra il danno subito e l’evento sismico, comprovato da apposita perizia giurata", laddove il comma 2 ivi richiamato fa riferimento ai comuni identificati con il decreto del Commissario delegato n. 3 del 2009, rimanendo indimostrata la completa sovrapponibilità tra i benefici derivanti dall’applicazione della citata norma con quelli discendenti dalla ricomprensione nel cratere sismico, e considerato che – sotto un profilo sistematico – la possibilità di ottenere un beneficio di fatto analogo a quello che sarebbe derivato da un diverso assetto discendente dalla contestata azione amministrativa non fa venir meno l’interesse alla proposizione di ricorso giurisdizionale avverso la stessa, trattandosi di un profilo di mero fatto non rilevante sul piano giuridico.
Può anche essere ulteriormente rilevato, sempre in tema di ricognizione della sussistenza dell’interesse ad agire del Comune ricorrente, che con decreto del Ministro dell’economia del 9 aprile 2009 è stata disposta la sospensione degli adempimenti e dei versamenti tributari a favore dei soggetti residenti nel territorio della provincia di L’Aquila.
Successivamente, con l’ordinanza n. 3780 del 6 giugno 2009, è stata disposta la ripresa degli adempimenti fiscali a carico di coloro che non risiedono nei comuni colpiti dal sisma, con conseguente interesse, in capo al Comune ricorrente a dolersi della mancata inclusione nell’elenco dei Comuni ricadenti nel cd. cratere sismico anche per tali effetti.
3.3. La difesa erariale eccepisce ancora che i comuni inseriti nell’elenco non sono stati evocati in giudizio.
Al riguardo, si osserva che il ricorso risulta notificato al Comune di Cugnoli, che si è anche costituito in resistenza, di talchè si porrebbe, al più, un problema di integrazione del contraddittorio, che peraltro il Collegio non ritiene necessaria, atteso che i comuni in parola non risultano controinteressati.
In particolare il Collegio non ritiene riscontrabile alcun pregiudizio che dall’eventuale accoglimento del ricorso deriverebbe ai comuni inclusi nel cd. cratere sismico.
Pur essendo indubbio che l’inclusione sortisce un assetto d’interessi favorevole per i comuni stessi, tale assetto non risulta difatti poter essere pregiudicato o neutralizzato per effetto dell’eventuale annullamento del provvedimento in sede giurisdizionale limitatamente alla mancata inclusione del Comune ricorrente.
Invero, gli interventi dettati dalla disciplina emergenziale ed i benefici concessi ai comuni che sono stati riconosciuti aver subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS, non consentono di ritenere che dall’eventuale estensione del numero dei destinatari di tali misure possa discendere un pregiudizio per i soggetti già ammessi alla loro fruizione, non risultando, in particolare dal citato decreto- legge n. 39 del 2009, che tali misure possano subire affievolimento per effetto dell’eventuale estensione del numero dei relativi destinatari, essendo esse riconosciute in misura uguale a favore di tutti gli aventi diritto.
Né appare riscontrabile o comunque dimostrata la sussistenza di un possibile pregiudizio per i comuni inseriti nell’elenco per effetto dell’eventuale riduzione dei fondi di cui godrebbero a seguito dell’ampliamento soggettivo dei destinatari delle misure emergenziali, a fronte dello stanziamento dei fondi, posto che la necessaria copertura finanziaria per far fronte agli interventi previsti – che attiene al diverso profilo di legittimità dei provvedimenti normativi – in assenza di limiti prefissati pro quota alla fruibilità dei fondi, non implica necessariamente una riduzione dei benefici anche economici, sotto forma di finanziamenti e contributi, di cui ciascun destinatario può beneficiare, in mancanza di una espressa previsione dell’ammissibilità ai contributi e alla fruibilità degli interventi emergenziali nei limiti di capienza dei finanziamenti stanziati.
Pertanto, i comuni che, sulla base dei gravati decreti, sono stati riconosciuti aver subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS non assumono la veste di controinteressati necessari, non derivando ad essi, dall’eventuale accoglimento del ricorso, alcun pregiudizio e non risultando quindi direttamente interessati dall’esito del ricorso, non essendo titolari di un interesse contrario a quello di cui è portatore il Comune ricorrente.
Ne consegue che non deve disporsi l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i comuni inseriti nel cd. cratere sismico, non avendo essi alcun interesse ad opporsi alla pretesa dedotta in giudizio, in quanto non qualificabili come soggetti effettivamente titolari di una posizione giuridica di controinteresse.
Ed infatti, in assenza di una clausola che ammetta ai previsti interventi e benefici emergenziali nei limiti della capienza dei fondi stanziati o in misura percentuale rispetto ad essi, non è riscontrabile, in capo ai comuni inseriti nell’elenco di quelli che hanno subito un sisma di intensità pari o superiore al sesto grado MCS, un possibile pregiudizio, discendente dall’auspicato inserimento del ricorrente nel contestato elenco, alla loro posizione di interesse alla conservazione degli effetti dei provvedimenti impugnati in ragione della posizione di vantaggio dagli stessi conseguita.
E ciò anche in relazione ai comuni citati nelle doglianze, ma non al fine, secondo i chiari termini dell’azione impugnatoria, di provocarne l’esclusione dall’elenco, bensì allo scopo di dimostrare che il Comune ricorrente vanta, in misura quanto meno pari ad essi, titolo ad essere incluso nel cratere sismico.
Di talchè anche tali doglianze, preordinate al solo fine di dimostrare la carenza istruttoria che asseritamene inficia i gravati decreti nel non aver incluso nel cratere anche il Comune ricorrente, risultano ammissibili senza che si ravvisi la necessità, anche per ragioni di economia processuale, di disporre l’integrazione del contraddittorio.
4. Nel merito, il ricorso è fondato nei sensi di seguito esposti.
Le risultanze dell’istruttoria disposta con l’ordinanza collegiale di cui in fatto acclarano l’esistenza dei vizi procedimentali lamentati dalla parte ricorrente.
La prospettazione di tali vizi necessita della preliminare ricognizione delle modalità in base alle quali, sulla base dei rilievi macrosismici e del monitoraggio degli effetti del sisma, si perviene all’individuazione dell’intensità del sisma che ha colpito le singole località ed alla conseguente classificazione in termini di scala macrosismica, con attribuzione del relativo grado di intensità, costituendo tale attività di rilevazione il presupposto per poter procedere alla individuazione, da parte del Commissario delegato, dei comuni da inserire nell’elenco di quelli colpiti da un sisma di intensità MCS uguale o superiore al sesto grado, come previsto dalla già richiamata o.P.C.m. n. 3754 del 9 aprile 2009.
Come già innanzi illustrato, la citata ordinanza prevede che tale individuazione, cui è chiamato il Commissario delegato, debba avvenire "sulla base dei dati risultanti dai rilievi macrosismici effettuati dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con l’INGV" dovendosi con successivi decreti procedere all’aggiornamento dei comuni interessati "sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica in corso di effettuazione e di aggiornamento".
Prima di approfondire la tematica inerente la compiuta attività di rilevazione dell’intensità sismica e la conseguente classificazione delle località sulla base delle relative risultanze, al fine di verificare la completezza e correttezza delle operazioni svolte nonché la congruenza tra i dati acquisiti e le conclusioni adottate con riferimento alla posizione del Comune ricorrente, va rilevato che il Commissario delegato ha predisposto l’elenco dei comuni di cui all’ o.P.C.m. n. 3754 mediante l’adozione del gravato decreto n. 3 del 16 aprile 2009.
Tale decreto, prossimo all’inizio dei fenomeni sismici, non poteva non risentire delle esigenze di celerità dettate dalla situazione emergenziale e funzionale all’urgenza di individuare le località maggiormente danneggiate al fine di gestire l’emergenza stessa ed indirizzare i relativi interventi.
Purtuttavia, la appena citata ordinanza fa salva la possibilità di aggiornare l’elenco dei comuni mediante adozione di successivi decreti, sulla base dell’ulteriore attività di rilevazione macrosismica, e, indi, rende irrilevante la data di effettuazione dei rilievi tecnici, come correttamente sostenuto dall’amministrazione resistente, concretando una fattispecie tipica nella quale viene in primaria evidenza, ai fini dell’inclusione nell’elenco dei comuni del cratere, il dato oggettivo della presenza negli stessi di un sisma di intensità MCS uguale o superiore al sesto grado. Tant’è che l’amministrazione riferisce che l’attività di rilevazione macrosismica si è protratta anche nel periodo successivo al decreto n. 3 del 2009.
Peraltro, deve osservarsi, che tale ultima previsione "aperta" si è rivelata priva di qualsiasi effetto favorevole con riferimento alla posizione del Comune ricorrente.
Infatti, per un verso, con l’adozione del successivo decreto n. 11 del 17 luglio 2009, pure gravato, come dimostra la mancata adozione di ulteriori provvedimenti ricognitivi, il compito, demandato al Commissario delegato, di individuazione dei comuni colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, sembra essersi esaurita, senza che il Comune ricorrente sia stato inserito nell’elenco.
Per altro verso, è lecito sostenere che il decreto n. 11 del 17 luglio 2009, che ha aggiunto altri 9 comuni ai 49 comuni indicati nel precedente decreto, rilevando che tale inserimento interviene "sulla base degli ulteriori rilievi macrosismici condotti dai tecnici della Protezione civile i territori di altri comuni nella regione Abruzzo hanno subito danni per un’intensità pari o superiore al sesto grado MCS a causa del protrarsi delle scosse sismiche nel periodo successivo alla data di adozione del sopra citato decreto del Commissario delegato n. 3 del 16 aprile 2009", sembra essersi basato sulla sola presenza di ulteriori danni (rispetto a quelli delle prime scosse sismiche) prodotti dal protrarsi delle scosse sismiche successive al 16 aprile 2009.
Tanto premesso, risulta, dalla documentazione versata al fascicolo di causa, ed in particolare dalla scheda riassuntiva depositata dalla resistente amministrazione in ottemperanza agli incombenti istruttori disposti con ordinanza collegiale, che al Comune ricorrente è stata assegnata l’intensità MCS di quinto grado sulla base dei rilievi effettuati in data 8 e 28 aprile 2009, recando tale scheda – priva di intestazione e di sottoscrizione – la seguente descrizione degli effetti osservati: "Scossa avvertita da tutti con panico. Nessuna segnalazione di danni significativi. L’osservazione esterna degli edifici non ha evidenziato danni di rilievo ed in percentuali apprezzabili. Rare lesioni di livello 12 a qualche edificio del centro storico in cattivo stato di manutenzione e con evidenti fenomeni di dissesto preesistenti (p.e., fuori piombo e lesioni risarcite). Normali le attività quotidiane".
Dovendosi ritenere, alla luce del fascicolo di causa, che tale scheda riassuntiva costituisca l’esito degli accertamenti svolti, rileva il Collegio – in disparte il profilo formale inerente l’impossibilità di individuare la paternità di tale atto, stante la già evidenziata mancata indicazione, con estremi di certezza, dell’amministrazione e degli autori della scheda, nonché della data di sua redazione – come non siano in alcun modo individuabili le ragioni sulla cui base si è addivenuti alle conclusioni ivi formulate come parametrate alle risultanze degli accertamenti svolti che, sulla base di un percepibile iter motivazionale, consenta di porre in una relazione di logica consequenzialità le conclusioni tratte con i dati acquisiti sulla base delle rilevazioni macrosismiche effettuate.
Né tale iter valutativo, idoneo a dare contezza delle conclusioni tratte con riferimento al grado del sisma che ha colpito il Comune ricorrente, risulta in qualche modo ricostruibile sulla base della ulteriore documentazione prodotta dalla resistente amministrazione in esecuzione della disposta istruttoria, riferendosi tale documentazione, in modo indifferenziato per tutte le località, alle modalità di svolgimento delle rilevazioni macrosismiche ed ai criteri di classificazione del grado del sisma, senza dare in alcun modo conto delle valutazioni che la procedente amministrazione ha effettuato sulla scorta delle rilevazioni svolte ai fini della individuazione, con specifico riferimento al Comune ricorrente, dell’intensità del sisma corrispondente al quinto grado MCS.
Infatti, se nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009", redatto congiuntamente dal Dipartimento della protezione civile e dall’Istituto di geofisica e vulcanologia, pure depositato al fascicolo di causa dalla resistente amministrazione, si dà atto che "la valutazione finale dell’intensità MCS in ogni località è frutto della decisione collegiale di un team di esperti di rilevamento macrosismico e di sismologia storica, ed è stata condotta a partire dall’analisi e discussione delle osservazioni riportate dalla singole squadre" mentre "i casi controversi o di non facile lettura sono stati oggetto di ripetute rilevazioni da parte di squadre differenti, al fine di minimizzare i giudizi soggettivi dei singoli operatori", di tale attività valutativa, svolta con riferimento al Comune ricorrente, non vi è alcuna traccia documentale, con la conseguenza che la valutazione dell’intensità del sisma che ha colpito il relativo territorio, identificata nel quinto grado MCS, e che pure ha dato a due rilievi, dei quali, però, non è dato rilevare l’alterità di rapporto, risulta sganciata da qualsivoglia risultanza istruttoria – in alcun modo esternata – e risulta altresì prescindere da un procedimento valutativo che, in applicazione della metodologia adottata, dia contezza degli elementi considerati e delle conclusioni cui si è pervenuti.
In particolare, di tale attività collegiale di valutazione non viene dato alcun conto, emergendo piuttosto, dall’esame della documentazione acquisita al fascicolo di causa, una sorta di oscurità procedimentale con riferimento alla fase intercorrente tra le rilevazioni macrosismiche effettuate dalle apposite squadre e le conclusioni rassegnate con riguardo al Comune ricorrente quanto ad individuazione dell’intensità del sisma.
Risulta, conseguentemente, del tutto preclusa la possibilità di porre in relazione tali conclusioni con gli esiti delle svolte rilevazioni, al fine di verificare la corretta applicazione delle metodologia valutativa adottata e la congruità delle valutazioni espresse rispetto ai dati acquisiti, secondo le regole proprie della discrezionalità tecnica, nell’ambito del consentito sindacato giurisdizionale in materie caratterizzate dalla presenza di discipline specialistiche di riferimento, limitato al riscontro di indici sintomatici del non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità manifesta, della erroneità dei presupposti di fatto, della incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti e della correttezza del procedimento applicativo.
Se, invero, vengono indicate dalla resistente amministrazione, mediante deposito di una serie di rapporti, le modalità sulla cui base effettuare le stime macrosismiche e vengono altresì rassegnate le conclusive valutazioni circa l’intensità sismica che ha colpito il Comune ricorrente, manca in radice il passaggio procedimentale che consenta di ricondurre, sulla base della corretta applicazione della indicata metodologia, le dette conclusioni alle risultanze delle rilevazioni effettuate.
In tale direzione giova, più in dettaglio, precisare che, come risultante dal documento intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" a cura di Diego Molin del 6 luglio 2009, a seguito di un terremoto di entità tale da produrre danni agli edifici viene effettuato dalla Protezione civile un rilievo macrosismico speditivo al fine di rendere disponibile nel più breve tempo possibile un quadro attendibile degli effetti prodotti dal terremoto in modo da poter efficacemente indirizzare gli interventi.
Tale rilievo macrosismico speditivo, effettuato da operatori di vari enti che aderiscono al gruppo di "pronto intervento macrosismico" QUEST (Quick Earthquake Survey Team), è funzionale alla pianificazione della gestione dell’emergenza e serve, in primo luogo, da supporto decisionale alle operazioni di protezione civile sia nell’immediatezza dell’evento, tramite l’indirizzo dei primi soccorsi ed il dispiegamento mirato dei mezzi di supporto alla gestione dell’emergenza nelle varie località, sia in seguito, per l’individuazione dei comuni danneggiati da inserire eventualmente nei decretilegge contenenti misure in favore delle popolazioni colpite dal sisma, oltre che a posteriori, come strumento per implementare il database macrosismico nazionale.
Per come riferito nel "Rapporto sugli effetti del terremoto aquilano del 6 aprile 2009", a seguito del terremoto del 6 aprile si è attivato immediatamente il gruppo QUEST al fine di avviare il rilievo macrosismico, risultando monitorate, al 7 aprile, 70 località, ed al 9 aprile circa 130 località, allo scopo di definire innanzitutto il danneggiamento mediograve, per estendere successivamente il rilievo ad altre aree, monitorando anche i possibili aggravamenti del danno prodotti dall’evolversi della sequenza sismica e dall’aftershock verificatosi il 7 aprile.
Le squadre, incaricate di effettuare il rilievo macrosismico speditivo, hanno il compito di redigere un elenco dei centri abitati danneggiati, con indicazione del rispettivo valore di intensità macrosismica, che sintetizza il livello e la diffusione dei danni subiti.
Il rilievo macrosismico, come emergente dalla documentazione tecnica versata al fascicolo di causa, è finalizzato all’effettuazione della stima degli effetti provocati dal terremoto nelle diverse località interessate, con classificazione degli effetti sulla base della scala macrosismica.
L’attribuzione dei valori di intensità ai centri abitati viene effettuata, per quanto riguarda i rilievi macrosismici speditivi, applicando la scala macrosismica MCS1930 (MercalliCancaniSieberg) in quanto più adatta, rispetto alla più moderna scala EMS (European Macroseismic Scale), agli scopi della Protezione civile in quanto, non tenendo conto della differente vulnerabilità degli edifici, fornisce indicazioni direttamente correlate al danneggiamento verificatosi e si presenta quindi funzionale alla determinazione preliminare del quadro degli effetti del terremoto e della distribuzione del danneggiamento in modo da allocare le risorse per la gestione dell’emergenza.
La scala MCS1930, articolata su 12 gradi di intensità sismica, si caratterizza per l’attribuzione del grado di intensità sismica unicamente sulla base dei livelli e delle quantità di danno.
Nella scala MCS sono utilizzati 5 livelli di danno, ricomprendendo il livello 1, riferito a danni leggeri, leggere spaccature negli intonaci con limitati distacchi degli stessi e possibile caduta di qualche tegola o pietra di camino; il livello 2, corrispondente a danni moderati, lievi lesioni nei muri, notevole caduta di intonaci e stucchi, mattoni e tegole, molti fumaioli lesi da incrinature con fuoriuscita di pietre, camini che si rovesciano sopra il tetto e lo danneggiano, torri e costruzioni alte che cadono; il livello 3, corrispondente a danni gravi, gravi lesioni nei muri che possono pregiudicare la stabilità degli edifici ma riparabili, con conseguente ricuperabilità degli edifici; il livello 4, corrispondente a distruzioni, ricomprende gravissime lesioni nei muri, crolli parziali, tali da rendere non recuperabili gli edifici; il livello 5, riferito a crolli, ricomprende crolli pressoché totali.
La scala MCS indica i gradi di intensità sismica compresi tra il V ed il XII grado attraverso specifiche progressioni di danno, indicando, per ogni grado, le percentuali di edifici danneggiati secondo i cinque livelli di danno.
Se con riferimento ai gradi uguali o maggiori all’VIII la scala fornisce indicazioni medie precise in relazione al numero di edifici presenti in un centro abitato, mentre per i gradi VI e VII le quantità vengono indicate tramite aggettivi quantitativi, sono state individuate precise corrispondenze a tali aggettivi, corrispondendo il 5% degli edifici danneggiati agli aggettivi alcuni e pochi, il 50% degli edifici danneggiati agli aggettivi molti e numerosi ed il 75% alla maggior parte, con cumulo, all’interno dello stesso grado, delle percentuali di danno, fatta eccezione per quelle del 5%.
Sulla base del documento intitolato "Rilievo macrosismico in emergenza" del Dipartimento della protezione civile, già sopra citato, viene attribuito, in sede di rilievo macrosismico speditivo, il VII grado in presenza di danni di livello 2 al 50% comprensivi anche del 25% di danni di livello 3 e del 5% di livello 5; il VI grado viene attribuito in presenza di danni di livello 1 al 50% comprensivi anche del 25% di danno di livello 2 e del 5% di livello 3; il V e VI grado sono assegnati in presenza di danni di livello 1 al 25% e di qualche danno di livello 2 (%%); il grado V si riferisce alla sostanziale assenza di danni, intendendosi per tale la possibile presenza di pochi danni di livello 1 (5%) e considerato che è sempre presente una modesta percentuale di danni di livello 1 in ogni centro abitato anche in ragione della scarsa manutenzione degli edifici, che può determinare anche la presenza di una piccola parte di danni di livello 2.
Tali essendo le modalità per la classificazione dell’intensità sismica, basata sui danni derivanti dal terremoto, che prevede esplicitamente la definizione di percentuali dei diversi livelli di danno presenti ai fini dell’individuazione dell’intensità sismica, appare evidente come l’individuazione del grado MCS effettuata con riguardo al Comune ricorrente, e sintetizzata nella scheda in precedenza illustrata, non renda conto alcuno del complesso dei rilievi svolti e del relativo procedimento valutativo, anche in termini di percentuali e di livello del danno rispetto all’estensione del centro abitato.
L’attività valutativa svolta e l’intervenuta applicazione della descritta metodologia di classificazione dell’intensità sismica risulta, nella fattispecie in esame, del tutto oscura, così precludendo la possibilità per il giudice adito di verificare la logicità e razionalità delle conclusioni adottate dalla resistente amministrazione, nonché la correttezza del procedimento applicativo, laddove l’effettività della tutela giurisdizionale comporta che il sindacato, anche sull’esercizio della cosiddetta discrezionalità tecnica, non sia meramente estrinseco, ovvero limitato a una verifica dell’assenza di palesi travisamenti o di manifeste illogicità, potendo svolgersi tale sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo.
Essendo del tutto omesso il segmento dell’iter amministrativo inerente tale attività valutativa dei dati raccolti, i gravati provvedimenti, nella parte in cui escludono il Comune ricorrente da quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, risultano quindi censurabili non essendo percepibili, neanche a seguito della svolta istruttoria, le ragioni che hanno condotto alla contestata classificazione sismica del Comune ricorrente, restando preclusa la possibilità di ricostruire l’iter logico seguito dalla resistente amministrazione e la verifica della corretta applicazione della metodologia adottata mediante l’indicazione degli elementi di giudizio idonei a sorreggere la conclusiva determinazione in ordine alla intensità sismica attribuita.
La sola esternazione della conclusione degli accertamenti effettuati e della loro valutazione, di carattere tecnicodiscrezionale, come riportata nella scheda riassuntiva in precedenza descritta, riveste difatti carattere apodittico di mera enunciazione, inidonea ad esternare il percorso motivazionale che a tale conclusione ha condotto, non emergendo, tra l’altro, le concrete modalità di effettuazione dei rilievi macrosismici speditivi nei confronti dell’ente comunale ricorrente e l’elaborazione e valutazione delle relative risultanze, né risultando percepibile l’iter logico seguito, quantomeno relativamente ai criteri di valutazione adottati.
Giova, inoltre, ribadire che la più parte della documentazione versata al fascicolo di causa dalla resistente amministrazione si riferisce in modo indifferenziato all’intera attività di rilevazione macrosismica effettuata in occasione del terremoto nella regione Abruzzo del 6 aprile 2009, dovendo in proposito il Collegio segnalare la mancanza di documentazione specificamente riguardante il territorio del Comune ricorrente, con la conseguenza che non può in alcun modo evincersi l’attività istruttoria svolta che ha condotto alle conclusioni rassegnate dall’amministrazione nella scheda riassuntiva di attribuzione dell’intensità sismica.
Né, alla luce di quanto sopra illustrato, il corretto esercizio del potere attribuito al Commissario delegato può essere verificato alla luce degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, mancando l’allegazione documentale inerente tali fasi, con conseguente impossibilità di ricostruire i presupposti che hanno determinato la gravata determinazione, in relazione alle risultanze istruttorie, al fine di ricostruire l’iter logico seguito dall’Amministrazione nell’esercizio del suo potere.
Inoltre, rileva il Collegio come dalle Schede di 1° livello di rilevamento danno, pronto intervento e agibilità per edifici ordinari nell’emergenza postsismica, del Dipartimento della Protezione Civile, redatte con riferimento ad immobili siti nel territorio del Comune ricorrente, e dal medesimo prodotte unitamente ad altre schede di rilevamento dei danni, si rilevi l’esistenza di taluni danni di livello mediograve e gravissimo, risultando pertanto incomprensibile la valutazione, contenuta nella sopra descritta scheda riassuntiva, in cui si riferisce l’assenza di danni evidenti, contrastando tali affermazioni con le risultanze emergenti dalle predette schede di rilevamento.
Parte ricorrente fa inoltre constare che la contraddittorietà della mancata inclusione con l’art. 16 dell’ o.P.C.m. 25 giugno 2009, n. 3784, recante ulteriori interventi urgenti diretti a fronteggiare gli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 e altre disposizioni di protezione civile, che per il tempestivo ripristino della funzionalità della strada statale n. 5 Tiburtina Valeria, nel tratto "Gole di San Venanzio" dal km 161 al km 168, ricadente per km 10 nel territorio comunale, e dichiarata danneggiata dagli eventi sismici del 6 aprile 2009, ha stanziato Euro 2.500.000,00 conferendo all’ANAS s.p.a. i poteri di soggetto attuatore.
5. Per tutto quanto precede, in accoglimento del ricorso, va disposto l’annullamento degli impugnati decreti n. 3 del 16 aprile 2009 e n. 11 del 17 luglio 2009, in parte qua, ovvero nella parte in cui non includono il Comune ricorrente tra quelli colpiti dal sisma con intensità pari o superiore al sesto grado MCS, cui consegue l’obbligo per la resistente amministrazione di procedere ad una rinnovata valutazione delle risultanze degli svolti rilievi macrosismici speditivi – previa loro effettuazione o completamento, ad opera delle competenti squadre, se mancanti o incompleti – al fine di individuare il grado di intensità sismica che ha colpito il territorio comunale, dando conto degli elementi di valutazione considerati e della applicazione dei criteri di rilevazione di cui alla scala MCS.
Le spese in parte possono essere compensate in riferimento al Comune di Cugnoli, in parte seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Condanna le resistenti amministrazioni, in solido, al pagamento a favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, che liquida complessivamente in euro 1.500,00 (millecinquecento,00).
Compensa le altre spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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