Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
1. La società ricorrente espone di avere conseguito, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, indetta dal Consorzio ASI di Siracusa, la concessione di costruzione e gestione – mediante finanza di progetto ex lege regionale siciliana 29.4.1985, n. 21 e s.m.1. – di una piattaforma polifunzionale per la gestione (smaltimento e recupero) di rifiuti industriali (delibera Comitato direttivo n. 66 del 6 dicembre 2002e relativo contratto dell’1.8.2003).
La piattaforma è stata a suo tempo inserita nel programma triennale delle opere pubbliche consortili, in quanto prevista tra gli interventi che il d.P.R. 17 gennaio 1995 (recante "Approvazione del Piano di disinquinamento per il risanamento del territorio della provincia di Siracusa – Sicilia orientale", in G.U., serie generale, 2 maggio 1995, s.o. n. 51, pag. 141 e ss.) ha individuato come funzionalmente "necessari per il raggiungimento degli obiettivi di risanamento e riqualificazione dell’area a rischio" (d.P.R. cit., allegato A, pag. 189), classificando il progetto de quo tra gli interventi ad alta priorità.
Ricorda, infatti, che una parte significativa del territorio della provincia di Siracusa è stata dichiarata "ad elevato rischio di crisi ambientale", con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 30.11.1990, adottata sulla base dell’allora vigente art. 7 legge 349 del 1986.
Precisa, altresì, che gli oneri per la realizzazione e l’esercizio della piattaforma polifunzionale (per un investimento di circa 35 milioni di euro) sono a totale carico del concessionario, che potrà rivalersi esclusivamente con i rientri tariffari (trattamento di rifiuti speciali, pericolosi e non, di origine industriale), peraltro nei limiti indicati nell’allegato alla convenzione accessiva, nonché con la produzione di energia elettrica e il recupero di materie prime secondarie.
L’impianto è composto da varie sezioni (trattamento rifiuti liquidi, inertizzatore, termovalorizzatore, bonifica biologica, discarica per rifiuti pericolosi e non), il cui funzionamento integrato consentirà di ridurre al minimo i rifiuti industriali avviati allo smaltimento (in discarica o mediante termovalorizzazione), comunque assicurando il rispetto dei più rigorosi e avanzati standard.
L’opera ha conseguito il giudizio positivo di impatto ambientale, con prescrizioni, del Ministero dell’Ambiente ( decreto 26.9.2005, prot. n. DEC/DSA/2005/00984) nonché i pareri favorevoli degli organi tecnici intervenuti nel corso del procedimento (ASL, ARPA, Soprintendenza etcc.).
L’istanza di approvazione del progetto (presentata ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, all’epoca vigenti), è stata presentata nel novembre 2003.
Il relativo procedimento si è concluso nel maggio 2006, con l’adozione, ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006 (nel frattempo entrato in vigore) dell’ordinanza del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia n. 470 del 15.5.2006, in epigrafe.
Tale organo, a sua volta, aveva nel frattempo acquisito la relativa competenza, in ragione dello stato di emergenza ambientale, dichiarato nell’ambito del territorio della Regione siciliana, ex art. 5, comma 1, l. 24.2.1992, n. 225 ( d.P.C.M. 22.1.1999), e successivamente più volte prorogato, da ultimo, per quanto concerne la gestione dei rifiuti speciali, fino al 31 maggio 2006 ( d.P.C.M. 29.12.2005, in G.U., serie generale, 10.1.2006, n. 7).
La società reputa peraltro che il provvedimento commissariale sia illegittimo, nella parte in cui ha imposto prescrizioni e/o divieti del tutto ingiustificati ai fini della realizzazione e del successivo esercizio dell’impianto de quo.
In particolare, l’ordinanza ha omesso di pronunciarsi sui profili concernenti le emissioni atmosferiche, nonostante, tale potere, da ultimo, sia stato conferito al Commissario Delegato dall’O.P.C.M. 6.4.2006, n. 3507, art. 7).
Per converso, l’odierna ricorrente è stata obbligata ad una ulteriore, defatigante procedura, per ottenere la relativa autorizzazione dall’amministrazione regionale (n. 28, ordinanza impugnata).
In secondo luogo, è stato acriticamente recepito il parere dell’ARPA Sicilia, la quale ha imposto l’adozione di un impianto di captazione di biogas e di sistemi di monitoraggio dedicati (n. 39, punto 1, ordinanza impugnata), i quali, però, sarebbero del tutto ingiustificati posto che è stato contestualmente disposto il divieto di smaltimento in discarica di materiali biodegradabili, dai quali unicamente il biogas origina (n. 31, ordinanza impugnata).
Infine, è stato acriticamente recepito il parere del Comitato di coordinamento dell’area a rischio di crisi ambientale (ufficio istituito sulla base dell’accordo di programma attuativo del d.P.R. 17.1.1995, cit.) con la conseguenza che si è immotivatamente imposto alla società l’obbligo di accettare nella piattaforma i soli rifiuti provenienti dall’ambito del territorio della provincia di Siracusa (n. 54 ordinanza impugnata).
Tale prescrizione mina l’equilibrio finanziario e la fattibilità economica dell’investimento.
O. è quindi insorta avverso il complesso di siffatte prescrizioni, in particolare deducendo:
1) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1, 2, e 3 l. n. 241/90; artt. 1 e 5 l. n. 225 del 1992; art. 7 O.P.C.M. n. 3507/2006; artt. 208 e 267, d.lgs. n. 152/2006; art. 4, d.lgs. n. 133/2005; art. 17, comma 2, d.lgs. n. 59/05). Violazione dei principi di economicità, efficacia, efficienza e semplificazione. Eccesso di potere sotto svariati profili.
La prescrizione n. 28 dell’ordinanza impugnata statuisce che "La società dovrà ottenere, prima dell’attività di gestione dell’impianto di incenerimento, nonché di qualunque altro impianto costituente la "piattaforma polifunzionale integratà che produce emissioni in atmosfera, siano esse convogliate o diffuse, l’autorizzazione ai sensi del d.lgs. n. 152/2006, parte V".
O. evidenzia che, ai sensi dell’art. 7, O.P.C.M. n. 3508 del 6.4.2006, il Commissario Delegato ha ottenuto il potere di provvedere, sino al 31 maggio 2006, al rilascio delle autorizzazioni rispettivamente previste dai decreti legislativi 18 febbraio 2005, n. 59, 11 maggio 2005, n. 133 e dal d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, relative agli impianti per la gestione dei rifiuti, per la depurazione e per il riuso delle acque reflue.
Secondo parte ricorrente, essendo il provvedimento in esame intervenuto prima della data limite del 31 maggio 2006, ed essendovi stata, a suo dire, la "compiuta verifica di tutti i presupposti di legge", il Commissario medesimo avrebbe ben potuto provvedere al rilascio dell’autorizzazione di cui al d.lgs. n. 59/2005.
In particolare, il Commissario avrebbe verificato che il "il progetto risulta adeguato alle disposizioni del d.P.R. n. 203 del 1988 e d.m. 60/2002 (…) rispetta i limiti di emissione prescritti dal d.m. 124/2000 (…)" e che la sezione depurazione dell’impianto di termovalorizzazione "consente il rilascio in atmosfera di un effluente depurato, tale da rispettare con ampio margine le concentrazioni limite prescritte dalla normativa di riferimento"; che inoltre "particolare attenzione, in sede di progettazione, è stata rivolta al contenimento delle emissioni diffuse" e "la stima degli impatti sulla componente atmosferica, considerando tutti i punti di emissione dell’intera piattaforma, ha evidenziato che le concentrazioni calcolate sono basse per quasi tutti gli inquinanti tradizionali (NOx, CO, PCDD/PCDF) e comunque al di sotto dei limiti di legge".
Per le altre tipologie di inquinanti il decreto VIA ha prescritto l’adozione delle migliori tecnologie disponibili e la predisposizione di un apposito piano di monitoraggio.
Da ultimo, la CPTA di Siracusa, con nota del 28.11.2005, ha dato parere favorevole ai sensi del d.P.R. n. 203/88 con prescrizioni, mentre il Dirigente del competente servizio regionale non è intervenuto alla Conferenza di servizi né ha fatto pervenire il proprio dissenso.
Del tutto esaustive sarebbero, comunque, le prescrizioni in tema di emissioni in atmosfera di cui ai nn. 26 e 27 del provvedimento impugnato.
Ad ogni buono conto, ricorda che l’art. 267, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, esclude dal campo di applicazione della parte quinta del decreto medesimo gli impianti disciplinati dal d.lgs. 11 maggio 2005, n. 133, tra cui rientra anche la sezione di termovalorizzazione della piattaforma in esame.
Per tali impianti, valgono dunque le disposizioni di cui all’art. 4, d.lgs. n. 133/2005 che rinviano, per le emissioni atmosferiche, alle procedure di cui agli artt. 27 e 28 d.lgs. n. 22/97 (oggi art. 208, d.lgs. n. 152/2006) ovvero al d.lgs. n. 59/05 (impianti soggetti ad AIA, autorizzazione integrata ambientale).
Essendo il procedimento, come detto, iniziato nel 2003 ai sensi del d.lgs. n. 22/97, in dichiarata applicazione dell’art. 17, comma 2, d.lgs. 59/2005, il Commissario lo ha concluso ai sensi del sopravvenuto art. 208 d.lgs. n. 152/2006, prescrivendo altresì l’aggiornamento dell’autorizzazione alle nuove disposizioni in tema di AIA (art. 2, ordinanza impugnata).
Pertanto, a dire della ricorrente, il Commissario avrebbe dovuto rilasciare anche l’autorizzazione alle emissioni in atmosfera, di competenza regionale, vuoi sulla base della disciplina ordinaria (posto che l’autorizzazione di cui all’art. 208 è "unica"), vuoi della surrichiamata disciplina emergenziale.
2) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3, l. n. 241/90; art. 9, comma 1, in relazione all’allegato I, n. 2.2. d.lgs. 36/2003). Eccesso di potere sotto svariati profili.
Le disposizioni in tema di matrici ambientali di cui in epigrafe, prevedono l’obbligo di realizzare impianti di captazione di biogas solo per le discariche dove vengono smaltiti rifiuti biodegradabili.
Nella fattispecie, però, le discariche per rifiuti speciali, pericolosi e non, facenti parte della piattaforma, sono esclusivamente dedicate allo smaltimento di rifiuti industriali (cfr. la prescrizione n. 31, già richiamata). La successiva prescrizione n. 39, n. 1, è quindi priva di idonea motivazione.
3) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3, l. n. 241/90; art. 5 l. n. 225/92; O.P.C.M. n. 2983/99 e s.m.i.; artt. 178, 181, e 182, d.lgs. n. 152/2006). Violazione dei principi fondamentali della disciplina comunitaria e nazionale sulla circolazione dei rifiuti. Violazione dei principi di legalità, ragionevolezza, proporzionalità, imparzialità e buon andamento ( art. 97 Cost.). Eccesso di potere sotto svariati profili.
La prescrizione n. 54 dell’ordinanza impugnata, statuisce che "Nell’ambito dell’attività di gestione la Società è tenuta ad accettare, così come disposto dal Comitato di coordinamento per l’area a rischio di crisi ambientale, esclusivamente i rifiuti provenienti dall’ambito del territorio della provincia di Siracusa".
Non spettava però al Comitato ridefinire l’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’impianto, a suo tempo individuato dal Piano di risanamento, senza alcuna limitazione territoriale del bacino di smaltimento. Fra l’altro, non vengono individuati nemmeno gli impianti di cui dovrebbe essere salvaguardata l’esistenza (e anzi, il progetto della piattaforma fu a suo tempo approvato proprio per la carenza di impianti similari).
Inconferente è il richiamo all’art. 22, comma 3, lett. b) in quanto relativo ai rifiuti urbani.
Egualmente inapplicabile è la disposizione, richiamata dal Comitato, di cui all’art. 6 O.P.C.M. n. 3265 del 21 febbraio 2003.
Non è, infatti, la provenienza geografica, ma la natura e composizione intrinseca dei rifiuti, unitamente alle tecniche di trattamento, a determinare l’impatto dell’impianto sull’ambiente.
La disposizione originaria, risultava peraltro modificata dall’art. 2, comma 2, O.P.C.M. 23.1.2004, n. 3334, per cui è solo ai fini della VIA (nella fattispecie già intervenuta, senza alcuna prescrizione), che si dovrà tenere conto della eventuale elevata concentrazione, nel territorio prescelto, di altre discariche in esercizio e esaurite, ovvero di impianti ad alto rischio di inquinamento.
Ne consegue l’illegittimità di prescrizioni che impongono limitazioni territoriali alla provenienza di rifiuti industriali da smaltire.
La società ricorda, ancora, che alcuna delle ordinanze emergenziali via via succedutesi nel tempo, ha autorizzato il Commissario Delegato a derogare alla disciplina dell’area a rischio di crisi ambientale di Siracusa ( d.P.R. 17.1.1995 cit.). Anzi, i prefetti sono stati nominati, a suo tempo, Commissari per l’attuazione di tale disciplina (art. 12, O.P.C.M. n. 3072/00).
Il Piano di risanamento in questione non reca alcuna limitazione analoga a quella prescritta dal Comitato.
Neppure invocabile è la prescrizione relativa al divieto di importazione di rifiuti extraregionali in Sicilia (art. 5, comma 6, O.P.C.M. 2983/99; art. 4, comma 5, O.P.C.M. n. 3072/2000) in quanto certo non applicabile anche ai rifiuti extra provincia, e, comunque, destinata a cessare con il venir meno dello stato di emergenza (a differenza di quella qui avversata).
Ove poi, il Comitato, avesse inteso imporre la priorità di smaltimento dei rifiuti provenienti dal bacino della provincia di Siracusa, parte ricorrente fa osservare che tanto rientra tra gli obblighi da essa specificamente assunti con la convenzione accessiva.
Le dimensioni e la capacità della piattaforma, sono in funzione sia delle esigenza del bacino di smaltimento potenziale, sia di requisiti tecnologici, impiantistici e gestionali, non valendo, per i rifiuti speciali, il principio di prossimità, bensì quello della libera dinamica del mercato.
Si è costituito, per resistere, il Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti e la Tutela delle acque in Sicilia, versando in atti documentazione e relazione di chiarimenti.
Parte ricorrente ha presentato due memorie.
Il ricorso, è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 9 marzo 2011.
Motivi della decisione
1. E’ impugnata l’ordinanza del Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti e la Tutela delle acque in Sicilia, n. 470 del 15 maggio 2006, nella parte in cui nell’approvare il progetto di "Piattaforma polifunzionale integrata per rifiuti speciali pericolosi e non" presentato dalla società ricorrente, (oltre ad autorizzare la realizzazione e esercizio degli impianti), ha impartito le seguenti prescrizioni:
– n. 28: "La Società dovrà ottenere, prima dell’inizio dell’attività di gestione dell’impianto di incenerimento, nonché di qualunque altro impianto costituente la "Piattaforma polifunzionale integrata" che produce emissioni in atmosfera, siano esse convogliate o diffuse", l’autorizzazione ai sensi del d.lgs. n. 152/2006, parte V";
– n. 31: "(…) 1. le discariche devono essere dotate di idonei impianti di captazione del gas di discarica e di sistemi di monitoraggio dedicati";
– n. 54: "Nell’ambito dell’attività di gestione la società è tenuta ad accettare, così come disposto dal Comitato di Coordinamento per l’area a rischio di crisi ambientale, esclusivamente i rifiuti provenienti dall’ambito del territorio della provincia di Siracusa".
2. Vale osservare che, nelle premesse del provvedimento impugnato, il Commissario Delegato dà in primo luogo atto che, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 59/2005, i procedimenti autorizzatori in corso alla data di entrata in vigore del decreto medesimo sono portati a termine dalla stessa autorità procedente presso la quale sono stati avviati.
Ricorda, poi, che il d.lgs. n. 152/2006, la cui parte IV è entrata in vigore il 29 aprile 2006, ha abrogato, tra l’altro, il decreto Ronchi ( d.lgs. n. 22/97) e che l’O.P.C.M. n. 2983/99 e ss.mm.ii. ha attribuito al Commissario Delegato, Presidente della Regione Siciliana, la competenza ad approvare i progetti e ad autorizzare l’esercizio degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti ai sensi degli artt. 27 e 28 del citato decreto n. 22/97.
Secondo il Commissario, peraltro, l’art. 208 nulla innova in ordine ai contenuti, compiti e funzioni già previsti nel regime autorizzatorio di cui agli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97.
Richiama, quindi, l’istanza presentata il 10.11.2003 dalla società O., per l’approvazione del progetto nonché per l’autorizzazione e all’esercizio della piattaforma in esame, ai sensi degli artt. 27 e 28 d.lgs. n. 22/97, il decreto di VIA del 26.9.2005, gli esiti della Conferenza di Servizi del 26.11.2005, ed i pareri ivi espressi, nonché quelli successivamente intervenuti.
Ribadisce la necessità che la società consegua, prima dell’inizio dell’attività di gestione, l’autorizzazione alle emissioni in atmosfera.
Attesta, infine, la conformità del progetto con la "normativa vigente e con il Piano di Gestione dei rifiuti in Sicilia".
2.1. Con un primo ordine di rilievi, parte ricorrente contesta la prescrizione relativa alla necessità che la società si doti di una ulteriore autorizzazione (quella prevista dall’art. 269 del d.lgs. n. 152/2006), ritenendo da un lato, che, irragionevolmente, il Commissario Delegato non abbia fatto ricorso al potere, previsto dall’O.P.C.M., n. 3508 del 6.4.2006, attribuitogli fino al 31 maggio 2006, previa "compiuta verifica di tutti i presupposti di legge", di rilasciare egli stesso le autorizzazioni previste, rispettivamente, dai decreti legislativi 18 febbraio 2005, n. 59, 11 maggio 2005, n. 133 e dal d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, dall’altro che, comunque, l’istruttoria avviata ai sensi del d.lgs. n. 22/97 era sufficiente a consentire la "sostituzione", da parte, dell’autorizzazione "unica" ex art. 208, d.lgs. n. 152/2006, anche di questa specifica autorizzazione.
Ai fini predetti, invoca, in particolare, l’art. 267, commi 2 e 3, del ripetuto decreto legislativo n. 152/2006, alla stregua dei quali "Sono esclusi dal campo di applicazione della parte quinta del presente decreto gli impianti disciplinati dal decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133, recante attuazione della direttiva 2000 / 76 / CE in materia di incenerimento dei rifiuti.
3. Resta fermo, per gli impianti sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale, quanto previsto dal decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59; per tali impianti l’autorizzazione integrata ambientale sostituisce l’autorizzazione alle emissioni prevista dal presente titolo".
2.2. Tanto premesso, reputa in primo luogo il Collegio che, correttamente il Commissario Delegato abbia ritenuto di non esercitare, in deroga, il potere di rilasciare la cosiddetta AIA (autorizzazione integrata ambientale) di cui al d.lgs. n. 59/2005 (all’epoca di cui si verte, fatta salva, dall’art. 208, comma 2, d.lgs. n. 152/2006 secondo cui "2. Resta ferma l’applicazione della normativa nazionale di attuazione della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento, per gli impianti rientranti nel campo di applicazione della medesima, con particolare riferimento al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59").
Risulta, infatti:
– che tale potere è stato conferito al Commissario Delegato solo a partire dal mese di aprile 2006;
– che, nel caso in esame, il procedimento di approvazione della piattaforma era stato avviato nel mese di novembre 2003, ai sensi della normativa di cui al d.lgs. n. 22/97, e che, nell’aprile 2006, era quasi giunto a conclusione, essendo intervenuti, nel 2005, sia il decreto di VIA che la prescritta Conferenza di Servizi;
– che, parallelamente, nel mese di dicembre 2004, la società O. aveva avviato un distinto procedimento (così come all’epoca previsto) presso il competente Assessorato della Regione siciliana, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alle emissioni ex art. 6 d.P.R. n. 203/88 (rispettivamente, con istanze del 15.7. e 17.12.2004) e che tali istanze hanno seguito un separato e complesso iter (allo stato parzialmente definito) all’interno nel quale non risulta (né viene per converso dedotto) che sia stata invocata l’istruttoria espletata ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, qui in esame.
Va ancora soggiunto che, come più volte ricordato dalla Sezione, in casi di situazioni emergenziali analoghe a quella di cui si controverte, l’Organo che si sostituisce a quelli competenti in via ordinaria deve evidenziare "il nesso di strumentalità necessaria tra l’esercizio del potere di deroga e l’attuazione degli interventi" (cfr., ex multis, TAR Lazio, sez. I, 28 dicembre 2007, n. 14155).
Nel caso di specie, invece, non occorre spendere molte parole per comprendere che, se il Commissario Delegato avesse deciso di accorpare procedimenti separati, nonché, già da tempo, autonomamente istruiti, avrebbe ulteriormente ritardato l’approvazione della piattaforma, pregiudicando il senso stesso del suo intervento in qualità di Organo straordinario deputato a gestire la situazione di emergenza in atto.
Né vi è prova alcuna che il procedimento in esame (finalizzato al rilascio dell’autorizzazione di cui agli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, notoriamente infungibile rispetto a quella alle emissioni in atmosfera – cfr., ex multis, TAR Lombardia, Milano, sez. V, 16 gennaio 2009, n. 97) si sia poi, nel corso del tempo, arricchito degli elementi istruttori specifici e pertinenti alla prevenzione e limitazione dell’inquinamento atmosferico, dettati dal d.lgs. n. 59/2005, ovvero dal d.lgs. n. 133/2005.
Neppure rileva, infine, che il progetto sia stato formalmente approvato ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, in quanto, ai sensi del comma 2 della medesima disposizione (nella versione vigente ratione temporis) " Resta ferma l’applicazione della normativa nazionale di attuazione della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento, per gli impianti rientranti nel campo di applicazione della medesima, con particolare riferimento al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59.", essendo ulteriormente prescritto, dal già richiamato art. 267, comma 3, che solo per gli impianti per i quali sia stata rilasciata detta autorizzazione integrata ambientale, viene meno la necessità dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera disciplinata dall’art. 269 del ripetuto decreto n. 152/2006.
In coerenza con tale previsione, il Commissario Delegato, mentre ha ritenuto di potere concludere il procedimento avviato nel 2003, ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, in virtù della disposizione transitoria di cui all’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 59/2005 ("I procedimenti di rilascio di autorizzazioni che ricomprendono autorizzazione integrata ambientale, in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono portati a termine dalla medesima autorità presso la quale sono stati avviati"), ha contestualmente prescritto alla società (con prescrizione rimasta inoppugnata) che la stessa "è comunque obbligata ad attivare presso l’Autorità competente le procedure prescritte dal d.lgs. 18.2.2005, n. 59 (AIA) ai fini dell’aggiornamento della presente autorizzazione".
In definitiva, reputa il Collegio che la prescrizione n. 28 sia pienamente legittima, nonché coerente con il quadro normativo applicato dal Commissario Delegato e con gli elementi istruttori dallo stesso acquisiti all’epoca in cui è intervenuta l’approvazione del progetto.
3. Pure esente da rilievi appare la prescrizione di cui al punto 39, n. 1, in precedenza riportata.
La necessità della realizzazione di un impianto di captazione di biogas, e di sistemi di monitoraggio dedicati, deriva dal recepimento, nel corpo dell’autorizzazione, di un parere specifico reso dall’ARPA Sicilia.
L’organo tecnico ha chiarito (con nota del 29.9.2006, in atti), che, dalla documentazione trasmessa dalla società O. (nota n. 47 del 24.11.2005) risulta che tra i rifiuti, sia pericolosi che non pericolosi, da smaltire in discarica, ne figurano alcuni "costituiti da sostanze organiche, quali carta, legno, rifiuti di concerie, di lavorazioni di alimenti etc.; da sostanze pericolose quali solventi, sostanze idrocarburiche, oli ecc.".
L’ARPA soggiunge che "nel processo di decomposizione anaerobica che si innesca con le operazioni di abbancamento in discarica, i rifiuti di cui sopra producono, rispettivamente, biogas e vapori che devono essere opportunamente gestiti secondo quanto previsto ai punti 2.2 e 2.5. del d.lgs. 13.1.2003, n. 36".
Dopo tale produzione documentale, non risultano specifiche controdeduzioni, ovvero motivi aggiunti di O..
Per quanto occorrer possa, si evidenzia che la prescrizione relativa al divieto di ammissione di materiali biodegradabili (punto 31) non vale, di per sé, a rendere illogica la prescrizione suggerita dall’ARPA, in quanto tra i rifiuti di cui il provvedimento impugnato, all’art. 3, autorizza espressamente lo smaltimento in discarica, figurano proprio quelli ritenuti da quest’ultima come fonte di biogas e vapori.
Si vedano, a titolo esemplificativo, relativamente alla Discarica per rifiuti non pericolosi, i codici CER 04 01 08 cuoio conciato; 05 01 17 bitumi; 19 12 01 carta e cartone; 20 01 38 legno, etcc..
4. Appare, invece, priva di idonea motivazione, la prescrizione n. 54, secondo cui la società è tenuta ad accettare "esclusivamente i rifiuti provenienti dall’ambito del territorio della Provincia di Siracusa".
Come già accennato, il Commissario Delegato ha recepito, al riguardo, il seguente parere, espresso in data 11.12.2003, dal Comitato di coordinamento per l’area a rischio di crisi ambientale: "Considerato che obiettivo esclusivo del Comitato è il perseguimento del pubblico interesse, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, qui considerati, ma con efficienza ed efficacia; preso atto delle disposizioni di cui al decreto Ronchi, art. 22, comma 3, lett. b) e del Piano di risanamento che prevedono la salvaguardia degli impianti, strutture ed attività esistenti, nonché dell’Ordinanza n. 3265 del 21 febbraio 2003 della Presidenza del Consiglio dei Ministri a tenore della quale costituiscono "elementi ostativi al rilascio delle autorizzazione l’elevata concentrazione nel territorio prescelto di altre discariche in esercizio o esaurite, la presenza anche in territorio limitrofi di impianti ad altro rischio di inquinamento, la dichiarazione di zona ad elevato rischio di crisi ambientalè esprime parere favorevole al Progetto (…) a condizione che vengano conferiti all’impianto esclusivamente rifiuti dell’ambito provinciale".
4.1. Il Collegio ricorda, in primo luogo, che, in materia di rifiuti speciali, non vige il principio di prossimità, ovvero di autosufficienza (cfr. le sentenze della Corte Costituzionale n. 39 del 2010, n. 12 del 2007, n. 62 del 2005, n. 505 del 2002, n. 281 del 2000, in materia di rifiuti speciali pericolosi, nonché, per quelli speciali non pericolosi, la sentenza n. 335 del 2001).
Si è, infatti, rilevato che per tali tipologie di rifiuti non è possibile preventivare in modo attendibile la dimensione quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire, cosa che, conseguentemente, rende impossibile "individuare un ambito territoriale ottimale che valga a garantire l’obiettivo della autosufficienza nello smaltimento"(sentenza n. 335 del 2001).
Nel caso di specie, è pertanto inconferente il richiamo, fatto dal Comitato di Coordinamento, all’art. 22, comma 3, lett. b) dell’allora vigente d.lgs. n. 22/97, relativo alla pianificazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione dei rifiuti urbani (non pericolosi).
Quanto, invece, al Piano di risanamento approvato nel 1995, risulta – in senso invero del tutto differente da quello riportato dal Comitato di Coordinamento – che in esso (cfr. le pagg. 274 – 275 della G.U. n. 100, S.O. del 2.5.1995), veniva effettuata una iniziale ipotesi di collegamento tra la piattaforma e il fabbisogno del comprensorio Siracusa – Catania (non già, quindi, della sola provincia di Siracusa), successivamente affermandosi, peraltro, che la "potenzialità globale" dell’impianto era ancora allo studio.
Non vi è, dunque, in tale Piano, alcuna limitazione territoriale del bacino di utenza.
Nel successivo Piano di Gestione dei Rifiuti, approvato nel 2002 dal Commissario Delegato (decreto n. 1166 del 18.12.2002) si fa genericamente riferimento alla necessità di valutare il fabbisogno impiantistico su base provinciale, ma non si introduce, anche in questo caso, alcuna limitazione territoriale.
La successiva ordinanza commissariale n. 1260 del 30.9.2004, approva i Piani per rifiuti speciali approvati dalle Province Regionali.
A pag. 49 del Piano della Provincia Regionale di Siracusa (punto 4.1.), l’impianto O. viene recepito per l’intera potenzialità prospettata e successivamente approvata in sede di VIA.
La posizione del Comitato di Coordinamento non appare supportata nemmeno da specifiche e motivate preoccupazioni di natura ambientale, le quali, peraltro, avrebbero dovuto essere confrontate dal Commissario Delegato con la VIA favorevole, intervenuta nel 2005.
Al riguardo, appare inoltre corretto quanto fatto notare da parte ricorrente, e cioè che la disposizione invocata dal Comitato di Coordinamento (art. 4, comma 4, ultima parte dell’ O.M. 21.7.2000, n. 3072 così come sostituita dall’ O.P.C.M. n. 3265/2003), era già stata ulteriormente sostituita, all’epoca dell’adozione dell’autorizzazione commissariale, dalla O.P.C.M. n. 3334/2004, con una disposizione del seguente tenore "Ai fini della valutazione di compatibilità ambientale si dovrà tenere conto, in particolare, dell’elevata concentrazione nel territorio prescelto di altre discariche in esercizio o esaurite, la presenza, anche in territori limitrofi, di impianti ad alto rischio d’inquinamento e della dichiarazione di zona ad elevato rischio ambientale".
Deve, ancora, convenirsi con la società ricorrente là dove fa osservare che una cosa è la valutazione di un impianto, nella sua potenzialità e nelle sue caratteristiche oggettive, ai fini della compatibilità ambientale, altra è il fabbisogno che l’impianto è destinato a soddisfare.
E, se, può, al limite, ipotizzarsi una limitazione della potenzialità di quest’ultimo, per esigenze di tutela ambientale, di tale valutazione deve tuttavia farsi carico non già il provvedimento di autorizzazione, quanto, semmai, il giudizio di compatibilità ambientale.
Viceversa, nel provvedimento impugnato, non solo si dà espressamente atto dell’intervenuta VIA favorevole, ma anche della coerenza del progetto con il Piano di Gestione dei Rifiuti approvato dallo stesso Commissario Delegato.
In tale quadro, la limitazione del bacino di utenza suggerita dal Comitato di coordinamento – in aggiunta al divieto, all’epoca vigente, di smaltimento nella Regione dei rifiuti exrtaregionali (art. 4, comma 5, O.P.C.M. n. 3072/2000 – non risulta avere, in definitiva, alcuna giustificazione, né di tipo ambientale, né di tipo programmatico.
5. La domanda di risarcimento dal danno deve essere dichiarata inammissibile.
Essa, infatti, con il ricorso introduttivo, è stata prospettata in maniera del tutto generica, senza indicare il minimo principio di prova e senza nemmeno allegare i danni subiti.
Per quanto occorrer possa, si osserva che, allo stato, la Piattaforma non è stata ancora realizzata.
Con le memorie conclusionali (uniche per i ricorsi iscritti ai nn. 7560/2006; 2809/2009, 233/2010, 2991/2010 e 3942/2010), parte ricorrente ha invero specificato la propria domanda di risarcimento del danno, configurandola essenzialmente quale danno da ritardo nella realizzazione e messa in esercizio dell’impianto.
In particolare, ha allegato danni emergenti per circa 6 milioni di euro dovuti alle spese sinora affrontate, all’aumento dei costi, alla perdita di, non meglio specificati, contributi pubblici.
Nel caso in esame, però, a parere del Collegio, l’illegittimità della prescrizione relativa alla limitazione del bacino territoriale di utenza non può, neanche in astratto, annoverarsi tra gli atti e/o comportamenti dell’amministrazione che hanno, sino ad oggi, impedito ad O., di attivare l’impianto di cui si controverte.
Di essa, dovrebbe, semmai, tenersi conto ai fini della commisurazione del lucro cessante, quale parte di un danno causato da tali distinti atti e/o comportamenti, danno da rapportarsi all’intera potenzialità dell’impianto e non già alla conformazione datane con la prescrizione in esame.
6. In definitiva, per quanto argomentato, il ricorso, nella parte impugnatoria, merita parziale accoglimento, mentre deve essere dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento del danno.
In relazione alla reciproca, parziale soccombenza, appare equo disporre l’integrale compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo accoglie in parte, e, per l’effetto annulla, nei sensi di cui in motivazione, la prescrizione n. 54 apposta al decreto commissariale n. 470 del 15.5.2006.
Dichiara inammissibile la domanda di risarcimento del danno.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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