Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. La società ricorrente espone di avere conseguito, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, indetta dal Consorzio ASI di Siracusa, la concessione di costruzione e gestione – mediante finanza di progetto ex lege regionale siciliana 29.4.1985, n. 21 e s.m.i., di una piattaforma polifunzionale per la gestione (smaltimento e recupero) di rifiuti industriali (delibera Comitato direttivo n. 66 del 6 dicembre 2002 e relativo contratto dell’1.8.2003).
La piattaforma è stata a suo tempo inserita nel programma triennale delle opere pubbliche consortili, in quanto prevista tra gli interventi che il d.P.R. 17 gennaio 1995 (recante "Approvazione del Piano di disinquinamento per il risanamento del territorio della provincia di Siracusa – Sicilia orientale", in G.U., serie generale, 2 maggio 1995, s.o. n. 51, pag. 141 e ss.) ha individuato come funzionalmente "necessari per il raggiungimento degli obiettivi di risanamento e riqualificazione dell’area a rischio" (d.P.R. cit., allegato A, pag. 189), classificando il progetto de quo tra gli interventi ad alta priorità.
Ricorda, infatti, che una parte significativa del territorio della provincia di Siracusa è stata dichiarata "ad elevato rischio di crisi ambientale", con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 30.11.1990, adottata sulla base dell’allora vigente art. 7 legge 349 del 1986.
Precisa, altresì, che gli oneri per la realizzazione e l’esercizio della piattaforma polifunzionale (per un investimento di circa 35 milioni di euro) sono a totale carico del concessionario, che potrà rivalersi esclusivamente con i rientri tariffari (trattamento di rifiuti speciali, pericolosi e non, di origine industriale), peraltro nei limiti indicati nell’allegato alla convenzione accessiva, nonché con la produzione di energia elettrica e il recupero di materie prime secondarie.
L’impianto è composto da varie sezioni (trattamento rifiuti liquidi, inertizzatore, termovalorizzatore, bonifica biologica, discarica per rifiuti pericolosi e non), il cui funzionamento integrato consentirà di ridurre al minimo i rifiuti industriali avviati allo smaltimento (in discarica o mediante termovalorizzazione), comunque assicurando il rispetto dei più rigorosi e avanzati standard.
L’opera ha conseguito il giudizio positivo di impatto ambientale, con prescrizioni, del Ministero dell’Ambiente ( decreto 26.9.2005, prot. n. DEC/DSA/2005/00984) nonché i pareri favorevoli degli organi tecnici intervenuti nel corso del procedimento (ASL, ARPA, Soprintendenza etcc.).
L’istanza di approvazione del progetto (presentata ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, all’epoca vigenti), è stata presentata nel novembre 2003.
Il relativo procedimento si è concluso nel maggio 2006, con l’adozione, ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006 (nel frattempo entrato in vigore) dell’ordinanza del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia n. 470 del 15.5.2006, in epigrafe.
Tale organo, a sua volta, aveva nel frattempo acquisito la relativa competenza, in ragione dello stato di emergenza ambientale, dichiarato nell’ambito del territorio della Regione siciliana, ex art. 5, comma 1, l. 24.2.1992, n. 225 ( d.P.C.M. 22.1.1999), e successivamente più volte prorogato, da ultimo, per quanto concerne la gestione dei rifiuti speciali, fino al 31 maggio 2006 ( d.P.C.M. 29.12.2005, in G.U., serie generale, 10.1.2006, n. 7).
La società ha quindi provveduto alla redazione del progetto esecutivo, oggetto di procedimento di ottemperanza innanzi al competente Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, cui, in data 3.8.2007, è stata presentata la necessaria documentazione.
In attesa dell’esito dell’ottemperanza, il progetto esecutivo è stato inoltrato in data 20.12.2007 anche all’Autorità concedente (Consorzio A.S.I. di Siracusa) per la verifica di cui all’art. 112 d.lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii., nonché, per il suo tramite, al Genio civile, ai fini del nulla – osta antisismico.
Nel frattempo, a seguito di indagini della magistratura penale, è insorta controversia con l’Agenzia regionale siciliana per i Rifiuti e le Acque, succeduta alla gestione commissariale, in merito ad alcuni profili della localizzazione dell’impianto, peraltro già approfonditi e risolti positivamente nell’ambito dei procedimenti di VIA e di autorizzazione unica.
Con la nota impugnata, il Consorzio ASI, premessa la necessità di investire il Comitato Tecnico Regionale di cui all’art. 7 -bis comma 10 della l. n. 109/94, nel testo vigente per la Regione Siciliana, ha ritenuto che il progetto esecutivo necessiti di ulteriori approfondimenti, segnatamente in ordine alla conformità urbanistica dell’iniziativa. Per tale aspetto, il Consorzio ha interessato il Comune di Augusta "per le valutazioni di competenza".
Richiamate le ulteriori indagini svolte dal concessionario al fine di escludere anomalie tettonico – strutturali che possano costituire impedimento alla realizzazione dell’opera (segnatamente, in relazione all’esistenza di una faglia indicata come certa dalla cartografia allegata alla relazione geologica del Piano ASI, e come incerta, o presunta, nella carta geologica della Sicilia N – O, redatta dall’Università di Catania), il Consorzio evidenzia che il concessionario deve munirsi di ulteriori pareri, tra quali il nulla – osta del Genio civile ex lege 64/74 nonché il parere tecnico sul progetto esecutivo da rilasciarsi a cura del Comitato tecnico regionale, competente per l’importo dell’opera.
Ricorda altresì che il progetto esecutivo è tuttora sottoposto a verifica di ottemperanza da parte del competente Ministero dell’Ambiente.
Subordina, infine, qualunque propria ulteriore "azione", all’esito "incondizionatamente positivo", di tutti gli accertamenti in corso.
Sull’assunto che tale nota costituisca un vero e proprio "arresto" procedimentale, parte ricorrente deduce:
1) Incompetenza. Violazione e falsa applicazione di legge, dello Statuto e del Regolamento di organizzazione consortile (l.r. n. 1/1984; l.r. n. 10/2000; decreto dell’Assessore regionale per l’industria 17.11.2005; Statuto del Consorzio approvato con d.P.R.S. del 19.5.1986 e s.m.i.).
I due dirigenti firmatari della nota non hanno competenza ad impegnare il Consorzio per le questioni in esame, le quali, a dire di O., comportavano la necessità di una delibera del Comitato direttivo dell’Ente (ai sensi dell’art. 10, lett. f) ed m) dello Statuto l.r. n. 1/84, nonché dell’art. 18, lett. h) ed m) dello Statuto).
In subordine, la competenza spettava quantomeno al Dirigente generale, in virtù dell’art. 6, lett. d), D.A. 17.11.2005).
2) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 7 e 21 quater, legge n. 241/90). Eccesso di potere sotto svariati profili.
La società ritiene che l’atto rivesta natura essenzialmente cautelare, mancando però, per tale profilo, la prefissione di un termine finale.
E’ mancata pure la comunicazione di avvio del procedimento.
3) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3, 10 e 10 – bis della l. n. 241/90. Eccesso di potere sotto svariati profili).
Il Comitato non ha tenuto conto delle deduzioni di O. in ordine alla esclusiva competenza del Comitato medesimo a pronunciarsi sulla verifica del progetto esecutivo.
4) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 7 -bis comma 10 della l. n. 109/94, nel testo vigente per la Regione Siciliana; artt. 93, 97 e 112 del d.lgs. n. 163/2006 e s.m.i.; art. 5 l. n. 225 del 1992; ordinanza ministeriale n. 2983 del 1999 s.m.i. e atti applicativi). Eccesso di potere sotto svariati profili.
L’art. 6, comma 2, del contratto di concessione, richiamato dal Comitato (ai sensi del quale O. è tenuta all’applicazione della vigente normativa, in materia di appalti pubblici di lavori, forniture e servizi) concerne le procedure ad evidenza pubblica che la società, in qualità di concessionaria, è tenuta ad applicare ogniqualvolta vengano in questione profili di pertinenza della normativa nazionale e comunitaria sui contratti pubblici ( d.lgs. n. 163/2006).
In tale ottica, spetterebbe al Consorzio ricorrente, in qualità di stazione appaltante, pronunciarsi sul progetto esecutivo (ai sensi dell’art. 112 del Codice dei contratti), non venendo in rilievo la normativa siciliana. Non potrebbe comunque la stazione appaltante, o l’amministrazione regionale, rimettere in discussione valutazioni già effettuate dai competenti organi statali.
5) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 208 e ss., d.lgs. n. 152/2006, e s.m.i.; art. 5 l. n. 225 del 1992; ordinanza ministeriale n. 2983 del 1999 s.m.i. e atti applicativi; art. 9 l. n. n. 19 del 1972; art. 154 l.r. n. 25/1993; art. 21 l. n. 634/1957; art. 51, d.P.R. n. 281 del 1978). Incompetenza. Eccesso di potere.
Parte ricorrente censura la nota del Comitato nella parte in cui invita il Comune di Augusta ad esprimere valutazioni di conformità urbanistica che non sono necessarie in quanto, da un lato, tale Ente, già si è espresso positivamente in seno alla Conferenza di Servizi propedeutica al rilascio dell’autorizzazione, dall’altro, l’autorizzazione medesima sostituisce, ad ogni effetto, visti, pareri e autorizzazioni, anche degli organi comunali, oltre a costituire, ove occorra, variante urbanistica (art. 208, comma 6, d.lgs. n. 152/2006).
6) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3, 21 – quinquies e 21 – nonies, l. n. 241/90). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare contraddittorietà, difetto di presupposto e motivazione, travisamento).
Anche il Consorzio resistente, in seno alla Conferenza di Servizi del 16.11.2005, ha reso parere incondizionatamente favorevole, in particolare circa la conformità al Piano regolatore vigente.
L’amministrazione resistente dubita solo oggi della conformità urbanistica dell’intervento, al di fuori di un rituale procedimento in autotutela. Né risultano emersi fatti e/o circostanza assolutamente inediti, e, dunque, prima non valutati, che, in ipotesi, possano costituire fondamento di rituali procedimenti di revoca.
Quanto alla pretesa inadeguatezza geologica del sito, la stessa relazione di accompagnamento al P.R.G. consortile, già nel 1992, indicava l’esistenza di una faglia miocenica "inattiva", trasformatasi in "paleofalesia". La relazione geologica allegata al progetto di Piattaforma, ha confermato tali conclusioni, corroborate dalla vastissima letteratura scientifica sullo specifico argomento.
Si sono costituiti, per resistere, la Regione siciliana e il Comune di Augusta.
Le parti hanno depositato memorie.
Il ricorso è stato assunto in decisione alla camera di consiglio del 9 marzo 2011.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è inammissibile, avendo per oggetto, a parere del Collegio, un atto meramente interlocutorio del Consorzio e non già, come paventato da parte ricorrente, un definitivo "arresto procedimentale".
A tal fine, valga evidenziare quanto segue.
1.1. La "validazione " del progetto esecutivo, ai sensi dell’art. 112 del Codice dei contratti, consiste nella verifica di conformità del progetto esecutivo alla normativa vigente e della rispondenza degli elaborati progettuali ai documenti di cui all’articolo 93, commi 1 e 2 (comma 1, disp. cit.).
All’epoca di cui si controverte, era ancora vigente l’art. 47 del d.P.R. n. 554 del 1999 alla stregua del quale erano richiesto alla stazione appaltante di valutare:
a) la corrispondenza dei nominativi dei progettisti a quelli titolari dell’affidamento e la sottoscrizione dei documenti per l’assunzione delle rispettive responsabilità;
b) la completezza della documentazione relativa agli intervenuti accertamenti di fattibilità tecnica, amministrativa ed economica dell’intervento;
c) l’esistenza delle indagini, geologiche, geotecniche e, ove necessario, archeologiche nell’area di intervento e la congruenza dei risultati di tali indagini con le scelte progettuali;
d) la completezza, adeguatezza e chiarezza degli elaborati progettuali, grafici, descrittivi e tecnicoeconomici, previsti dal regolamento;
e) l’esistenza delle relazioni di calcolo delle strutture e degli impianti e la valutazione dell’idoneità dei criteri adottati;
f) la rispondenza delle scelte progettuali alle esigenze di manutenzione e gestione;
g) l’effettuazione della valutazione di impatto ambientale, ovvero della verifica di esclusione dalle procedure, ove prescritte;
i) l’esistenza delle dichiarazioni in merito al rispetto delle prescrizioni normative, tecniche e legislative comunque applicabili al progetto;
l) l’acquisizione di tutte le approvazioni ed autorizzazioni di legge, necessarie ad assicurare l’immediata cantierabilità del progetto.
Nel caso di specie è indubbio che, così come fatto rilevare dal Consorzio, non erano ancora intervenuti:
– la verifica, da parte del Ministero dell’Ambiente, dell’ottemperanza da parte di O. alla prescrizioni del decreto VIA concernenti il progetto esecutivo;
– il rilascio del nulla – osta antisisimico da parte del competente Genio civile;
– il parere del Comitato tecnico – regionale, di cui all’art. 7 -bis, comma 10, della l. n. 109/94, nel testo vigente per la Regione siciliana.
Circa la necessità di tale apporto consultivo, contestata da parte ricorrente, è sufficiente richiamare il predetto comma 10 (" I pareri sui progetti di importo superiore a tre volte la soglia comunitaria sono resi dalla Commissione regionale sui lavori pubblici, di seguito denominata Commissione regionale, istituita quale organo tecnico consultivo della Regione. La Commissione regionale esprime anche il parere nei casi di appalto – concorso di cui al comma 4, e dell’art. 20), unitamente al successivo comma 13, il quale chiarisce che "Il parere della Commissione regionale, da rendersi su progetti definitivi o esecutivi, ai sensi dell’art. 16, sostituisce, a tutti gli effetti, qualsiasi altro esame o parere di amministrazioni o di organi consultivi monocratici o collegiali e di uffici regionale in materia di opere pubbliche".
Nel caso di specie, è O. stessa a ricordare di avere conseguito la concessione di costruzione e gestione della piattaforma a seguito di una procedura ad evidenza pubblica e che, al Codice dei Contratti è comunque tenuta ad attenersi, in qualità di stazione appaltante e "soggetto aggiudicatore" (cfr., al riguardo, l’art. 32, comma 1, lett. b, nonché l’art. 6, comma 2, della concessione), nell’affidamento dei lavori, servizi e forniture inerenti la progettazione e realizzazione dell’impianto.
Non è dunque chiaro perché a (parte) di tale normativa debba sottrarsi (segnatamente alle specifiche norme vigenti in ambito regionale) sol perché la piattaforma è stata approvata in una situazione di emergenza decretata ai sensi dell’art. 5 della l. n. 225 del 1992.
L’impianto, ancorché previsto dal Piano di Risanamento approvato con d.P.R. 17.1.1995 (in attuazione della l. n. 349/86, all’epoca vigente) rientra, infatti, fra le opere di interesse regionale, e, una volta venuto meno il regime emergenziale (il 31 maggio 2006) rimane sottoposto alla disciplina ordinaria.
Nel caso di specie, era pertanto necessario, ai fini della validazione del progetto esecutivo, anche il parere del Comitato tecnico – regionale richiamato dal Consorzio.
1.2. Più discutibile appare invero, nell’ambito della nota impugnata, il richiamo alla necessità di effettuare verifiche concernenti la compatibilità urbanistica dell’intervento.
Il progetto della piattaforma è stato approvato ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 15272006 (in base al quale l’autorizzazione unica costituisce, ove occorra, anche variante allo strumento urbanistico) sulla scorta delle risultanze di una Conferenza di Servizi nell’ambito della quale il Consorzio ASI ha dato atto della compatibilità dell’intervento con il Piano regolatore consortile.
Pare tuttavia al Collegio, dalla piana lettura della nota impugnata, che la posizione di cautela dell’amministrazione sia stata dettata proprio dagli eventi ricordati da O., nella premesse in fatto del proprio ricorso, e cioè dall’avvio di un procedimento penale e dalla "sospensione" dell’autorizzazione da parte dell’Agenzia regionale per i rifiuti e le acque, adottata in dipendenza, anche, di concorrenti verifiche circa gli elaborati tecnici e cartografici esaminati in sede di Conferenza, nonché dell’esatto inquadramento geologico del sito.
E se è vero che, al di fuori di un rituale procedimento in autotutela, tali aspetti non possono essere rimessi in discussione, è parimenti evidente che, nel contesto di una nota interlocutoria, il richiamo alla necessità di ulteriori verifiche e approfondimenti, anche sotto il profilo urbanistico, viene semplicemente a rafforzare una determinazione non conclusiva, comunque di per sé giustificata dalla mancanza degli altri apporti consultivi richiesti.
In sostanza, l’apparente rimessa in discussione della conformità urbanistica dell’intervento non vale a trasformare un atto endoprocedimentale, dettato dall’incompletezza della documentazione progettuale sottoposta all’esame del Consorzio, in un immotivato "arresto procedimentale".
Per quanto occorrer possa, si osserva, infine, che un atto il quale non esprime la volontà definitiva dell’amministrazione, bensì rappresenta la necessità di completare la documentazione necessaria al fine delle verifiche di competenza, esula dalle attribuzioni del Direttore generale ovvero del Comitato Direttivo, quali delineate dallo Statuto del Consorzio.
2. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
Sembra equo però, attesa la peculiarità della fattispecie (ed in particolare dell’inconferenza, sul punto, delle memorie "uniche" della Regione siciliana e Comune di Augusta, in quanto relative a vicende distinte da quella specifica in esame), compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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